Conflict of interest and direct hierarchical subordination between related public officials in municipal administration

Şedinţa publică din data de 1 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 08.07.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/12.02.2020, emis de aceasta din urmă.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 228 din 26 octombrie 2020, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anulare raport evaluare ANI, ca nefondată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva sentinţei civile nr. 228 din 26 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a promovat recurs reclamanta A., prevalându-se de ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

A criticat recurenta-reclamantă sentinţa atacată, în esenţă, sub următoarele aspecte:

Sentinţa recurată a fost pronunţata cu nerespectarea standardelor impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., în condiţiile în care prima instanţă la pronunţarea sentinţei în cauza dedusă judecăţii, nu a procedat la o analiză efectivă a apărărilor recurentei-reclamante.

Cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care recurenta-reclamantă le-a invocat, judecătorul fondului avea obligaţia să ceară explicaţii, să pună în dezbaterea părţilor toate împrejurările de fapt sau de drept menţionate în cererea introductivă şi în cele două cereri precizatoare introduse în temeiul art. 204 C. proc. civ., să dispună administrarea probelor necesare, ceea ce nu a făcut, creând astfel o aparenţă a faptului ca aceste argumente ar fi fost analizate, nu a adus niciun argument in combaterea acestora.

Totodată, instanţa de fond a înţeles în mod greşit natura pricinii, confundând noţiunea de "coordonator" (sau îndrumător) al activităţii casierului cu "raporturile ierarhice" directe, ajungându-se la concluzia greşită că fiica reclamantei ar fi fost subordonată ierarhic, acest raport juridic neexistând în fapt şi în drept, după cum se poate observa din organigrama instituţiei, din cadrul căreia reiese că cele două compartimente erau în subordinea Primarului şi nu a recurentei.

Instanţa de fond a tras în mod greşit această concluzie, de vreme ce nu au fost demonstrate sarcini pe care recurenta să le fi atribuit fiicei sale, nu a fost demonstrată existenţa unor acte întocmite de fiica acesteia care să fi fost avizate de recurenta şi nici acte de numerar întocmite de fiica mea şi semnate de recurenta.

Aspectele evidenţiate au consecinţe nefaste asupra justei soluţionări a cauzei şi pronunţării unei hotărâri judecătoreşti legale, ca act final al dezbaterii judiciare, acestea trebuiau clarificate de instanţa de fond, deoarece ţineau de fondul cauzei.

Apreciază recurenta că hotărârea pronunţată de instanţa de fond este nelegală întrucât cuprinde motive contradictorii, precum şi motive străine de natura cauzei, fără să analizeze motivele invocate de către aceasta prin contestaţia formulată, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Sentinţa recurată a fost pronunţata cu încălcarea normelor de drept materiale aplicabile in cauza, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Sub acest aspect, în raport de dispoziţiile art. 95 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că funcţia deţinută de fiica sa s-ar fi aflat în cazul de incompatibilitate prevăzut de dispoziţia menţionată cu toate că cele două compartimente în care îşi desfăşurau activitatea erau trecute în organigramă ca fiind în subordinea directă a Primarului.

În mod greşit, instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că recurenta, având suspiciuni privind o încălcare a regimului conflictului de interese şi incompatibilităţii ca urmare a aplicării vizei de control financiar pe documente a refuzat, în scris şi motivat, îndeplinirea respectivei dispoziţii. Dat fiind că o perioadă de timp angajatorul intimat a ignorat solicitarea sa scrisă, reclamanta a executat actul administrativ privind acordarea vizei de control financiar preventiv, conform legii.

Se mai susţine de către recurentă că separarea atribuţiilor astfel încât persoana care exercită CFP să nu fie implicată prin sarcinile de serviciu în efectuarea operaţiunii supuse CFP, este apanajul exclusiv al conducătorului entităţii publice, recurenta refuzând în scris, motivat, efectuarea sarcinilor de serviciu cu privire la care exista suspiciunea unui conflict de interese şi al incompatibilităţii.

