Public funds classification of contractual penalties and scope of economic-financial inspection mandates in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 4 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.06.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, solicitând:

1. Anularea Deciziei nr. 103/P/27.12.2018 în ce priveşte măsurile 1, 2, 3 şi 4, emisă de Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor;

2. Anularea Dispoziţiei Obligatorii nr. CRR-AIF 1897/08.08.2018 şi, implicit, a Raportului de Inspecţie Economico-Financiară nr. CRR-AIF 1896/08.08.2018, emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice - Craiova, Biroul de Inspecţie Economico-Financiară Vâlcea - Olt.

Prin sentinţa nr. 367 din 14.10.2019 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2019, s-au respins excepţiile invocate de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice prin întâmpinare.

S-a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, având ca obiect "anulare act administrativ".

S-a dispus anularea în parte a Deciziei nr. 103/P/27.12.2018 emisă de M.F.P.-Serviciul soluţionare a plângerilor prealabile şi contestaţiilor, în ce priveşte măsurile de la pct. 3 şi 4.

S-a dispus anularea în parte a Dispoziţiei Obligatorie nr. CRR-AIF nr. 1897/08.08.2018 şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. CRR-AIF 1896/08.08.2018, emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova - Biroul Inspecţie economico-financiară Vâlcea, în ce priveşte măsurile pct. 3 şi pct. 4.

S-au menţinut restul dispoziţiilor actelor administrative contestate.

Prin decizia nr. 934 din 16.02.2022 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în dosarul nr. x/2019, s-a respins excepţia nulităţii recursului declarat de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova în nume propriu şi în numele şi pentru Ministerul Finanţelor Publice. Au fost admise recursurile formulate de S.C. A. S.A. şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova în nume propriu, precum şi în numele şi pentru Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei nr. 367/2019 din 14 octombrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal. A fost casată sentinţa atacată şi s-a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

La data de 24.08.2022 cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/2019*.

2. Hotărârea primei instanţe în fond după casare.

Prin sentinţa nr. 266 din data de 19 octombrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii contestării raportului de inspecţie economica-financiara nr. CRR-AIF 1896/08.08.2018 şi excepţia lipsei de interes.

A respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi Contestaţiilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, având ca obiect "anulare act administrativ", ca nefondată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 266 din data de 19 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A. invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivare, recurenta-reclamantă a arătat că nu este o societate pe acţiuni cu capital integral de stat, aşa cum a reţinut prima instanţă, dovadă fiind că toate autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene nu au constatat nereguli cu privire la modul de utilizare a fondurilor publice.

Instanţa de fond achiesând la susţinerile intimatei-pârâte şi dând o altă interpretare normelor legale privind bugetul, consideră în mod greşit că măsurile de la 1 şi 2 se încadrează în "fundamentarea şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli - pct. 1 din aviz şi respectarea disciplinei bugetare, economică-financiare şi contabile - pct. 2 din aviz, fără a arăta prevederile încălcate punctual aşa cum ar fi trebuit, încadrarea generică, echivalând cu o nemotivare.

De asemenea, în mod greşit instanţa de fond, deşi face referire la dispoziţiile art. 2 lit. k) din O.G. nr. 119/1999, statuează că penalităţile contractuale reprezintă un accesoriu al fondurilor publice.

Penalităţile de întârziere sunt sume incerte din punct de vedere economic, acestea fiind contestate în instanţă, astfel că nu sunt fonduri publice conform O.G. nr 119/1999 sau conform prevederi O.U.G. nr. 94/2011, acte normative în baza cărora s-a desfăşurat inspecţia.

Cu încălcarea prevederilor legale respectiv art. 1270 din C. civ. care statuează că contractul este legea părţilor şi atât timp cât contractul FIDIC GALBEN prevede reglementări obligatorii ce trebuie respectate de către părţi, instanţa de fond achiesând la susţinerile intimatei-pârâte, consideră nefondate susţinerile recurentei-reclamante.

Nelegalitatea menţinerii măsurilor nr. 1 şi 2 vizează în principal următoarele aspecte:

- nu au fost respectate obiectivele prevăzute în avizul de inspecţie Economico -financiară nr. CRR-AIF 901/04.04.2018;

- s-au încălcat prevederile art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, respectiv nu au fost examinate toate stările de fapt şi raporturile juridice care sunt relevante pentru realizarea obiectivelor inspecţiei Economico-financiare, astfel că nu s-a ţinut cont de clauzele contractelor încheiate de recurenta-reclamantă cu Hidroconstrucţia S.A. şi cu Asocierea B. S.R.L - C. S.R.L. - D. S.R.L - E. S.R.L

- organele inspecţiei economico-financiară şi Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile s-au subrogat părţilor în raporturile contractuale şi au analizat eronat modul de îndeplinire a obligaţiilor asumate de fiecare dintre acestea, ignorând cu desăvârşire sub clauza 3.5 [Stabilirea Modului de Soluţionare] din Contractele încheiate cu antreprenorii.

