Calculation of the six-month statute of limitations for an unjustified administrative refusal based on the specific act challenged rather than prior intermediate communications.

Şedinţa publică din data de 24 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul A. a solicitat constatarea refuzului nejustificat al pârâtelor exprimat în legătură cu operaţiunea de avizare favorabilă a documentaţiei tehnice pentru autorizarea lucrărilor de construire aferentă obiectivului "Construire D+P+6E, Locuinţe colective - 20 unităţi locative", iniţiat prin Memoriul Justificativ elaborat în anul 2019 de către ASP - AA - atelier de arhitectură, având drept amplasament imobilul-teren intabulat în C.F. nr. x, având nr. cadastral x, cu consecinţa recunoaşterii dreptului reclamantului de a fi beneficiat de avizul favorabil menţionat; obligarea pârâtelor la achitarea contravalorii prejudiciului material provocat prin împiedicarea realizării proiectului de dezvoltare imobiliară anterior indicat, pe calea refuzului nejustificat exprimat în legătură cu avizul a cărui competenţă de emitere îi aparţine pârâtei S.M.G., în cuantum estimativ de 1.408.423,5 euro, calculat prin echivalent în moneda naţională la data plăţii. Totodată, solicită obligarea pârâtelor să achite contravaloarea cheltuielilor de judecată ocazionate reclamantului de acest litigiu.

I.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 70/2022 din 18 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia prescripţiei formulării acţiunii.

A respins acţiunea formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale şi Statul Major General.

I.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 70/2022 din 18 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs reclamantul A. şi, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei la prima instanţă spre o nouă judecată, în condiţiile art. 20 alin. (3) din cuprinsul Legii nr. 554/2004 şi ale art. 501 C. proc. civ.

În dezvoltarea criticilor sale, recurentul-reclamant A. a susţinut, în esenţă, următoarele:

I.3.1. Încălcarea regulilor de procedură privind limitele învestirii instanţei, motiv încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Recurentul apreciază că regulile şi principiile statuate de dispoziţiile art. 9 alin. (2), ale art. 22 alin. (6) şi ale art. 397 alin. (1) C. proc. civ. au fost nesocotite.

Deşi prima instanţă a abandonat intenţia sa iniţială de a recalifica cererea, validând astfel, în mod indirect, argumentele privind inadmisibilitatea reaprecierii obiectului şi a cauzei explicit afirmate de reclamant, judecătorul fondului a procedat în continuare la reţinerea prescripţiei dreptului material la acţiune în raport de un act pe care acesta nu l-a dedus judecăţii în baza dispoziţiilor art. 1 şi art. 8 raportate la art. 2 alin. (1) lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004, respectiv în raport de adresa nr. x din data de 04.07.2019.

În condiţiile în care dispoziţiile imperative ale art. 9 alin. (2) C. proc. civ. îl îndreptăţesc pe justiţiabil să deducă judecăţii orice act pe care îl apreciază a fi vătămător, iar reclamantul a susţinut în mod expres şi neechivoc că voinţa sa procesuală a fost aceea de a deduce judecăţii refuzul nejustificat cuprins în adresa nr. x. 8780 din data de 16.09.2021, obligaţiile corelative ale instanţei înscrise în art. 22 alin. (6) şi în art. 397 alin. (1) C. proc. civ. obligau la analizarea prescripţiei în raport de acest act, iar nu de un altul.

Aceste dispoziţii legale nu înlătură sub nicio formă prerogativa instanţei de a analiza îndeplinirea condiţiilor acţiunii civile, însă obligă la realizarea acestei analize în raport de limitele învestirii instanţei.

În considerarea acestor principii, eventuale aprecieri vizând presupusele efecte pe care le-ar produce neatacarea unui act anterior asupra pretenţiilor reclamantului nu ar putea fi realizate decât prin evocarea fondului litigiului, în cadrul analizei condiţiilor instituţiei reglementate de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004.

I.3.2. Greşita aplicare a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, motiv încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ.

Din interpretarea logică şi sistematică a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) lit. b) şi a) dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004 rezultă concluzia potrivit căreia, în materia refuzului nejustificat săvârşit prin exces de putere, termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune începe să curgă de la momentul comunicării refuzului explicit şi final de soluţionare a unei cereri ori de îndeplinire a unei operaţiuni administrative. Nu sunt de natură să determine curgerea termenului de prescripţie refuzurile intermediare, care nu exclud posibilitatea revenirii asupra deciziei administrative ori care îl determină pe cetăţean să continue procedura sau răspunsurile echivoce, din care nu se desprinde intenţia finală de respingere a cererii.