Faţă de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală, nefiind incidente cazurile de casare invocate şi prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.. Hotărârea a fost pronunţată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., fiind analizate toate argumentele prezentate de părţi şi administrat probatoriul pertinent şi util cauzei, conform art. 255 din C. proc. civ.

De asemenea, judecătorul fondului a reţinut în mod corect că recurenta efectua controlul periodic asupra casei şi verificarea trimestrială a casierului, exercita controlul financiar preventiv şi ţinea evidenţa tuturor actelor verificare, aflându-se astfel în raporturi ierarhice directe cu fiica acesteia, fiind încălcate dispoziţiile art. 95 din Legea nr. 161/2003 privind regimul juridic al incompatibilităţilor.

La rândul său, recurenta reclamantă a depus răspuns la întâmpinare.

1.5 Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 12 octombrie 2022, respectiv 1 februarie 2023, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În prealabil, Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs, în lipsa unor argumente juridice pertinente şi concludente, recurenta-reclamantă reiterează sub o altă formă considerentele prezentate prin apărările formulate la instanţa fondului fără a dezvolta un raţionament juridic pentru care apreciază că sentinţa recurată este neîntemeiată, fără a aduce reale critici modului în care curtea de apel a soluţionat prezenta cauză, fiind nemulţumită de fapt de soluţia pronunţată de aceasta.

Criticile referitoare la nemotivarea/contrarietatea sentinţei, susceptibile de încadrare în motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

În esenţă, prin această critica, recurenta-reclamantă a reproşat instanţei, în raport de dispoziţiile precitate, obligaţia acesteia se a arăta, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt pe care o reţine în cauză şi să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente.

Or, în aceste condiţii, este de observat că, hotărârea instanţei de fond cuprinde motivele pe care se sprijină, starea de fapt şi textele de lege incidente în cauză, reprezentând, aşadar, o motivare în fapt şi în drept a sentinţei, instanţa de recurs putând exercita, cu privire la aceste argumente, controlul judiciar. De altfel, considerentele hotărârii judecătoreşti trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicţii, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele şi menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere şi a exclude arbitrariul (I. Leş, Noul C. proc. civ., vol. I 2011, p. 548).

Şi, nu în ultimul rând, după cum rezultă din Avizul nr. x/2008 al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni, privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea trebuie să răspundă pretenţiilor părţilor, adică diferitelor capete de acuzare şi mijloace de apărare, această garanţie fiind esenţială întrucât permite justiţiabilului să se asigure că pretenţiile sale au fost examinate, şi deci, că judecătorul a ţinut cont de ele.

Mai exact, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate (paragraful 29 din Cauza Boldea/României - 15.02.2007 şi paragraful 60 din Cauza Van den Hurk/Olandei - 19.04.1994), fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt şi de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt şi a argumentelor cuprinse în acţiunea introductivă.

În litigiul dedus judecăţii, instanţa de fond, prin argumente de fapt şi de drept, a demonstrat că a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri.

Raportându-se atât la documentele existente la dosar, instanţa de fond a arătat motivat care este raţionamentul care a condus la soluţia pronunţată în cauză, cu întemeierea acesteia în fapt şi în drept.

Faptul că judecătorul interpretează elementele bazei factuale într-o altă manieră decât cea agreată de parte, relevanţa acestora nu echivalează cu o nemotivare, în sensul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Mai mult, judecătorul nu trebuie să răspundă fiecărui argument în mod separat, fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile.

În prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, contradictorie, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Hotărârea judecătorească recurată explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a respins acţiunea.