- decizia nr. 103/P/27.12.2018 este motivată în drept conform prevederi art. 20 alin. (2) din H.G. nr. 103/2012, deşi constatările din raportul de inspecţie Economico - financiară sunt eronate şi nu au fost nominalizate persoanele răspunzătoare de nerespectarea prevederilor legale, precum şi funcţiile acestora.

- având în vedere că finanţarea contractelor de lucrări s-a efectuat astfel: Fondul coeziune - 77,81% Buget stat 1-1,90% Buget Local - 1,83 % Contribuţie Beneficiar - 8,46%, consideră că aceste contracte nu intră sub incidenţa obiectivelor cuprinse în Avizul de Inspecţie economico-financiară nr. x/04.04.2018, încălcând prevederile art. 14 din O.U.G. nr. 94/2011, astfel ca orice altă verificare decât cele prevăzute în Aviz reprezintă motiv de nulitate absolută deoarece este în afara cadrului legal prevăzut de O.U.G. nr. 94/2011.

Instanţa de fond nu a ţinut seama de aceste susţineri, invocând prevederile art. 5 şi 26 din O.G. nr. 119/1999.

De asemenea, motivarea din sentinţa recurată cu privire la nerespectarea prevederilor art. 5, alin (1) din O.G. nr. 119/1999 republicată privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv nu se susţine, deoarece penalităţile de întârziere nu sunt definite de lege ca fonduri publice, iar investiţia nu era in administrarea patrimoniului public, atât timp cât procesul-verbal de predare primire, reglementat prin Ordinul nr. 285/300/2016 privind transferul investiţiilor realizate din sursele de finanţare publice, în cadrul proiectelor de investiţii aprobate prin contractele de finanţare aferente POS Mediu, nu era încheiat.

Constatarea potrivit căreia recurenta-reclamantă a încălcat durata de execuţie a contractelor este vădit eronată, această constatare fiind în contradicţie cu prevederile art. 20 alin. (2) din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei Economico-financiare.

Referitor la măsura 3, instanţa de fond analizează superficial susţinerile sale şi materialul probator astfel că aceasta statuează că nu s-au pus la dispoziţie referate de necesitate care să justifice motivul aprovizionării, deşi au fost prezentate referatele de aprovizionare care cuprind necesitatea aprovizionării, cantitatea, specificaţii tehnice. Prevederile aplicabile achiziţiilor publice, respectiv O.U.G. nr. 34/2006 şi H.G. nr. 925/2006 aplicabile perioadei în care au fost aprovizionate produsele nu prevăd întocmirea unor referate de necesitate.

Necesitatea aprovizionării este prevăzută în referatele de aprovizionare aprobate de conducerea recurentei-reclamante, astfel că este evident că o inspecţie economico- financiară nu poate verifica justificările tehnice ce au stat la baza aprovizionării materialelor ce au făcut obiectul proceselor-verbale de casare. Toate materialele au fost achiziţionate în baza unor referate de aprovizionare, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 34/2006 şi a prevederilor H.G. nr. 925/2006.

Mai mult decât atât Măsura nr. 3 este imposibil de dus la îndeplinire pentru următoarele motive:

- persoanele responsabile cu aprovizionarea nu se fac vinovate pentru aprovizionarea acestor materiale, întrucât aprovizionarea s-a efectuat în baza unor referate de aprovizionare aprobate de conducerea societăţii;

- Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii stipulează la art. 254 alin. (2) că "Salariaţii nu răspund de pagubele provocate de forţa majoră sau de alte cauze neprevăzute care nu puteau fi înlăturate şi nici de pagubele care se încadrează în riscul normal al serviciului";

- potrivit art. 252, alin. (1) din Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii, angajatorul poate dispune aplicarea sancţiunii în termen de 6 luni de la constatarea faptei, (nu numai că a fost depăşit termenul, dar unul dintre angajaţi a şi decedat);

- potrivit art. 268 lit. c) din Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii, Cererile în vederea soluţionării unui conflict de muncă pot fi formulate (...) în termen de 3 ani de la data naşterii dreptului la acţiune, în situaţia în care obiectul conflictului individual de muncă constă în plata unor drepturi salariate neacordate sau a unor despăgubiri către salariat, precum şi în cazul răspunderii patrimoniale a salariaţilor faţă de angajator".

Referitor la măsura nr. 4 din Dispoziţia Obligatorie menţinută prin Decizia nr. 103/P/27.12.2018, următoarele aspecte au fost analizate superficial de către instanţa de fond, interpretând greşit normele legale:

- inspecţia economico-financiară a stabilit măsura nr. 4 aferentă amenzii contravenţionale de 500 RON pentru o perioadă nesupusă verificării, anul 2015, când a fost aplicată amenda şi achitată;

- nu pot fi reţinute susţinerile potrivit cărora inspecţia economico - financiară nu a avut în vedere data proceselor-verbale, ci data când au fost afectate costurile societăţii, deoarece potrivit art. 17, alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, respectiv "Inspecţia economico-financiară va avea în vedere examinarea tuturor stărilor de fapt şi raporturile juridice care sunt relevante pentru realizarea obiectivelor inspecţiei economico-financiare.", astfel că nu pot fi stabilite măsuri pentru o altă perioadă decât cea verificată;

