Admissibility of administrative challenge against document request address lacking legal effect

Şedinţa publică din data de 2 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 21 februarie 2020, sub nr. x/2020, reclamanta societatea A. S.R.L., a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Navală Română, solicitând instanţei ca, prin hotărâre judecătorească, în temeiul dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 să dispună anularea, ca nelegală, a adresei nr. x din 13.02.2020, prin care Autoritatea Navală Română solicită documentele actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare pentru a putea desfăşura pilotajul navelor maritime conform prevederilor OMT nr. 547/2014.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 166/CA pronunţată la data de 25 noiembrie2020, Curtea de Apel Constanţa:

- a admis excepţia decăderii pârâtei din dreptul de a invoca excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii plângerii administrative prealabile şi a decăzut pârâta din dreptul de a invoca această excepţie;

- a respins cererea de suspendare a judecăţii, până la soluţionarea definitivă a cauzei înregistrate sub nr. x/2019, ca nefondată;

- a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea în contencios administrativ promovată de reclamanta societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Navală Română.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta societatea A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe. De asemenea, a solicitat obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de acest demers procedural.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susţine recurenta că hotărârea pronunţată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii.

Astfel, se susţine că instanţa de judecată doar a enumerat textele legale cuprinse la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie şi nu a arătat motivele pentru care adresa nr. x/2020 nu reprezintă un refuz de soluţionare, deşi cunoştea faptul că un alt răspuns din partea Autorităţii nu a existat, iar recurentei nu-i fusese recunoscut dreptul la reconfirmarea autorizaţiei.

Invocând jurisprudenţa atât a Curţii Europene a Drepturilor Omului cât şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, susţine recurenta că din considerentele sentinţei recurate nu rezultă că instanţa de judecată a efectuat o analiză a conţinutului actului administrativ supus controlului judiciar sau o verificare a situaţiei de fapt privind refuzul de soluţionare de către ANR a solicitării depuse de recurentă.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se susţine că hotărârea recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ, adresa nr. x/2020 reprezentând un act administrativ.

Contrar reţinerilor instanţei de fond, susţine recurenta că adresa nr. x/2020 este un act administrativ individual unilateral care a produs efecte juridice directe în patrimoniul recurentei având în vedere că a fost emis de ANR, în calitate de autoritate publică şi în calitate de autoritate de reglementare în regim de putere publică, a condiţionat reconfirmarea autorizaţiei de îndeplinirea unor obligaţii suplimentare neprevăzute de lege în cazul reconfirmării valabilităţii autorizaţiei, de către societatea recurentă, iar în lipsa obţinerii vizei anuale aferente anului 2020-2021, societatea recurentă nu îşi poate desfăşura obiectul de activitate.

Afirmă recurenta că prin răspunsul transmis prin adresa atacată intimata pârâtă a modificat regimul juridic al recurentei din operator economic autorizat în operator economic care solicită autorizare, iar prin adresa nr. x/2020, ANR impune recurentei un anumit comportament, anume obligaţia de a depune documente suplimentare, în lipsa unui temei legal. Arată în acest sens că în raport de prevederile art. 7 din Ordinul nr. 547/2014, ANR a impus prin adresa ce face obiectul prezentei cereri depunerea de documente necesare autorizării iniţiale, iar nu reconfirmării anuale a Autorizaţiei aflate în termenul de valabilitate, astfel că obligarea recurentei la depunerea documentelor solicitate este rezultatul unui exces de putere al autorităţii pârâte.

Prin urmare, având în vedere că adresa atacată nr. 4094/2020 modifică un raport juridic preexistent şi creează efecte directe asupra recurentei, care este pusă în imposibilitatea de a presta activităţi de pilotaj, în mod evident adresa nr. x/2020 este un act administrativ individual care produce efecte juridice direct în patrimoniul societăţii recurente.