În concluzie, în mod incontestabil, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a realizat o justă expunere argumentelor care au condus la respingerea acţiunii, astfel că nu poate fi primită critica recurentei în sensul că hotărârea din fond nu răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. astfel că, vor fi înlăturate ca nefondate criticile întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentei potrivit căreia instanţa de fond nu a analizat toate înscrisurile administrate în cauză, iar pe cele analizate nu le-a interpretat corect sau judecătorul să trebuia să dispună administrarea probelor necesare să se observă că în argumentarea acestora, se tinde la reaprecierea probelor administrate în cauză pentru a se ajunge la demonstrarea unei alte situaţii de fapt decât cea reţinută de către instanţa de fond prin aplicarea art. 264 C. proc. civ., privind aprecierea probelor.

Mai mult decât atât, din dispoziţiile art. 255 alin. (1) C. proc. civ., rezultă că probele trebuie să fie admisibile potrivit legii şi să ducă la soluţionarea procesului. Prin urmare, probele trebuie să fie concludente şi pertinente, ceea ce presupune verificarea relaţiei existente între pretenţiile formulate şi faptul susceptibil de probare, şi dacă probele solicitate poartă asupra unor împrejurări care sunt de natură să ducă la soluţionarea cauzei.

Dispoziţiile art. 258 C. proc. civ., prevăd de asemenea că probele se vor încuviinţa numai dacă sunt întrunite cerinţele prevăzute la art. 255 C. proc. civ.

Prin urmare, raportând cele expuse şi dispoziţiile legale enunţate la litigiul pendinte, Înalta Curte constată că instanţa de fond a apreciat că faţă de înscrisurile existente la dosar cererea în probaţiune formulată de reclamantă privind efectuarea unei adrese către UAT Braloştiţa este inutilă cauzei.

Din perspectiva dispoziţiilor legale sus- enunţate, Înalta Curte reţine că aprecierea asupra necesităţii administrării unei probe pentru soluţionarea cauzei este atributul exclusiv al instanţei de fond.

Or, un astfel de motiv vizează temeinicia hotărârii iar nu legalitatea acesteia şi ca atare nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., neputând face obiectul analizei instanţei de recurs.

Subsumat motivului prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă tinde a convinge instanţa de control judiciar că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a cadrului de reglementare incident în cauză.

Procedând la analizarea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) punct 8 C. proc. civ., conform căruia "casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", Curtea reţine că acest motiv de recurs vizează încălcarea legii de drept substanţial, încălcare ce poate îmbrăca mai multe forme: aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia; textului de lege corespunzător situaţiei de fapt i s-a dat o interpretare greşită.

Înalta Curte apreciază, că soluţia instanţei de fond dată în judecarea fondului şi care face obiectul criticilor din recurs, anume cea de respingere a acţiunii reclamantei este în deplin acord cu dispoziţiile legale incidente, astfel cum au fost acestea analizate şi reţinute în considerentele prezentului control judiciar.

Raportul juridic dedus judecăţii în prezenta cauză impunea analiza şi aplicarea coroborată a normelor de drept care reglementează regimul incompatibilităţilor, respectiv art. 49 din Legea nr. 188/1999 (forma in vigoare în perioada supusă evaluării)" conform căruia funcţionarii publici au obligaţia să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii", iar conform prevederilor art. 95 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, " nu sunt permise raporturi ierarhice directe in cazul în care funcţionarii publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I".

Sub aspectul circumstanţelor cauzei, Înalta Curte reţine că, prin Raportul de Evaluare nr. x/12.02.2020 s-a constatat că, în perioada 06.05.2016-04.10.2017, reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate, motivat de faptul că, în acest interval în care a exercitat funcţia publică de execuţie, consilier superior, în cadrul Primăriei com. Braloştiţa, jud. Dolj, în calitate de funcţionar public coordonator al activităţii casierului între aceasta şi fiica, B., funcţionar public cu atribuţii şi responsabilităţi de casier, au existat raporturi ierarhice directe, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 95 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 161/2003.