- inspecţia economico-financiară nu a constatat nicio abatere/neregulă cu privire la Deciziile Consiliului de Administraţie nr. 6/28.02.2017 şi nr. 28/28.06.2017, astfel că pentru o eventuală constatare a unei nereguli cu privire la sancţionarea societăţii noastre, era obligatoriu să fie constatate încălcări ale prevederilor legale cu privire la deciziile de trecere pe costuri si abia ulterior să fie verificate procesele-verbale de sancţionare;

- măsura nr. 4 aferentă amenzii de 500 RON este ilegală, deoarece inspecţia economico-financiară nu a respectat prevederile art. 11 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, nu a respectat propriile susţineri privind perioada verificata, nu a respectat prevederile Avizului de Inspecţie economico-Financiară şi consemnează eronat în Raportul de Inspecţie economico- Financiară că perioada verificată este 01.01.2016-31.12.2017, deoarece obligaţiile se aplică altor perioade decât cele menţionate în Aviz şi Raport;

- inspecţia economico-financiară şi-a extins perioada inspecţiei, ulterioară avizului de inspecţie fiscală. în lipsa comunicării unui nou aviz;

- Urmare a inspecţiei economico-financiare nu au fost nominalizate persoanele răspunzătoare de nerespectarea prevederilor legale, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (2) din H.G. nr. 101/2012 şi prevederile Ordinului nr. 1331/2012 privind aprobarea modelului, conţinutului şi instrucţiunilor de completare ale actelor de control şi formularelor utilizate în activitatea de inspecţie economico-financiară;

- Decizia nr. 103/P/27.12.2018 este motivată în drept conform prevederi art. 20 alin. (2) din H.G. nr. 103/2012, deşi constatările din raportul de inspecţie economico-financiară sunt eronate, nu sunt bazate pe date şi documente şi nu au fost nominalizate persoanele răspunzătoare de nerespectarea prevederilor legale, precum şi funcţiile acestora.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîndeplinirea cerinţelor de legalitate, fiind o reluare a motivelor expuse în cererea de chemare în judecată; în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 10 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 20 septembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

În urma inspecţiei economico-financiare desfăşurată pentru perioada 01.01.2016-31.12.2017, a fost întocmit Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 1896/08.08.2018 şi Dispoziţia Obligatorie nr. CRR AIF 1897/08.08.2018 prin care s-au dispus cinci măsuri:

- Măsura 1 - "Conducerea societăţii va face toate demersurile legale pentru recuperarea de la antreprenorul Hidroconstrucţia S.A. a sumei de 14.674.470,18 RON reprezentând penalităţi calculate conform Acordului contractual nr. CCI20099x-CL 7/14.11.2013 - Extinderea şi reabilitarea infrastructurii de apă şi apă uzată în Drăgăşani, precum şi suma de 12.467.021,12 RON, reprezentând penalităţi calculate conform Acordului contractual nr. CCI2009x-CL 11/11/02.04.2014 - Extinderea şi reabilitarea infrastructurii de apă şi apă uzată în Bălceşti";

- Măsura 2 - "Conducerea societăţii va face toate demersurile legale pentru recuperarea de la antreprenorul S.C. B. S.R.L. S.A. în calitate de lider al asocierii constituită împreună cu S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E. S.R.L. a sumei de 17.637.836,34 RON reprezentând penalităţi calculate conform contractului nr. CCI20099x-CL 1/05.12.2013 - Reabilitarea staţiei de tratare Valea lui Stan şi a captării de apă brută din lacul Brădişor, reabilitarea fronturilor de captare şi a staţiei de tratare Drăgăşani";

- Măsura 3 - "Conducerea societăţii va întreprinde demersuri pentru stabilirea persoanelor responsabile pentru aprovizionarea acestor materiale şi recuperarea de la acestea a contravalorii lor în sumă de 14.714,04 RON, inclusiv TVA, precum şi daune interese de 1.285,67 RON";

- Măsura 4 - "Conducerea societăţii va întreprinde, demersuri pentru stabilirea persoanelor responsabile pentru sancţionarea societăţii şi recuperarea de la acestea a contravalorii amenzilor în sumă de 2.500 RON";

- Măsura 5 - "Conducerea societăţii va întreprinde demersuri pentru stabilirea persoanelor responsabile pentru realizarea acestor cheltuieli cu investiţiile abandonate şi recuperarea de la acestea a contravalorii acestora în sumă de 2.301,37 RON, precum şi a daunelor - Interese de 162,92 RON. Suma totală de recuperat este de 2.464,29 RON."

