Pension underpayment damages: admissibility of administrative action for harm caused directly by unconstitutional government ordinance without individual administrative act

Şedinţa publică din data de 05 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 08 octombrie 2021 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reînregistrată la data de 01 ianuarie 2022 în cadrul secţiei de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021*, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. şi P., în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Casa Judeţeană de Pensii Constanţa, au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună obligarea pârâţilor la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate reclamanţilor prin dispoziţiile art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, constând în diferenţa dintre pensiile achitate în intervalul 1 septembrie 2020 - 31 august 2021 şi pensiile la care subsemnaţii ar fi fost îndreptăţiţi dacă s-ar fi luat în considerare valoarea punctului de pensie de 1.775 RON, potrivit art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii.

Raportat la dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (3) din acelaşi act normativ, reclamanţii au învederat faptul că revine Curţii de Apel Constanţa competenţa generală, materială şi teritorială în vederea soluţionării prezentei cauze.

Totodată, au arătat că s-au adresat instanţei de contencios administrativ, având în vedere că prejudiciile le-au fost cauzate de art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, dispoziţie legală pe care o consideră neconstituţională, iar acţiunea reglementată de art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004 reprezintă modalitatea expresă pusă la dispoziţie de lege, de a se adresa instanţei de judecată în vederea acoperirii prejudiciilor respective.

La data de 21 octombrie 2021, reclamanţii au depus precizări la acţiune, prin care au indicat cuantumul pretenţiilor solicitate de fiecare reclamant în parte.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 13 din 27 ianuarie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. şi P., în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, şi Casa Judeţeană de Pensii Constanţa, ca inadmisibilă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 13 din 27 ianuarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. şi P., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În esenţă, au criticat încălcarea, de către instanţa de fond, a dispoziţiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Consideră greşite considerentele instanţei de fond, având în vedere că acţiunea reglementată la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 priveşte exclusiv prejudiciile cauzate persoanelor fizice sau juridice prin acte administrative, de la această normă derogând chiar alin. (7) al aceluiaşi articol, care dispune că persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi. Existând incompatibilitate între acţiunea împotriva actelor administrative şi acţiunea în repararea prejudiciilor cauzate prin ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale, sentinţa civilă nr. 13/27.01.2022 este nelegală prin referirea la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Se află în prima dintre cele 3 ipoteze menţionate anterior, fiindu-le cauzat un prejudiciu în mod direct prin art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020. Contrar considerentelor Curţii de Apel Constanţa, pentru aplicarea art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 este suficient ca prejudiciile produse prin ordonanţele Guvernului declarate neconstituţionale să se producă direct în patrimoniul reclamanţilor, fară să existe un act administrativ emis în temeiul Ordonanţei Guvernului declarate neconstituţionale, care să determine în concret prejudiciul. Modul în care interpretează instanţa de judecată dispoziţiile art. 9 alin. (5) este de natură să restrângă în mod nepermis domeniul de aplicare al acestuia, deoarece, condiţionând producerea prejudiciului de un act normativ emis în temeiul unei ordonanţe a Guvernului declarate neconstituţională, exclude situaţiile în care prejudiciul se produce direct. în patrimoniul reclamantului, ca urmare a declarării neconstituţionalităţii respective.

De asemenea, instanţa fondului a apreciat în mod eronat că din interpretarea per a contrario a art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 rezultă că nu se poate solicita pe calea respectivă acordarea diferenţelor dintre pensiile efectiv achitate şi pensiile la care ar fi fost îndreptăţiţi prin aplicarea unui alt act normativ, fiind în realitate în ipoteza unui litigiu în materia asigurărilor sociale. Şi în acest caz interpretarea realizată de Curtea de Apel Constanţa este eronată, având în vedere că nicăieri în dispoziţia legală citată nu se menţionează specificul pe care trebuie să îl prezinte despăgubirile solicitate prin intermediul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Referirea Curţii de Apel Constanţa la dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 este eronată, având în vedere că, din analiza Legii nr. 554/2004 rezultă fără putinţă de tăgadă existenţa a două modalităţi diferite de sesizare a instanţei de contencios administrativ, fiecare dintre acestea presupunând condiţii specifice, proceduri de soluţionare, respectiv finalităţi diferite.