Din dispoziţiile invocate mai sus rezultă şi concluzia potrivit căreia reluarea procedurii administrative prin formularea unei noi cereri determină naşterea unui nou drept material la acţiune, distinct, propriu acelei proceduri, care facilitează accesul la o instanţă în vederea criticării legalităţii noii decizii administrative. Prin urmare, prescripţia corespunde acelui drept material la acţiune, iar nu altuia.

I.3.3. Caracterul parţial nemotivat al hotărârii recurate, motiv încadrat în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Recurentul arată că sentinţa atacată nu întruneşte condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, în speţă, motivarea primei instanţe s-a limitat la arătarea considerentelor pentru care termenul de prescripţie începe să curgă de la momentul comunicării adresei nr. x din data de 04.07.2019, fără a analiza şi fără a înlătura, chiar şi în mod indirect, apărările sale privind caracterul unitar al procedurii administrative determinat de emiterea unor multiple adrese intermediare, prin raportare la particularităţile acestora.

Instanţa de fond a analizat doar în mod parţial apărările privind demararea unei noi proceduri administrative. Argumentul primei instanţe potrivit căruia reiterarea cererii nu ar putea conduce la stabilirea unui alt moment de la care curge termenul de prescripţie, deoarece o interpretare contrară ar echivala cu a conferi reclamantului posibilitatea de a prelungi prin propria voinţă termenul de introducere a acţiunii, nu răspunde apărării cu care a învestit în mod concret instanţa.

Din cuprinsul actelor procedurale întocmite rezultă că a invocat demararea unei noi proceduri administrative prin refacerea documentaţiei tehnice supuse avizării, în baza indicaţiilor scrise primite de la intimate, iar acestea au redemarat etapele de soluţionare a unei cereri de sine stătătoare, ce a şi primit un nou număr de evidenţă a cererilor administrative.

Aşadar, demararea unei noi proceduri caracterizate prin elemente de noutate nu se confundă sub nicio formă cu simpla reiterare a cererii respinse anterior, iar considerentele primei instanţe nu reflectă analizarea acestei distincţii cu care a fost învestită.

I.4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamant au formulat întâmpinare intimaţii-pârâţi Ministerul Apărării Naţionale în nume propriu şi pentru Statul Major General în cadrul căreia au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei ca fiind legală şi temeinică.

În motivare s-a susţinut că sunt nefondate criticile recurentului-reclamant care vizează modul în care a soluţionat instanţa de fond excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

În mod corect Curtea de Apel Constanţa a admis excepţia prescripţiei formulării acţiunii având în vedere că termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004) "a început să curgă de la data comunicării refuzului considerat nejustificat de reclamant, manifestat încă de la momentul emiterii adresei nr. x/04.07.2019 şi s-a împlinit la data de 04.12.2019".

Prin calificarea obiectului cauzei ca fiind "refuz nejustificat", recurentul-reclamant doreşte să obţină o prelungire a termenului în care poate sesiza instanţa, arătând că după fiecare comunicare cu instituţia militară ar curge un nou termen de prescripţie.

Or, nu pot fi reţinute susţinerile acestuia potrivit cărora toate comunicările anterioare adresei nr. x. 8780 din data de 16.09.2021 au avut un caracter intermediar, astfel că procedura administrativă era pendinte, nefiind exprimat refuzul final vizat de dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, pentru motivul că Ministerul Apărării Naţionale, respectiv Statul Major General a comunicat reclamantului Avizul nr. DT/3160, în care se arată că, în ceea ce priveşte Certificatul de Urbanism nr. x din data de 05.07.2018, Statul Major al Apărării avizează nefavorabil proiectul tehnic pentru realizarea obiectivului de investiţii "Construire D+P+6E...deoarece investiţia propusă ar afecta activităţile specifice desfăşurate de Centrul 39 Scafandri Constanţa".

Prin Adresa nr. x din data de 16.09.2021 emisă de Statul Major al Apărării se menţine doar avizul anterior exprimat. Recurentul-reclamant nu a probat că a solicitat o nouă avizare, prezentând o documentaţie modificată faţă de cea anterioară, pentru a primi un altfel de aviz. Faptul că acesta a înţeles să mai formuleze şi alte solicitări ulterioare de eliberare a unui aviz pozitiv pentru realizarea obiectivului de investiţii "Construire D+P+6E" nu poate conduce la stabilirea unui alt moment de la care să curgă termenul de 6 luni prevăzut de lege pentru introducerea cererii de chemare în judecată (05.11.2021).