Împotriva Dispoziţiei Obligatorii nr. CRR-AIF 1897/08.08.2018 şi a Raportului de Inspecţie Economico-Financiară nr. CRR-AIF 1896/08.08.2018, recurenta-reclamantă a formulat plângere prealabilă în temeiul art. 7 alin. (1) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ. Prin Decizia nr. 103/P/27.12.2018, Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, a respins ca neîntemeiată plângerea prealabilă împotriva măsurilor nr. 1, nr. 2, nr. 3 şi nr. 4 din Dispoziţia obligatorie, desfiinţarea măsurii nr. 5 din Dispoziţie, respectiv ca inadmisibilă plângerea prealabilă formulată împotriva Raportului de inspecţie economico-financiară.

Prin sentinţa civilă nr. 266 din data de 19 octombrie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii contestării raportului de inspecţie economica-financiara nr. CRR-AIF 1896/08.08.2018 şi excepţia lipsei de interes şi a respins cererea ca nefondată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta, invocând, în mod expres, cazul de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte nu va analiza criticile recurentei-reclamante vizând contradictorialitatea dintre unele considerente ale sentinţei recurate, insuficienta motivare a unor concluzii sau existenţa unor motive străine cauzei, critici care se subsumează cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., având în vedere declaraţia reprezentantului recurentei-reclamante de înlăturare a acestor critici şi de restrângere a analizei la cazul de casre prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., declaraţia consemnată în încheierea de amânare a pronunţării de la 20 septembrie 2023.

a) Nelegalitatea măsurilor nr. 1 şi 2 din Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 1896/08.08.2018 şi Dispoziţia Obligatorie nr. CRR AIF 1897/08.08.2018

Primul motiv de nelegalitate invocat constă în nerespectarea obiectivelor prevăzute în avizul de inspecţie economico-financiară nr. CRR-AIF 901/04.04.2018.

Recurenta-reclamantă afirmă că, în raport cu finanţarea contractelor de lucrări nu intră sub incidenţa obiectivelor cuprinse în Avizul de inspecţie economico-financiară nr. CRR-AIF 901/04.04.2018, încălcând prevederile art. 14 din O.U.G. nr. 94/2011, astfel ca orice altă verificare decât cele prevăzute în Aviz reprezintă motiv de nulitate absolută deoarece este în afara cadrului legal prevăzut de O.U.G. nr. 94/2011.

Înalta Curte observă că obiectivele stabilite în avizul de inspecţie economico-financiară nr. CRR-AIF 901/04.04.2018 sunt:

- fundamentarea si execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli;

- respectarea disciplinei bugetare, economico-financiare si contabile;

- respectarea prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public şi privat al statului sau ale unităţilor administrative teritoriale precum şi bunurile deţinute sub orice formă;

- modul de organizare şi exercitare a formelor obligatorii de control intern -managerial;

- verificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat al statului precum şi verificarea studiilor de prefezabilitate/fezabilitate, a căror contravaloare a fost achitată din fonduri publice/fonduri proprii ale entităţii.

S-au respectat obiectivele avizului de inspecţie economico-financiară, deoarece verificările efectuate se încadrează în obiectivele numărul 1 şi 2, respectiv fundamentarea şi execuţia bugetului de venituri şi cheltuieli, respectarea disciplinei bugetare, economico-financiare şi contabile. În cuprinsul actelor contestate, contrar afirmaţiilor recurentei-reclamante, sunt menţionate neregulile constatate, nereguli în raport cu care sunt dispuse măsurile contestate.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte apreciază că penalităţile sunt fonduri publice, deoarece sunt accesorii ale fondurilor stabilite prin contractele încheiate (acestea din urmă sunt fonduri publice), fiind aplicabil principiul "accesorium sequitur principale" conform căruia accesoriul urmează principalul.

Conform dispoziţiilor art. 2 lit. k) din O.G. nr. 199/1999, fondurile publice sunt "sumele alocate din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, credite externe contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale, împrumuturi interne contractate de autorităţile administraţiei publice locale, precum şi din bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale;"

Finanţarea contractelor de lucrări s-a efectuat astfel: Fondul coeziune - 77,81%, Buget stat - 11,90%, Buget Local - 1,83 % şi Contribuţie Beneficiar - 8,46%.

Având în vedere finanţarea contractelor, în principal din fondul de coeziune, bugetul de stat, şi bugetul local, rezultă că fondurile din contractele încheiate sunt fonduri publice, în sensul dispoziţiilor art. 2 lit. k) din O.G. nr. 199/1999, contrar susţinerilor recurentei-reclamante.

În plus, recurenta-reclamantă este organizată ca societate pe acţiuni, acţiunile fiind deţinute de unităţi administrativ-teritoriale, membre ale Asociaţiei de Dezvoltare Intracomunitară Apă Vâlcea, având ca obiect principal de activitate "Captarea, tratarea şi distribuţia apei", respectiv operarea serviciilor de alimentare cu apă şi de canalizare.

Faptul că penalităţile nu au caracter cert, depinzând de verificarea respectării clauzelor contractuale, de posibila contestare a acestora de către partea adversă, nu schimbă natura juridică a acestora de fonduri publice, cât timp ele rămân accesorii ale fondurilor stabilite prin contractele încheiate.

