Stay of execution of administrative dismissal: failure to prove imminent harm and serious doubt regarding legality

Şedinţa publică din data de 1 februarie 2023

Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Galaţi la data de 21.10.2021, sub nr. x/a2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Secretariatul General al Guvernului României şi Ministerul Afacerilor Interne a solicitat suspendarea executării H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 864/09.09.2021, până la soluţionarea litigiului în fond.

În motivarea cererii a arătat că prin H.G. nr. 937/09.09.2021 a fost eliberat din funcţia de prefect al judeţului Galaţi, împotriva căreia a formulat plângere prealabilă, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, nesoluţionată.

Menţionează că a ocupat funcţia de prefect al judeţului Galaţi în baza H.G. nr. 186/03.03.2021.

Mai arată că, prin sentinţa civilă nr. 617/09.12.2020 a Tribunalului Galaţi, definitivă, a fost admisă cererea acestuia şi anulată H.G. nr. 864/2017, dispunându-se reintegrarea sa în funcţia publică de prefect al judeţului Galaţi, cu obligarea Guvernului României la plata diferenţei de drepturi salariale, hotărârea nefiind pusă în executare de către pârâte.

Apreciază ca fiind îndeplinită în cauză condiţia cazului bine justificat în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, actul contestat fiind un act administrativ normativ cu caracter individual, iar aspectele de nelegalitate rezultă din nerespectarea procedurilor privind elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor la nivelul Guvernului şi a principiilor prevăzute de art. 6-13 din O.U.G. nr. 57/2019.

Invocă în acest sens împrejurarea că Nota de fundamentare ce a stat la baza adoptării actului conţine o simplă înşiruire de acte normative, lipsind o minimă motivare, iar H.G. nr. 937/2021 nu a fost inclusă pe ordinea de zi a şedinţei Guvernului, ceea ce presupune existenţa unei situaţii excepţionale care să reclame adoptarea acesteia. Subliniază că din cuprinsul actului nu rezultă prezenţa unui caz excepţional.

Conchide reclamantul în sensul că, actul contestat încalcă autoritatea de lucru judecat a sentinţei civile nr. 617/09.12.2020 a Tribunalului Galaţi, prin care pârâtele au fost obligate să îl reintegreze în funcţia de prefect, obligaţie ce nu a fost executată de bună voie.

Cu privire la condiţia pagubei iminente, arată că i s-a produs un prejudiciu direct constând în dreptul la salariu, fiind deposedat de un "bun" în accepţiunea jurisprudenţei CEDO.

Totodată, arată că în virtutea funcţiei pe care o ocupa coordona activitatea Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă, măsura luată în mod arbitrar fiind de natură să perturbe funcţionarea Instituţiei Prefectului.

În drept a invocat disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi prevederile la care a făcut trimitere în cuprinsul cererii.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 602 din 09.11.2021, Tribunalului Galaţi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi, în temeiul art. 10 din Legea 554/2004 raportat la art. 96 pct. 1 C. proc. civ.

Investită cu soluţionare cauzei, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 5 din 17 ianuarie 2022, a respins excepţiile invocate ca nefondate şi, în consecinţă, a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect "suspendare executare H.G. nr. 937/09.09.2021", promovată de către reclamantul A. - reprezentat convenţional de avocat B., în contradictoriu cu pârâţii: Guvernul României - prin primul Ministru, Ministerul Afacerilor Interne - prin Ministru şi Secretariatul General al Guvernului - prin Secretar General, a dispus suspendarea executării H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în M.Of. nr. 864/09.09.2021, până la soluţionarea litigiului în fond şi a obligat pârâţii în solidar la plata cheltuielilor de judecată către reclamant în cuantum de 3050 RON.

În argumentele expuse în susţinerea soluţiei, instanţa a de fond a constatat că există un caz bine justificat, fiind invocate mai multe aspecte care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ solicitat a fi suspendat.

Astfel, actul administrativ aflat în litigiu determină o situaţie care nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă în sensul art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, situaţia de fapt generată în urma emiterii actului administrativ atacat fiind de natură să creeze un dezechilibru între interesul general şi obligaţia protejării drepturilor fundamentale ale reclamantei, aceasta fiind o sarcină excesivă şi disproporţionată.