Printr-o altă critică, încadrată de recurentă tot în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se susţine că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 1, art. 2 alin. (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Sub acest aspect susţine recurenta că în urma solicitării scrise depuse de societatea recurentă privind reconfirmarea Autorizaţiei, ANR a emis adresa nr. x/2020, iar până în prezent nu a fost acordată viza anuală, astfel că, în mod evident, prin adresa respectivă nr. 4094/2020, intimata pârâtă a comunicat un refuz privind reconfirmarea autorizaţiei, iar interpretarea instanţei de fond nu poate fi primită atâta timp cât, faţă de solicitarea iniţială depusă de recurentă, ANR a revenit cu o listă de documente suplimentare, astfel încât această adresă echivalează în fapt cu un refuz al autorităţii faţă de solicitarea recurentei.

În raport de prevederile art. 7 din Ordinul nr. 547/2014, termenul de soluţionare a cererii formulate era de 30 de zile, iar autoritatea pârâtă nu a soluţionat cererea în termenul legal.

Prin cererea de chemare în judecată, recurenta a solicitat atât anularea adresei nr. x/2020 cât şi obligarea autorităţii pârâte la reconfirmarea autorizaţiei prin aplicarea vizei anuale aferente perioadei 2020-2021.

Respingerea acţiunii ca inadmisibilă contravine prevederilor arătate, prin sentinţă fiind încălcat şi liberul acces la justiţie al recurentei aşa cum este reglementat de prevederile art. 21 din Constituţia României.

Sub acest aspect se arată că instanţa de fond a apreciat că accesul liber la justiţie ar fi condiţionat de îndeplinirea unei condiţii pur potestative din partea autorităţii - emiterea unui refuz neechivoc din partea ANR sau acordarea vizei anuale.

Această interpretare este contrară prevederilor Legii contenciosului administrativ care protejează subiecţii de drept împotriva comportamentelor abuzive ale autorităţilor. În acest sens, legiuitorul a prevăzut posibilitatea introducerii direct în faţa instanţelor de judecată a acţiunilor în lipsa unui răspuns din partea autorităţilor în termenul legal sau în cazul unui refuz.

Afirmă recurenta că este vătămată în dreptul său dobândit odată cu autorizaţia de a desfăşura serviciul de pilotaj nave maritime prin refuzul nejustificat de a soluţiona adresa nr. x/2020 dar şi prin refuzul de acordare a vizei anuale necesare pentru exercitarea dreptului de a desfăşura activitatea pentru care a fost autorizată.

Invocă recurenta jurisprudenţa Curţii de Apel Constanţa pronunţată într-o cauză cu aceleaşi părţi, şi susţine că aceleaşi împrejurări impun aceeaşi soluţie şi în prezenta cauză atâta timp cât recurenta a invocat tocmai refuzul nejustificat de a soluţiona cererea astfel cum a fost depusă de societate în sensul aplicării vizei anuale pentru perioada 2020-2021.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Navală Română a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei civile recurate, reiterând, în esenţă, apărările formulate pe parcursul soluţionării litigiului în primă instanţă.

Arată în acest sens că prin adresa atacată, Autoritatea Navală Română nu şi-a manifestat voinţa de a naşte sau de a stinge raporturi juridice, adresa prin ea însăşi neproducând efecte juridice. Prin adresa respectivă nr. 4094/2020 au fost solicitate recurentei reclamante documente actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare conform prevederilor OMT nr. 547/2014 în scopul soluţionării cererii sale înregistrată sub nr. x/2020 privind reconfirmarea autorizaţiei seria x nr. x - CT din 16.02.2017 pentru desfăşurarea activităţii de pilotaj al navelor maritime în portul Constanţa, cerinţă ce rezultă din esenţa legii, pilotajul fiind un serviciu de siguranţă ce se efectuează sub controlul statului conform art. 110 din O.G. nr. 42/1997.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că deşi recurenta-reclamantă a invocat incidenţa motivului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în realitate, acest motiv de casare a fost invocat formal, nefiind adusă nicio critică din perspectiva acestui motiv de casare, astfel că instanţa de recurs va analiza criticile de nelegalitate formulate de recurenta reclamantă în raport cu motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. sunt nefondate, sentinţa atacată cuprinzând suficiente argumente care să permită exercitarea controlului judiciar, precum şi exprimarea neechivocă a soluţiei primei instanţe.