De aceea, sunt aplicabile dispoziţiile art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, conform cărora "persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze buna gestiune financiară, prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public" şi cele ale art. 26 din acelaşi act normativ, în baza cărora dispoziţiile ordonanţei se aplică şi altor persoane juridice decât instituţiile publice, dacă acestea gestionează fonduri publice cu orice titlu (cazul recurentei-reclamante), în privinţa gestionării fondurilor publice.

Nici faptul că alte autorităţi cu competenţe în gestionarea fondurilor publice nu au constatat nereguli în utilizarea fondurilor publice, aşa cum afirmă recurenta-reclamantă nu este un motiv întemeiat să fie înlăturată competenţa organelor fiscale în cauză, cât timp această competenţă rezultă din lege, conform celor menţionate anterior.

Nu este întemeiată nici critica recurentei-reclamante conform căreia s-au încălcat prevederile art. 17 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011, respectiv nu au fost examinate toate stările de fapt şi raporturile juridice care sunt relevante pentru realizarea obiectivelor inspecţiei economico-financiare, deoarece nu s-a ţinut cont de clauzele contractelor încheiate de recurenta-reclamantă cu Hidroconstrucţia S.A. şi cu Asocierea B. S.R.L. - C. S.R.L. - D. S.R.L. - E. din motivele ce vor fi expuse în continuare.

Din analiza adreselor nr. x/30.01.2017, nr. y/05.07.2017 şi x/30.05.2018, Înalta curte observă că S.C. F. S.R.L. a comunicat recurentei-reclamante şi antreprenorilor Hidroconstrucţia S.A., respectiv S.C. B. S.R.L., în calitate de Lider al Asociaţiei constituită împreună cu S.C. C. S.R.L., S.C. D. S.R.L., S.C. E., că:

"A. S.A., în calitate de Beneficiar se consideră îndreptăţit şi a solicitat aplicarea de penalităţi de întârziere, în cuantum de 0,1% pe zi din valoarea de contract acceptată (...). Revendicarea beneficiarului a fost făcută, invocând nerespectarea prevederilor sub-clauzei 8.2 (durata de execuţie) şi a sub-clauzei 8.7 (penalităţi de întârziere pentru lucrări) (...). În urma solicitării Beneficiarului, făcută în baza sub-clauzei 2.5 (Revendicările autorităţii contractante), inginerul a analizat solicitarea Beneficiarului de aplicare a penalităţilor de întârziere şi consideră că este îndreptăţit la aplicarea penalităţilor de întârziere în cuantum de 0, 1% pe zi din valoarea de contract acceptată Inginerul comunică Părţilor Contractante (...) valoarea penalităţilor pe care beneficiarul este îndreptăţit să le aplice Antreprenorului (...)."

Este întemeiată susţinerea recurentei-reclamante conform căreia Inginerul ales, respectiv S.C. F. S.R.L. a determinat penalităţile de întârziere, în cuantum de 0,1% pe zi din valoarea de contract acceptată la cererea recurentei-reclamante, în urma unor adrese formulate de către aceasta.

Pe de altă parte, sunt întemeiate afirmaţiile din Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR-AIF 1896/08.08.2018 conform cărora:

"(...) constată că A. S.A. nu a întreprins demersuri pentru recuperarea penalitătilor (...), cu toate că acestea au fost calculate de reprezentantul inginerului, respectiv F. S.R.L. (...)", iar în Referatul cu propuneri de soluţionare nr. 2171/13.11.2018 că:

"(...) până la data inspecţiei, societatea nu a emis nicio factură pentru penalităţile calculate sau nu a întreprins niciun demers pentru recuperarea acestora din preţul contractului sau din certificatele de plată (...)." Aceste afirmaţii sunt întemeiate deoarece până la data de 08.08.2018, data întocmirii Raportului de inspecţie economico-financiară nr. CRR-AIF 1896, recurenta-reclamantă nu a emis facturile privind penalităţile, acesta fiind un demers important pentru plata penalităţilor. De abia, la 31.08.2018, după data întocmirii Raportului de inspecţie economico-financiară, recurenta-reclamantă a emis facturile fiscale seria x cu privire la penalităţile datorate de S.C. Hidroconstrucţia S.A. şi S.C. B. S.R.L., în calitate de Lider al Asocierii B. S.R.L. - C. S.R.L. - D. S.R.L. - E.. De aceea, constatările cu privire la lipsa demersurilor pentru recuperarea penalităţilor până la data de 08.08.2018 (data întocmirii Raportului de inspecţie economico-financiară nr. CRR-AIF 1896). Nu se impută recurentei-reclamante lipsa oricăror demersuri pentru stabilirea penalităţilor (imputarea care ar fi fost neîntemeiată în contextul în care recurenta-reclamantă a făcut demersuri pentru stabilirea penalităţilor de către Inginer), ci se impută lipsa demersurilor pentru recuperarea penalităţilor, aceasta fiind etapa ulterioară celei de stabilire a penalităţilor, demersuri ce constau în emiterea facturii de plată a penalităţilor şi constrângerea debitorului la efectuarea plăţii prin introducerea unei acţiuni în justiţie.