Pe de altă parte, caracterul iminent al prejudiciului ce va fi suportat de reclamantă este reprezentat de faptul că punerea în executare a actului administrativ atacat este în măsură să producă un prejudiciu grav şi iremediabil în patrimoniul său.

Nerespectarea procedurilor privind elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor la nivelul Guvernului, a faptului că se încalcă autoritatea de lucru judecat a unei hotărâri judecătoreşti, precum şi a faptului că este încălcat dreptul prevăzut de O.U.G. nr. 57/2019.

Din punct de vedere formal, nota de fundamentare la H.G. nr. 937/2021 nu are valoarea unei propuneri, întrucât simpla enumerare a unor norme legale, fără a se solicita în concret nimic, nu echivalează cu o propunere de eliberare din funcţie. Mai mult decât atât, orice act propus spre adoptare trebuie întocmit cu respectarea principiilor prevăzute de art. 6 - 13 din O.U.G. nr. 57/2019.

Astfel, nu s-a respectat principiul legalităţii, în sensul că nu s-a oferit un singur motiv concret să conducă la ideea eliberării din funcţie a reclamantului.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei nr. 5 din 17 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal au promovat recurs pârâţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Afacerilor Interne, în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

Prin recursul promovat, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, întrucât cererea întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 produce efecte până la pronunţarea acţiunii în anulare, cu excepţia cazului în care acţiunea în anulare este admisă şi suspendarea produce efecte în continuare.

Se arată că, în speţă acţiunea în anulare a fost respinsă prin sentinţa nr. 173 din 19 decembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022 a fost respinsă acţiunea în anulare ca nefondată iar cererea de suspendare nu mai poate produce efecte juridice.

Criticile formulate de recurentul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Secretariatul General al Guvernului au vizat, în esenţă, următoarele aspecte:

Din interpretarea art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că, pentru a se dispune suspendarea, este necesar să se constate existenţa unor cauze bine justificate şi măsura să se ia pentru a se evita producerea unei pagube iminente.

Arată că în accepţiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, prin cazuri bine justificate, se înţeleg acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Cererea de suspendare nu este probată nici în privinţa cazului bine justificat şi nici a pagubei iminente, condiţii imperative cerute de lege.

Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea unui act, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai in cadrul unei acţiuni in anulare.

Cu privire la existenţa unei pagube iminente, se arată că din cuprinsul acţiunii nu rezultă că reclamantul a făcut dovada privind producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil.

În fine, recurentul a mai precizat prin notele de şedinţă depuse pentru termehul de judecată din data de 1 februarie 20023, că în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării actului administrativ materializată în cuprinsul acţiunii, legea contenciosului administrativ fixează prin dispoziţiile art. 14 alin. (7) limitele şi efectele pronunţării hotărârii judecătoreşti date in aplicarea alin. (1) al aceluiaşi articol, astfel că suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei de suspendare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. nu a formulat întâmpinare în cauză.

1.5. Procedura derulată în recurs.

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 17 mai 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 7 decembrie 2022, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că sunt fondate recursurile de faţă, astfel că urmează a fi admise, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Este de necontestat că, reclamantul A., prin Hotărârea Guvernului României nr. 937/09.09.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 864/09.09.2021 a fost eliberat din funcţia de prefect al judeţului Galaţi.

Reclamantul a fost numit în funcţia de prefect al judeţului Galaţi prin Hotărârea Guvernului României nr. 186/03.03.2021 publicată în Monitorul Oficial nr. 214/03.03.2021.

Împotriva H.G. nr. 937/09.09.2021 de eliberare din funcţie, reclamantul a formulat plângere prealabilă înregistrată la Secretariatul General al Guvernului sub nr. x/05.10.2021, nesoluţionată.

Din expunerea circumstanţelor cauzei, rezultă că intimatul-reclamant a solicitat în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării H.G. nr. 937/09.09.2021 până la soluţionarea litigiului în fond, în sensul prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate.