În concluzie, faţă de solicitarea reclamantului de constatare a "refuzului nejustificat al pârâtelor exprimat în legătură cu operaţiunea de avizare favorabilă", apreciază că în mod judicios instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului ca prescrisă, în raport de dispoziţiile art. 11 lit. b) din Legea nr. 554/2004.

I.5. Procedura de soluţionare a recursului

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 24.10.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantul A. este fondat, urmând a fi admis în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Aspecte de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul A. a solicitat constatarea refuzului nejustificat al pârâtelor exprimat în legătură cu operaţiunea de avizare favorabilă a documentaţiei tehnice pentru autorizarea lucrărilor de construire aferentă obiectivului "Construire D+P+6E, Locuinţe colective - 20 unităţi locative", iniţiat prin Memoriul Justificativ elaborat în anul 2019 de către ASP - AA - atelier de arhitectură, având drept amplasament imobilul-teren intabulat în C.F. nr. x, având nr. cadastral x, din considerentele acţiunii rezultând că reclamantul atribuie adresei nr. x din data de 16.09.2021 semnificaţia refuzului avizării proiectului de dezvoltare imobiliară şi documentaţiei tehnice aferente demarate în legătură cu imobilul său.

Cu ocazia concluziilor pe fond, cu privire la calificarea obiectului acţiunii, reclamantul prin apărător calificat a insistat a se avea în vedere cadrul procesual stabilit în virtutea principiului disponibilităţii prin cererea sa de chemare în judecată, apreciind că obiectul acţiunii sale este refuz nejustificat, situaţie în care termenul de prescripţie ar trebui calculat de la data comunicării ultimei adrese din corespondenţa administrativă, din data de 16.09.2021, iar pe calea concluziilor scrise, acesta a reiterat imposibilitatea reaprecierii cauzei acţiunii de către instanţă, din perspectiva dispoziţiilor art. 9 alin. (2), art. 20 şi art. 22 alin. (6) C. proc. civ., arătând că principiul disponibilităţii se opune modificării obiectului şi cauzei acţiunii împotriva voinţei sale.

Cu toate acestea, analizând excepţia tardivităţii formulării cererii, instanţa de fond a calculat termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 raportat la adresa nr. x/04.07.2019, prin care Ministerul Apărării Naţionale-Statul Major al Apărării i-a comunicat reclamantului Avizul nr. DT/3160, în care se arăta că, în ceea ce priveşte Certificatul de Urbanism nr. x/05.07.2018, Statul Major al Apărării avizează nefavorabil proiectul tehnic pentru realizarea obiectivului de investiţii.

Instanţa de fond a apreciat că faptul că reclamantul a înţeles să mai formuleze şi alte solicitări ulterioare de eliberare a unui aviz pozitiv pentru realizarea obiectivului de investiţii nu poate conduce la stabilirea unui alt moment de la care să curgă termenul de 6 luni prevăzut de lege pentru introducerea cererii de chemare în judecată, întrucât o interpretare contrară ar echivala cu a conferi reclamantului posibilitatea de a prelungi prin propria voinţă termenul de introducere a acţiunii reglementat de lege.

Or, în condiţiile în care în temeiul principiului disponibilităţii consacrat de dispoziţiile imperative ale art. 9 alin. (2) C. proc. civ. reclamantul era îndrituit să deducă judecăţii orice act pe care îl apreciază a fi vătămător, iar reclamantul a susţinut în mod expres şi neechivoc că voinţa sa procesuală a fost aceea de a deduce judecăţii refuzul nejustificat cuprins în adresa nr. x. 8780 din data de 16.09.2021, obligaţia instanţei prevăzută de dispoziţiile art. 22 alin. (6) de a se pronunţa asupra obiectului litigiului impunea acesteia analizarea prescripţiei în raport de acest act, iar nu de un altul, efectele pe care le-ar produce neatacarea unui act anterior asupra pretenţiilor reclamantului putând fi realizată prin evocarea fondului litigiului, în cadrul analizei condiţiilor instituţiei reglementate de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) şi n) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "(1)Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;"

Înalta Curte reţine că, pe de o parte, în ceea ce priveşte refuzul comunicat prin adresa nr. x din data de 16.09.2021, reclamantul se afla în interiorul termenului de 6 luni prevăzut la art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acţiunea fiind introdusă la data de 5.11.2021, analiza efectelor faptului că reclamantul nu a atacat adresele anterioare prin care i s-a refuzat eliberarea avizului trebuind făcută distinct, pe fondul cauzei, instanţa neputând schimba obiectul învestirii sale calculând termenul în raport de un alt refuz decât cel dedus judecăţii.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine ambiguitatea conduitei autorităţii în raporturile cu reclamantul recurent, care a continuat să îi ofere acestuia indicaţii scrise exprese de a continua procedura administrativă în cadrul căreia a solicitat avizarea documentaţiei şi au creat aparenţa unei analize suplimentare a solicitării sale care impunea din partea sa noi demersuri, determinându-l astfel să considere că etapa administrativă nu se finalizase.