În acest context, măsurile nr. 1 şi 2 din Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 1896/08.08.2018 şi Dispoziţia Obligatorie nr. CRR AIF 1897/08.08.2018, constând în efectuarea demersurilor legale pentru recuperarea penalităţilor calculate sunt legale. Faptul că ulterior emiterii celor două acte, recurenta-reclamantă a făcut demersuri pentru recuperarea penalităţilor nu atrage nelegalitatea celor două măsuri, de vreme ce legalitatea acestora se stabileşte în raport de situaţia juridică existentă la data emiterii lor, iar efectuarea demersurilor ulterioare reprezintă o problemă de executare a măsurilor dispuse şi nu de nelegalitate a acestora.

Nu au fost încălcate dispoziţiile art. 1270 alin. (91) din C. civ. ce consacră principiul forţei obligatorii, deoarece prima instanţă a ţinut seama de conţinutul Sub-Clauzei 3.5, conform căruia Inginerul va soluţiona o problemă după ce se va consulta în prealabil cu părţile, şi dacă nu se ajunge la un acord, va stabili o soluţionare imparţială în conformitate cu prevederile contractuale, luând în considerare toate circumstanţele relevante. Astfel, prima instanţă a ţinut seama că recurenta-reclamantă nu poate stabili singură penalităţile, ci trebuie să se adrese Inginerului pentru aceasta, motiv pentru care nu a reţinut vreo culpă a recurentei-reclamante în lipsa demersurilor pentru stabilirea penalităţilor, date fiind adresele recurentei-reclamante către Inginer pentru stabilirea acestora. Prima instanţă a reţinut însă culpa recurentei-reclamante în lipsa demersurilor pentru recuperarea penalităţilor până la data finalizării inspecţiei economico-financiară la 08.08.2018 (data emiterii Raportului de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 1896/08.08.2018 şi Dispoziţiei Obligatorii nr. CRR AIF 1897/08.08.2018), ca urmare e neemiterii facturii de plată a penalităţilor sau a efectuării altor demersuri pentru recuperarea penalităţilor (introducerea unei acţiuni în justiţie, etc.), deşi penalităţile fuseseră stabilite de Inginer anterior conform procedurii stabilite la Sub-Clauza 3.5.

Este întemeiată afirmaţia recurentei-reclamante din cererea de recurs potrivit căreia cele trei documente constatatoare la care prima instanţă face referire în considerentele sentinţei recurate nu au fost încheiate între părţi, ci au fost emise de recurenta-reclamantă, în calitate de Entitate contractantă, în temeiul art. 161 alin. (1) din H.G. nr. 394/2016, dar aceasta este o eroare materială, care nu atrage casarea sentinţei.

b) Nelegalitatea măsurii nr. 3 din Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 1896/08.08.2018 şi Dispoziţia Obligatorie nr. CRR AIF 1897/08.08.2018

Prin această măsură s-a dispus în sarcina recurentei-reclamante:

"Conducerea societăţii va întreprinde demersuri pentru stabilirea persoanelor responsabile pentru aprovizionarea acestor materiale şi recuperarea de la acestea a contravalorii lor în sumă totală de 14.714,04 RON, inclusiv T.V.A., precum şi daune interese de 1.285,67 RON."

Înalta Curte observă Nota unilaterală nr. 12574/23.03.2017 întocmită de compartimentul Control Financiar de Gestiune (C.F.G.) din cadrul societăţii recurentei-reclamante, prin care s-au menţionat următoarele deficienţe:

"(...) s-au aprovizionat produse chiar dacă acestea existau în stoc în magazia centrală a societăţii (...), materiale consumabile aprovizionate în baza necesarelor de materiale/referatelor de aprovizionare fără ca acestea să fie eliberate în consum în cantităţile solicitate, (...) materiale consumabile achiziţionate de societate fără existenţa referatelor de aprovizionare/necesarelor de materiale întocmite (...), la data de 31.12.2016, din produsele achiziţionate în cursul anului 2014, în magazia centrală a societăţii existau în stoc materiale (...), nerespectarea întocmai a prevederilor legale privind evaluarea bunurilor la darea în consum potrivit metodei «primul intrat - primul ieşit» (...)", propunându-se:

"(...) sancţionarea disciplinară cu avertisment scris a salariaţilor (...) pentru nerespectarea sarcinilor de serviciu prevăzute în fişa postului (...)".

În consecinţă, este recunoscută achiziţionarea unor materiale consumabile fără existenţa referatelor de aprovizionare/necesarelor de materiale întocmite. Nu era necesară întocmirea unor referate de necesitate, aşa cum se afirmă de către organele fiscale, ci a referatelor de aprovizionare pentru toate produsele achiziţionate, referate din care să rezulte necesitatea achiziţionării acestora. După cum s-a menţionat anterior, referatele de aprovizionare nu au fost întocmite pentru toate produsele achiziţionate, ci doar pentru unele dintre acestea.