Importanţa analizării contextului este cu atât mai necesară cu cât, astfel cum rezultă din fişa postului nr. 782/23.02.2011(f. x ds. fond), recurenta-reclamantă a fost desemnată să controleze activitatea casierului şi a inspectorului fiscal din cadrul Primăriei Com Braloştiţa, având relaţii ierarhice de superioritate faţă de aceştia.

De altfel, potrivit aceleiaşi fişe de post, printre atribuţii, reclamanta a avut stabilite şi pe acelea de a efectua controlul periodic asupra casei, precum şi verificarea trimestrială a casierului şi inspectorului fiscal, respectiv de a exercita controlul financiar preventiv conform normelor în vigoare şi de a ţine evidenţa tuturor actelor verificate pe care s-a pus viza de control financiar preventiv.

În speţă, se constată că instanţa de fond, în cadrul verificărilor aspectelor de fapt ale litigiului, a reţinut că, prin Dispoziţia nr. 188/05.05.2016 emisă de Primarul com. Braloştiţa, fiica reclamantei, B. a fost delegată cu atribuţii şi responsabilităţi de casier, consilier asistent în cadrul aparatului de specialitate al Primarului comunei, urmând ca fişa postului aferentă funcţiei publice ocupate de aceasta urmând a fi completată cu atribuţii specifice funcţiei de casier (f. xds. fond).

Instanţa de fond descrie în considerentele hotărârii, aspectele care au fundamentat concluzia expusă, referitoare la susţinerea reclamantei, cum că, potrivit fişei postului era doar subordonată şi nu avea subordonaţi, situaţie în care nu a avut vreun raport juridic de subordonare cu fiica sa, B., care, la rândul ei a fost subordonată direct Primarului, reţinând că potrivit, organigramei pentru anul 2016 (la f. x ds fond) cele două compartimente în care şi-au desfăşurat activitatea reclamanta şi fiica sa în perioada supusă evaluării au fost, ambele subordonate Primarului.

Din considerentele expuse în cuprinsul hotărârii recurate, rezultă că instanţa de fond a făcut trimitere la faptul că această organigramă stabileşte, în general, relaţiile de subordonare a compartimentelor în sine, iar nu a fiecărui funcţionar public in parte.

Or, întregul context factual, separat de existenţa acestor relaţii de subordonare a compartimentelor, Primarul, în calitate de conducător al instituţiei are posibilitatea, ca prin fişa posturilor, să stabilească, în sarcina funcţionarilor publici, atribuţii din care să rezulte efectiv relaţiile de subordonare dintre aceştia prin prisma acestor atribuţii.

În concluzie, în mod corect instanţa de fond a apreciat că reclamanta s-a aflat în cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 95 din Legea nr. 161/2003, câtă vreme recurenta a fost desemnată să controleze activitatea casierului, iar fiica recurentei a fost cea care a îndeplinit atribuţiile casierului, rezultând, fără dubiu că, aceasta din urmă a fost subordonată ierarhic reclamantei, mama sa, rudă de gradul I.

Or, în contextul circumstanţial expus, nu se poate susţine cu temei că recurenta A. (funcţionar public coordonator al activităţii casierului din cadrul Primăriei com. Braloştiţa) nu a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor aplicabil funcţionarilor publici conform prevederilor art. 95 alin. (1) din legea nr. 161/2003, având în vedere că in perioada 6 mai 2016- 4 octombrie 2017 s-a aflat în raporturi ierarhice directe cu fiica sa B. (funcţionar public cu atribuţii şi responsabilităţi de casier în cadrul aceleiaşi primării), împrejurările cauzei evidenţiind, fără echivoc întrunirea ipotezei normei legale amintite.

Nu în ultimul rând este de menţionat că reclamanta avea obligaţii profesionale clare impuse de dispoziţiile art. 95 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 cu modificările si completările ulterioare şi, cu toate acestea, nu a acţionat în termenul legal prevăzut de alin. (3) al aceluiaşi articol de lege pentru a pune capăt acestei stări de incompatibilitate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 228 din 26 octombrie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 februarie 2023.