Dispoziţiile art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 au produs prejudicii directe în patrimoniile acestora, deoarece, în lipsa acelei prevederi, ar fi fost îndreptăţiţi la pensii mai mari.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 24 mai 2022, intimatul-pârât Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului a solicitat respingerea cererii de recurs, ca neîntemeiată, cu consecinţa menţinerii sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 03 octombrie 2023, intimatul-pârât Statul Român prin Ministerul Finanţelor a solicitat respingerea recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile de nelegalitate invocate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. şi P. este fondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată întemeiate criticile formulate de recurenţii-reclamanţi cu privire la greşita aplicare a prevederilor legale de către instanţa de fond, în legătură cu aprecierea obiectului litigiului dedus judecăţii, respectiv a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Reclamanţii au formulat cerere de chemare în judecată, întemeiată pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, prin care au solicitat pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti, prin care să se dispună obligarea pârâţilor la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin dispoziţiile art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, constând în diferenţa dintre pensiile achitate efectiv în intervalul 1 septembrie 2020-31 august 2021 şi pensiile la care ar fi fost îndreptăţiţi dacă s-ar fi luat în considerare valoarea punctului de pensie de 1.775 RON, potrivit art. 86 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 127/2019 privind sistemul public de pensii.

Totodată, au formulat excepţie de neconstituţionalitate, arătând că art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, modificarea unor acte normative şi stabilirea unor măsuri bugetare, este neconstituţional.

Instanţa de primă jurisdicţie a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţi, prin raportare la dispoziţiile exprese ale art. 9 din Legea nr. 554/2004, apreciind că demersul juridic iniţiat de reclamanţi are ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unor dispoziţii din O.U.G. nr. 135/2020, fără a exista o solicitare de reparare a unui prejudiciu cert, produs printr-un act administrativ sau refuzul nejustificat de a emite un astfel de act sau de a răspunde unei cereri.

Înalta Curte reţine că art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă cadrul general în care persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din lege, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

În schimb, art. 9 din aceeaşi lege vizează situaţiile în care o persoană se consideră vătămată în mod direct printr-o ordonanţă a Guvernului, independent de existenţa unui act administrativ individual adoptat în baza acelei ordonanţe. Atât timp cât acţiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanţei Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din Ordonanţe, poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste Ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.

Aşadar, reclamantul poate promova o acţiune care are ca obiect repararea unei vătămări produse de o ordonanţă a Guvernului, ca act administrativ normativ, vătămarea provenind, într-o atare situaţie, din însăşi conformarea cu măsurile dispuse prin actul Guvernului.

Formularea textului normativ menţionat arată fără echivoc faptul că nu se poate cere în mod direct anularea unei ordonanţe sau a unor dispoziţii dintr-o ordonanţă, acţiunea în contencios administrativ putând avea ca obiect numai repararea vătămării cauzate prin acest tip de act administrativ normativ, cu invocarea neconstituţionalităţii ordonanţei, pe calea incidentală a unei excepţii, ca un mijloc de apărare.

Raportat la motivele de fapt şi de drept invocate de reclamanţi în susţinerea cererii de chemare în judecată, instanţa de recurs constată că acţiunea acestora nu are ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, ci repararea prejudiciului cauzat printr-o ordonanţă de urgenţă a Guvernului neconstituţională, iar faptul că prejudiciul pretins suferit este într-o legătură strânsă şi directă în raport de efectele declarării neconstituţionale a dispoziţiilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020 nu este de natură să conducă la inadmisibilitatea acţiunii, ci reprezintă una din condiţiile prevăzute de lege pentru procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Atât timp cât acţiunea reclamanţilor are ca scop înlăturarea efectelor ordonanţei Guvernului, aceştia au deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ care prevede sesizarea Curţii Constituţionale în vederea efectuării controlului de constituţionalitate a actului Guvernului.

Astfel, instanţa de control judiciar reţine că acţiunea a fost formulată de reclamanţi în scopul reparării prejudiciului produs în patrimoniul acestora ca urmare a aplicării prevederilor art. 42 din O.U.G. nr. 135/2020, pe care aceştia le apreciază ca fiind neconstituţionale, iar instanţa de fond este datoare să analizeze cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţi.

Având în vedere considerentele care au determinat soluţia recursului de faţă şi pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond în vederea continuării judecăţii, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte reţine că nu se mai impune analizarea criticilor formulate prin cererea de recurs subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O. şi P. împotriva sentinţei civile nr. 13 din 27 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 05 octombrie 2023.