În al doilea rând, este adevărată afirmaţia recurentei-reclamante că organele de inspecţie economico-financiară nu sunt abilitate din punct de vedere tehnic pentru a verifica oportunitatea aprovizionării cu materiale. Dar prin actele contestate, organele de inspecţie economico-financiară nu au făcut o verificare a oportunităţii aprovizionării, ci o verificare a referatelor de aprovizionare cu materiale, din care să rezulte necesitatea aprovizionării cu materialele în cantitatea stabilită prin acestea.

Chiar dacă în cuprinsul actelor contestate, se face referire la culpa unor salariaţi ai recurentei-reclamante în existenţa unor stocuri care nu au mai folosite în procesul de producţie şi nici valorificate prin vânzare, datorită uzurii fizice şi morale, fapta imputată recurentei-reclamante, aşa cum rezultă din cuprinsul motivelor expuse şi a măsurii dispuse, este achiziţionarea unor materiale consumabile, fără existenţa referatelor de aprovizionare/necesarelor de materiale întocmite, şi nu degradarea stocurilor datorită nevalorificării lor. Nu există o contradicţie între situaţia de fapt expusă în actele contestate şi măsura dispusă, cât timp în analiza situaţiei de fapt, organele de inspecţie economico-fiscală au examinat dacă toate aprovizionările cu materiale s-au făcut în baza unor referate de aprovizionare din care să rezulte necesitatea aprovizionării cu materialele stabilite.

De asemenea, sunt neîntemeiate criticile recurentei-reclamante cu privire la imposibilitatea ducerii la îndeplinire a măsurii dispuse din cauza intervenirii prescripţiei şi pentru o perioadă ce nu a fost supusă verificării. Prin decizia de casare pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a constatat că măsura numărul 3 a fost dispusă în termenul de prescripţie şi că organul de inspecţie fiscală s-a raportat la înregistrarea în contabilitate a proceselor-verbale de casare din perioada 2016-2017 care se încadrează în perioada supusă inspecţiei. Ceea ce prezintă relevanţă în speţă nu este data aprovizionării cu materialele casate, ci situaţia ulterioară-nevalorificarea economică a acestora prin folosirea în procesul de producţie, ori prin vânzare, ceea ce a determinat în mod direct casarea acestora, din pricina uzurii fizice şi morale. Dezlegarea dată de instanţa de recurs este obligatorie pentru instanţa care rejudecă acea cauză, conform art. 501 alin. (1) din C. proc. civ.

c) Nelegalitatea măsurii nr. 4 din Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 1896/08.08.2018 şi Dispoziţia Obligatorie nr. CRR AIF 1897/08.08.2018

Prin această măsură s-a dispus:

"Conducerea societăţii va întreprinde, demersuri pentru stabilirea persoanelor responsabile pentru sancţionarea societăţii şi recuperarea de la acestea a contravalorii amenzilor în sumă de 2.500 RON".

Este vorba de două amenzi.

Prima amendă contravenţională de 500 RON a fost aplicată recurentei-reclamante prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/01.09.2015 de către Primăria Rm. Vâlcea.

Prin sentinţa nr. 204/16.01.2017 pronunţată de Judecătoria Râmnicu Vâlcea în dosarul nr. x/2015, rămasă definitivă prin hotărârea nr. 1344/2017 pronunţată de Tribunalul Vâlcea, s-a respins plângerea formulată de către recurenta-reclamantă împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/01.09.2015 încheiat de Primăria Rm. Vâlcea.

A doua amendă contravenţională de 2000 RON a fost aplicată prin procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr. x/29.11.2016 de Poliţia Oraşului Călimăneşti.

Prin deciziile nr. 6/28.02.2017 şi nr. 28/28.06.2017, Consiliul de Administraţie al recurentei-reclamante a hotărât trecerea pe costuri a celor două amenzi în sumă de 2.500 RON.

Înalta Curte consideră neîntemeiate criticile aduse de recurenta-reclamantă referitoare la nerespectarea perioadei verificării, deoarece prima instanţă era ţinută de dezlegarea dată de instanţa de casare acestei probleme de drept, conform art. 501 alin. (1) din C. proc. civ.. Instanţa de casare a reţinut că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 11 din O.U.G. nr. 94/2011, în condiţiile în care ceea ce prezintă relevanţă în cauză nu sunt datele încheierii procesului-verbal de contravenţie, ci datele când conducerea societăţii a dispus trecerea pe cheltuieli a amenzilor aplicate, 28.02.2017 şi 28.06.2017, date care se află în interiorul perioadei verificate (01.01.2016-31.12.2017). Fiind ţinută de această dezlegare, prima instanţă nu putea face o analiză proprie a acestei probleme de drept în considerentele dentinţei recurate decât cu încălcarea dispoziţiilor imperative ale art. 501 alin. (1) din C. proc. civ., ceea ce nu poate fi admis.