Înalta Curte reaminteşte că exigenţa motivării hotărârii judecătoreşti este o garanţie a caracterului echitabil al procedurii şi împotriva arbitrariului instanţei, fiind reglementată de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Potrivit acestui text de lege, hotărârea judecătorească va cuprinde, din acest punct de vedere, considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea, în considerentele hotărârii, a situaţiei de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea susţinerilor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de argumentele principale şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. După cum Înalta Curte a reţinut, în mod constant, în jurisprudenţa sa, motivarea nu reprezintă o chestiune de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia pronunţată, respectând dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ., în contextul în care a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza hotărârii adoptate, fiind clare raţiunile avute în vedere de judecătorul fondului. Totodată, se impune a fi menţionat faptul că instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea, în acest sens fiind şi aspectele statuate de CEDO în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României, conform cărora:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (Hotărârea Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus prezentei cauze, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care aceasta a aplicat legislaţia relevantă faptelor cauzei, motivarea furnizată de judecătorul fondului având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fără a avea caracter contradictoriu, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil.

Nici criticile de nelegalitate formulate din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu pot fi primite, instanţa de recurs apreciind că judecătorul fondului a făcut o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente cauzei.

Aminteşte Înalta Curte că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Va reţine Înalta Curte că recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu examinarea legalităţii adresei nr. x din 13.02.2020 în sensul ca instanţa de judecată să dispună anularea, ca nelegală, a acesteia.

Prin sentinţa civilă n. 166/CA din 25 noiembrie 2020, Curtea de Apel Constanţa a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea în contencios administrativ promovată de reclamanta A. S.R.L..

Constată Înalta Curte că între condiţiile de exercitare a acţiunii directe în contencios administrativ se numără şi acelea ca actul atacat să fie un act administrativ, tipic sau asimilat, astfel cum este el definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) al Legii nr. 554/2004 şi, respectiv, ca acest act să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim privat ori public.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Acelaşi text de lege asimilează, prin alin. (2), actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Reglementând obiectul acţiunii în contencios administrativ, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevede că, sesizând instanţa competentă, persoana vătămată poate solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

De asemenea, potrivit tezei a II-a a acestui text, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel ce se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Rezultă din aceste prevederi legale, coroborate cu cele ale art. 18 din Legea nr. 554/2004 care reglementează soluţiile pe care le poate da instanţa, că judecătorul de contencios administrativ este obligat să stabilească dacă acţiunea priveşte un act administrativ, tipic sau asimilat în sensul respectivei legi, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta, sau simple adrese, notificări, puncte de vedere, etc., exceptate controlului judecătoresc în această procedură.

Analizând conţinutul adresei nr. x din 13.02.2020, Înalta Curte constată că aceasta nu întruneşte toate caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum sunt trasate în definiţia legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin el însuşi, efecte juridice.

Actul contestat în cauză reprezintă o solicitare de depunere a documentelor actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare pentru a putea desfăşura pilotajul navelor maritime conform prevederilor Ordinului MT nr. 547/2014 respectiv certificatul constatator al societăţii, lista cu cei 8 piloţi cu contract de muncă permanent, documente care să ateste pregătirea profesională a acestora.

Astfel, deşi adresa din 13.02.2020 reprezintă un act unilateral, emis de o autoritate publică, conţinutul său nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, limitându-se la solicitarea de documente actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare pentru a putea desfăşura pilotajul navelor maritime, această solicitare nefiind o măsură dispusă de către autoritatea publică intimată prin adresa contestată.

Faptul că prin înscrisul respectiv s-a solicitat recurentei reclamante depunerea de documente actualizate care să ateste îndeplinirea criteriilor de autorizare pentru a putea desfăşura pilotajul navelor maritime conform prevederilor OMT nr. 547/2014, respectiv certificatul constatator al societăţii, lista cu cei 8 piloţi cu contract de muncă permanent, documente care să ateste pregătirea profesională a acestora, nu echivalează cu respingerea cererii, astfel că această adresă nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 întrucât, aşa cum s-a arătat, acest act nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.

Faţă de cele de mai sus, Înalta Curte achiesează la concluziile instanţei de fond privind faptul că adresa contestată nu constituie act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu produce prin ea însăşi efecte juridice, în sensul că nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, nereprezentând nici materializarea refuzului nejustificat prevăzut de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Societatea A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 166 din data de 25 noiembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 noiembrie 2022.