Coercive penalties for delayed execution of administrative obligation to issue share sale order and scope of executive margin of appreciation under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 31 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 10.05.2022, sub numărul de dosar x/2022, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Prim - Ministrul României, B. aplicarea conducătorului autorităţii publice unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere până la îndeplinirea obligaţiei stabilită prin titlul executoriu respectiv decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2015.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1702 din 6 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia necompetenţei materiale, excepţia inadmisibilităţii, excepţia lipsei de interes, excepţia lipsei de obiect, excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia prescripţiei extinctive, invocate de pârâţi prin întâmpinare, ca nefondate.

S-a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi B., ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta.

S-a arătat că deşi instanţa de fond a reţinut că obligaţia stabilită prin titlul executoriu a fost îndeplinită întrucât a fost adoptat actul normativ impus, din simpla lecturare a H.G. nr. 746/2022 se poate observa că aceasta nu îndeplineşte condiţiile impuse de titlul executoriu, nereprezentând o reală executare, benevolă, a obligaţiei impuse judiciar.

În plus, deşi se susţine că H.G. nr. 742/2022 este dată pentru aplicarea dispoziţiilor art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 şi a deciziei civile nr. 2370/8.5.2019, articolul 1 încalcă aceste dispoziţii, întrucât deşi salariaţii au dreptul de a cumpăra acţiuni până la limita de 8% din capitalul social, art. 1 limitează acest drept la numai 1%.

Reducerea de 8 ori a dreptului de a obţine aceste acţiuni reprezintă o limitare cu totul discreţionară şi nemotivată, care nu corespunde dispoziţiei legale impuse prin O.U.G. nr. 49/1997, cu implicaţii şi asupra dreptului de vot în cadrul adunării generale a societăţii.

Mai mult decât atât, art. 2 din H.G. nr. 742/2022 permite emiterea unui viitor ordin, care să impună condiţii pentru vânzarea acestor acţiuni; astfel, obligaţia impusă de titlul executoriu nu mai poate fi considerată executată, existând limitări evidente din partea debitorului, care ţin exclusiv de voinţa sa proprie. în lipsa cunoaşterii acestor limitări, obligaţia devine incertă, fiind imposibil a putea verifica dacă debitorul va îndeplini obligaţia impusă.

S-a solicitat să se reţintă reaua-credintă a debitorului-intimat, în condiţiile în care încearcă tergiversarea executării silite, invocând motive vădit nefondate şi folosindu-se de puterea de a emite acte normative (incomplete si dubitative) pentru a evita punerea în executare a unei hotărâri judecătoreşti.

Greşit a reţinut instanţă faptul că autoritatea publică avea o marjă de apreciere în stabilirea cotei procentuale, întrucât stabilirea cotei procentuale trebuia stabilită de guvern ţinând cont de voinţa salariaţilor de a achiziţiona până la 8 % din capitalul social, în funcţie de numărul solicitanţilor şi numărul cerut de acţiuni, conform tezei a 2 a din art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997.

S-a solicitat inlăturarea din considerente aprecierile instanţei asupra capătului de cerere privind acordarea unor penalităţi de 1000 RON/zi întârziere, pe care nu l-a solicitat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii - pârâţi Guvernul României şi Prim-Ministrul României au depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat .

S-a arătat că în mod legal prima instanţă a constatat că la data de 8 iunie 2022 Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, în executarea deciziei nr. 2370 din 8.05.2019 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului «Petrom» - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:

- art. 1: (1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

(2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

- art. 2: În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligaţia instituită prin titlul executoriu mai sus menţionat.

O primă susţinere a recurentului-reclamant este aceea că prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 892 si 906 din C. proc. civ., atunci când a apreciat ca pârâţii si-ar fi îndeplinit obligaţia de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de ICCJ în dosarul nr. x/2015. Deci, se invocă, primordial, o neexecutare a titlului executoriu invocat în speţă.

Raportând conţinutul H.G. nr. 746/2022 la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanţă a reţinut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ şi-a îndeplinit obligaţia stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispoziţiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reţine o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanţa de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine şi verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conţinutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.

Din analiza dispozitivului deciziei menţionate, Curtea reţine că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziţionata de salariaţi, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 şi cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Argumentul recurentului în sprijinul afirmaţiei neexecutării titlului executoriu este legat de împrejurarea că Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 stabileşte că urmează sa fie emise norme metodologice cu privire la vânzarea cotei de 1 % către foştii angajaţi ai C., deci nu detaliază în întregime modalitatea de punere în executare şi astfel, nu se poate constata îndeplinirea obligaţiei din titlul executoriu.

Înalta Curte constată că pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.

În preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "C." - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,

Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 pârâtul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".

Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege:

"La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ..".

Având în vedere că prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 în vederea vânzării de acţiuni ale C. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pârâtul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "C." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine că prima instanţă, cu corecta aplicare a legii, a reţinut că este neîntemeiată cererea de chemare în judecată având ca obiect executarea silita a acestei obligaţii de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "C." - S.A. Bucureşti, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003:

"Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului «Petrom» - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Legea recunoaşte autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022.

Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).

Se mai reţine că în considerentele deciziei ce reprezintă titlul executoriu, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a considerat esenţial pentru admiterea cererii de chemare în judecată simplul refuz nejustificat de emitere a hotărârii de guvern prin care să se stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor.

Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanţă a reţinut că aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere nu mai sunt necesare în condiţiile în care debitorul Guvernul României a executat obligaţia stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligaţia fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului şi prin urmare aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere au devenit inutile.

6. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 1702 din 6 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 31 ianuarie 2023.