Recurenta-reclamantă afirmă că inspecţia economico-financiară nu a constatat nicio abatere/neregulă cu privire la Deciziile Consiliului de Administraţie nr. 6/28.02.2017 şi nr. 28/28.06.2017, astfel că pentru o eventuală constatare a unei nereguli cu privire la sancţionarea sa era obligatoriu să fie constatate încălcări ale prevederilor legale cu privire la deciziile de trecere pe costuri şi abia ulterior să fie verificate procesele-verbale de sancţionare.

Această afirmaţie este neîntemeiată, deoarece prin actele atacate se reţine că Deciziile Consiliului de Administraţie nr. 6/28.02.2017 şi nr. 28/28.06.2017 prin care s-a hotărât trecerea pe costuri a celor două amenzi în sumă de 2.500 RON prejudiciază pe recurenta-reclamantă şi încalcă principiul unei bune gestiuni, de vreme ce prin trecerea pe costuri a celor două amenzi în sumă de 2.500 RON nu se dispune recuperarea sumelor de la angajaţii vinovaţi de sancţionarea contravenţională a recurentei-reclamante.

De asemenea, criticile referitoare la lipsa oricărei culpe a recurentei-reclamante în săvârşirea celor două fapte contravenţionale sunt neîntemeiate, de vreme ce lipsa vinovăţiei contravenientului poate fi examinată doar în cadrul procedurii de contestatare a procesului-verbal de contravenţie. Cât timp cele două procese-verbale de contravenţie nu au fost anulate prin hotărâre judecătorească, se prezumă existenţa vinovăţiei în săvârşirea faptelor contravenţionale, ca element al răspunderii contravenţionale.

În plus, în privinţa amenzii de 2000 RON, chiar consilierul juridic al recurentei-reclamante menţionează în adresa nr. x/14.12.2016 că este vina persoanei responsabile care trebuia să ia măsurile pentru a remedia defecţiunile sistemului de supraveghere că acest sistem este nefuncţional ca urmare a neluării măsurilor necesare.

Este neîntemeiată critica referitoare la neverificarea celor două procese-verbale de contravenţie, de vreme ce examinarea oricăror motive ce privesc existenţa vinovăţiei sau altor elemente ale răspunderii contravenţionale nu poate fi făcută decât în cadrul procedurii de contestatare a procesului-verbal de contravenţie prin plângerea contravenţională.

În consecinţă, vinovăţia fiind stabilită prin cele două procese-verbale de contravenţie, care se bucură de prezumţia de legalitate, în mod corect s-a dispus în sarcina recurentei-reclamante obligaţia de a efectua demersuri pentru stabilirea persoanelor responsabile pentru sancţionarea societăţii si recuperarea de la acestea a contravalorii amenzilor.

În privinţa Deciziei nr 103/P/27.12.2018, recurenta-reclamantă invocă în continuare încălcarea dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din H.G. nr. 101/2012, conform cărora constatările înscrise în raportul de inspecţie economico-financiară trebuie să fie precise, bazate pe date şi documente, eliminându-se orice elemente şi descrieri personale, inutile şi neconcludente. Pentru deficienţele constatate se consemnează în mod obligatoriu actele normative încălcate, cu stabilirea influenţelor financiare şi bugetare nefavorabile şi cu nominalizarea persoanelor răspunzătoare de nerespectarea prevederilor legale, precum şi funcţiile acestora.

Aceste critici sunt generale şi neîntemeiate, deoarece din considerentele menţionate anterior reiese că la baza constatărilor făcute prin actele contestate au stat înscrisurile menţionate şi că există concordanţă între conţinutul actelor şi înscrisuri. În plus, s-au indicat în cuprinsul raportului de inspecţie economico-financiară şi dispoziţiei obligatorii persoanele responsabile, respectiv Directorul Societăţii şi Consiliul de Administraţie.

Ultima critică din cererea de recurs priveşte imposibilitatea recuperării prejudiciilor stabilite prin actele contestate ca urmare a împlinirii termenului de prescripţie, imposibilitate care nu a fost analizată de prima instanţă.

Înalta Curte observă că acest motiv de nelegalitate a actelor contestate a fost invocat prin concluziile scrise depuse la instanţa de fond, aşa cum recurenta-reclamantă recunoaşte prin cererea de recurs.

În mod legal, prima instanţă nu a analizat acest motiv de nelegalitate ca urmare a invocării lui tardive, abia prin concluziile scrise şi nu până la primul termen de judecată la care recurenta-reclamantă era legal citată. Invocarea unui motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat este un element al motivării, în fapt şi în drept, a cererii de chemare în judecată, astfel încât aceasta trebuie făcută odată cu formularea cererii de chemare în judecată. Prin excepţie, adăugarea unui motiv de nelegalitate poate fi făcută până la primul termen la care recurenta-reclamantă era legal citată, conform dispoziţiilor art. 204 alin. (1) din C. proc. civ., de vreme ce această adăugare presupune o modificare a cererii de chemare în judecată şi nu se încadrează în cazurile limitativ prevăzute de art. 204 alin. (2) şi alin. (3) din C. proc. civ. în care modificarea poate fi făcută după acest moment procesual.

Din aceste motive, în baza textelor de lege menţionate, a art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 266 din 19 octombrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 octombrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.