Aşadar, măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliului Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea română (prin conţinutul prevederilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004) corespunde Recomandării nr. 89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, precum şi Recomandării nr. 16/2003 a aceleiaşi instituţii, potrivit căreia executarea deciziilor administrative trebuie să ţină cont de drepturile şi interesele persoanelor particulare.

În prezenta cauză, învestită fiind cu soluţionarea unei cereri de suspendare a executării formulată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, prima instanţă, prin hotărârea atacată, a admis, conform dispoziţiilor alin. (1) al articolului respectiv, suspendarea executării H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în M.Of. nr. 864/09.09.2021, până la soluţionarea litigiului în fond.

Practic, suspendarea actelor administrative, ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.

În aceste coordonate, reevaluând probele administrate, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe nu este corectă.

Cazul bine justificat este definit la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi decelată cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speţă, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii, acesta fiind considerentul pentru care Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că aprecierile reclamantului asupra nelegalităţii actului contestat se pot subsuma condiţiei cazului bine justificat în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Nici condiţia prevenirii unei pagube iminente, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca prejudiciul material viitor şi previzibil, nu este îndeplinită în cauză, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată prin probe concludente, or reclamantul nu a administrat dovezi în acest sens.

Simpla afirmaţie a intimatului şi preluată de către instanţa fondului în sensul că eliberarea din funcţia de prefect, i-a fost produs acestuia un prejudiciu direct constând în dreptul la salariu, în accepţiunea de "bun", nu sunt susţinute de probele pe care instanţa le-ar fi găsit ca fiind pertinente şi concludente.

În consecinţă, se apreciază că nu sunt îndeplinite cerinţele impuse de lege pentru suspendarea executării actului administrativ şi această măsură provizorie nu se justifică.

De altfel, pe parcursul soluţionării prezentului recurs, aşa cum rezultă din informaţiile furnizate de sistemul Ecris, confirmate de recurenţi în şedinţa publică de la data de 1 februarie 2023, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 173 din 19 decembrie 2022, a soluţionat fondul cauzei, respingând, ca nefondată, acţiunea în anularea actului administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată în cauza de faţă.

În contextul prezentat, reţinând că nu este întrunită condiţia cazului bine justificat, iar textul art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ cere îndeplinirea cumulativă a condiţiilor de admisibilitate în privinţa cererii de suspendare a executării actului administrativ, instanţa de recurs analizând situaţia concretă dedusă judecăţii, reţine că din această perspectivă, se justifică aplicarea art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că va admite recursurile promovate de recurenţi, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. din 2010 coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepţia netimbrării cererii de suspendare a executării, în mod corect instanţa de fond a reţinut că reclamantul s-a conformat dispoziţiilor instanţei de judecată în sensul de a timbra cererea cu taxa judiciară de timbru în cuantum de 50 RON, dovada achitării acesteia fiind supusă prin serviciul registratură al instanţei anterior primului termen de judecată, astfel încât excepţia este nefondată.

În ceea ce priveşte lipsa de obiect a cererii de suspendare a executării motivat de faptul că H.G. nr. 937/2021 este un act administrativ individual care a intrat deja în circuitul civil, epuizându-şi toate efectele anterior formulării cererii de suspendare a acesteia, instanţa a reţinut că dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă la suspendarea executării unui act administrativ până la pronunţarea instanţei de fond, fără a face diferenţă că actul administrativ a intrat sau nu în circuitul civil.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În consecinţă, constatând că sunt întemeiate în parte criticile formulate de recurenţi, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. din 2010 coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va casa în parte sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va menţine soluţia cu privire la respingerea excepţiilor invocate şi va respinge cererea formulată de reclamantul A. având ca obiect suspendare executare H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în M.Of. nr. 864/09.09.2021, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei nr. 5 din 17 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată.

Menţine soluţia cu privire la respingerea excepţiilor invocate.

Respinge cererea formulată de reclamantul A. având ca obiect suspendare executare H.G. nr. 937/09.09.2021 publicată în M.Of. nr. 864/09.09.2021, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 februarie 2023.