Jurisdiction for challenging a foreign worker permit refusal: application of O.G. 25/2014 as a special norm derogating from the general competence rules of the Administrative Controversy Law

Şedinţa publică din data de 28 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 22.02.2023, sub nr. x/2023, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General Pentru Imigrări - Biroul pentru Imigrări Caraş - Severin, anularea refuzului nr. x/BICS/OCA/13.02.2023 emis de pârât, privind eliberarea avizului de angajare solicitat de societate pentru numitul B., cetăţean din Nepal, precum şi obligarea pârâtului să emită un nou act privind soluţionarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare cetăţeanului străin, raportat la înscrisurile în probaţiune depuse la dosarul cauzei.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 226 din 26 aprilie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie a reţinut, în esenţă, că raportat la jurisprudenţa obligatorie a Curţii Constituţionale evidenţiate şi la natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu se poate deroga de la competenţa stabilită de art. 10 alin. (1) din lege decât printr-o lege organică, iar nu printr-o ordonanţă de guvern, în speţă prin O.G. nr. 25/2014.

Astfel, a apreciat că se impune stabilirea competenţei în conformitate cu dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în aplicarea cărora revine Tribunalului Timiş competenţa de soluţionare a litigiului de faţă, în care se contestă refuzul de eliberare a avizului de muncă pentru un străin, refuz emis de o autoritate judeţeană (Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin).

2.2. Prin sentinţa nr. 507 din 25 mai 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Timiş, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General Pentru Imigrări - Biroul Pentru Imigrări Caraş Severin, a constatat intervenit conflictul negativ de competenţă, a suspendat din oficiu judecata cauzei şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea stabilirii competenţei de soluţionare a cauzei.

Tribunalul Timiş a reţinut, în ceea ce priveşte competenţa de soluţionare a acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de muncă pentru străini, că sunt incidente dispoziţiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, cu modificările şi completările ulterioare.

Totodată, a reţinut că, în materia contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 reprezintă cadrul general, în conformitate cu principiile de drept legea generală aplicându-se în orice materie şi în toate cazurile, mai puţin în acelea în care legiuitorul a stabilit un regim special şi derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, prioritare faţă de norma de drept comun.

Astfel, a constatat că la data de 15.02.2013 a intrat în vigoare noul C. proc. civ., aprobat prin Legea nr. 134/2010, acesta stabilind în favoarea tribunalelor competenţa de soluţionare în primă instanţă a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe (art. 95 pct. 1), în timp ce curţile de apel au competenţa de a judeca, în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale (art. 96 pct. 1). Totodată, în acord cu art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial nr. 365 din 30 mai 2012:

"La data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă: k) orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale".

Aşadar, a reţinut că dispoziţiile dintr-o lege (organică sau ordinară) se bucură de prezumţia de constituţionalitate pe perioada acestora de activitate, iar în lipsa constatării de către Curtea Constituţională, potrivit competenţelor ce îi revin, a neconstituţionalităţii prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii nu pot fi lipsite de efecte juridice.

II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează competenţa materială de fond în funcţie de două criterii, respectiv: poziţionarea autorităţii publice emitente a actului considerat ilegal în sistemul administraţiei publice (autorităţi centrale sau locale) şi valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale şi accesoriilor acestora, care fac obiectul actului administrativ contestat în contenciosul fiscal.

În speţă, acţiunea introductivă întemeiată pe dispoziţiile O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România şi pe cele ale O.G. nr. 25/2014, modificată prin O.G. nr. 143/2022 şi Legea nr. 382/2022, vizează contestarea refuzului emis de Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin din cadrul Direcţiei Migraţie a Inspectoratului General pentru Imigrări, privind eliberarea avizului de angajare solicitat de reclamanta S.C. A. S.R.L. pentru numitul B., cetăţean din Nepal, precum şi obligarea pârâtului să emită un nou act privind soluţionarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare cetăţeanului străin.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe îl constituie problema identificării normei ce determină competenţa materială de soluţionare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, care stabileşte în favoarea curţii de apel competenţa soluţionării contestaţiei împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare, ori Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care stabileşte competenţa generală a tribunalului de a soluţiona acţiunile împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice locale, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, "Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare", iar în conformitate cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, ... se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, ..., dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 are caracter de lege specială faţă de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ şi care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziţii normative derogatorii, o competenţă specială în raport de obiectul cererii.

În speţă, există o normă de competenţă derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competenţa materială de primă instanţă a curţii de apel pentru soluţionarea acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, respectiv prevederile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

Aşa cum s-a stabilit în jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional, "ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege" (Decizia Curţii Constituţionale nr. 95/2006).

Or, atunci când se instituie, prin norme speciale, unele derogări de la normele comune în materie de competenţă, stabilindu-se că judecata anumitor categorii de procese sau cereri aparţine altor instanţe decât cele la care se referă normele de drept comun cuprinse în Legea contenciosului administrativ, normele speciale se vor aplica în mod prioritar, în considerarea caracterului lor de norme de excepţie şi ca formă de manifestare a regulii specialia generalibus derogant.

Întrucât prevederile art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, au caracter de normă specială în materie de competenţă, acestea se aplică cu prioritate, în raport de norma de drept comun reprezentată de art. 10 din Legea contenciosului administrativ, care stabileşte competenţa după rangul autorităţii pârâte.

În ceea ce priveşte cerinţa din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competenţă derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naştere la interpretări contrarii din partea instanţelor aflate în conflict a fost inclusă în art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 510 din 30 iulie 2007.

Aceste prevederi legale sunt anterioare C. proc. civ. adoptat prin Legea nr. 134/2010, care, prin art. 96 pct. 1, a reglementat competenţa curţilor de apel de a judeca în primă instanţă cererile în materie de contencios administrativ, potrivit legii speciale.

În plus, câtă vreme o norma de drept cu putere de lege face parte din fondul activ al legislaţiei, instanţei de contencios administrativ nu-i este permis să înlăture de la aplicare o normă de competenţă, chiar stabilită printr-o ordonanţă de guvern, pe motivul încălcării de către Guvern a domeniului de reglementare, această competenţă aparţinând exclusiv Curţii Constituţionale. Prin urmare, întrucât Curtea Constituţională a României nu a constatat neconstituţionalitatea prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii legale nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Faţă de cele ce preced, în considerarea caracterului de normă specială a Ordonanţei Guvernului nr. 25/2014, Înalta Curte constată că sunt incidente în speţă dispoziţiile art. 28 alin. (5) din ordonanţa menţionată, în aplicarea cărora competenţa de soluţionare a cauzei în primă instanţă se va stabili în favoarea curţii de apel, în speţă Curtea de Apel Timişoara, instanţă în a cărei circumscripţie se află autoritatea emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetăţeanului străin.

2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Pentru motivele arătate la pct. II.1 din prezenta decizie, în temeiul art. art. 133 pct. 2 şi art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.