Din analiza ansamblului înscrisurilor depuse la dosarul cauzei (spre exemplu Adresa nr. x/04.07.2019 (DT/3160), Adresa nr. x. 5804 (DT/4525) rezultă că, până la momentul comunicării Adresei nr. x din data de 16.09.2021, conduita pârâtelor a manifestat intenţia fermă a acestora de a continua procedura administrativă de soluţionare a cererii reclamantului ce avea ca obiect îndeplinirea operaţiunii administrative solicitate.

Astfel, prin Adresa nr. x/04.07.2019 (DT/3160), pârâtele au precizat că "în acest sens, vă recomandăm organizarea unei şedinţe de lucru cu reprezentanţii Statului Maior al Forţelor Navale şi Centrului 39 Scafandri şi refacerea documentaţiei tehnice, conform cu concluziile rezultate şi integrate în minuta şedinţei de lucru".

Ulterior pârâtele au emis Adresa nr. x. 5804 (DT/4525) din data de 17.08.2020, potrivit căreia:

"Urmare la solicitarea dumneavoastră, înregistrată cu nr. DT/4525 din data de 01.07.2020, privind reanalizarea documentaţiei tehnice aferentă realizării obiectivului Construire D+P+6E, pe terenul în suprafaţă de 751,00 mp, situat în intravilanul municipiului Constanţa, zona Şcoala de Scafandri, lot x, C.F. nr. x, nr. cad. x, judeţul Constanţa, vă comunicăm faptul că documentaţia trebuie refăcută ţinând cont de următoarele cerinţe:

- imobilul să fie amplasat la o distanţă minimă de 42,3 m faţă de împrejmuirea de Est a obiectivului militar (Centrul 39 Scafandri);

- regimul de înălţime a acestuia să nu depăşească 13 m."

Or, această adresă nu conţine un refuz explicit şi final de avizare a documentaţiei tehnice de autorizare a lucrărilor de construire, ci conferă indicaţii punctuale şi exprese pentru continuarea procedurii, urmarea cărora reclamantul-recurent a efectuat demersuri şi a participat la întâlniri de lucru cu reprezentanţii pârâtei.

Ulterior a fost emisă Adresa DT. 8271/10.11.2020 (DT/6507) despre care pârâtele afirmă că ar marca momentul de debut al termenului de prescripţie extinctivă. Cu toate acestea, demersurile de refacere a documentaţiei tehnice au continuat şi ulterior acestei adrese, primirea şi analizarea documentaţiei refăcute şi formularea unor propuneri în legătură neputând primi o altă justificare decât aceea că demersurile administrative nu au fost finalizate.

În acest context, reclamantul-recurent a atacat refuzul exprimat prin adresa nr. x. 8780 din data de 16.09.2021, în care s-a arătat explicit că:

"Urmare a solicitării dumneavoastră, înregistrată cu nr. DT/7087 din 27.07.2021, vă comunicăm faptul că Statul Major al Apărării îşi menţine avizul nefavorabil nr. DT/6507/2020, emis pentru documentaţia tehnică aferentă."

Înalta Curte reţine că, indiferent de semnificaţia pe care instanţa de fond ar fi atribuit-o celorlalte adrese, această adresă din septembrie 2021 exprimă un refuz distinct exprimat în cadrul unei proceduri administrative distincte, iniţiată prin cererea din data de 27.07.2021, care poate fi atacat în mod individual prin intermediul acţiunii în contencios administrativ şi în raport de care instanţa de fond era ţinută să se pronunţe în limitele învestirii sale stabilite în acord cu art. 9 C. proc. civ., va casa sentinţa civilă recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, care va analiza excepţia prescripţiei în limitele învestirii sale stabilite în acord cu art. 9 C. proc. civ., în raport de actul invocat de reclamant prin cererea introductivă, respectiv adresa înregistrată cu nr. DT/7087 din 27.07.2021, urmând ca de ansamblul corespondenţei dintre părţi să se ţină seama la soluţionarea cauzei pe fondul său.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, fiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursurile, va casa sentinţa civilă recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 70/2022 din 18 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 24 octombrie 2023.