Eligibility of hotel accommodation expenses and interpretation of the statutory hotel day duration under public funding contracts

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 22 septembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamanta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative - AMPODCA (în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei), a solicitat:

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. SCSN PODCA 2/RPVC703.02.2016, încheiat la data de 03.02.2016 privind Contractul de finanţare nr. x din 21.12.2011 aferent proiectului cu titlul "Creşterea capacităţii administraţiei publice de a gestiona procesele de recrutare, selecţie şi evaluare ale funcţionarilor publici în contextul creşterii gradului de responsabilizare a administraţiei publice privind gestionarea funcţiei publice", cod SMIS 35032, beneficiar Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, emis de către Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli - PODCA - din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice;

- anularea Deciziei nr. 39/18.03.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;

- restituirea către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în calitate de beneficiară a Contractului de finanţare nr. x din 21.12.2011, a sumei de 9.282 RON, reprezentând creanţa bugetară rezultată din neregulile constatate prin Procesul-verbal nr. SCSC PODCA 2/RPVC/03.02.2016.

2. Soluţia instanţei de fond în primul şi al doilea ciclu procesual

2.1. În primul ciclu procesual, prin sentinţa nr. 299 din 3 februarie 2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative - AMPODCA, ca nefondată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, iar prin decizia nr. 6007 din 28 noiembrie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul antereferit, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26 februarie 2020, sub dosar nr. x/2020.

2.2. În al doilea ciclu procesual, prin sentinţa civilă nr. 327 din 29 mai 2020, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative - AMPODCA, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond, pronunţată în al doilea ciclu procesual, a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

După o scurtă prezentare a contextului factual al cauzei, a ceea ce a hotărât instanţa de fond prin sentinţa recurată, citând în acest sens din considerentele sentinţei, recurenta-reclamantă arată că, deşi instanţa de fond a reţinut susţinerea sa referitoare la aplicabilitatea în cauză a pct. 6 din Anexa 1 a Ordinului ministrului turismului nr. 69/1993 ("Unităţile de cazare vor asigura ziua hotelieră de 24 de ore, începând şi terminând, de regulă, cu ora 12:00"), respectiv că prevederea legală menţionată nu a fost abrogată ca urmare a emiterii Ordinului ministrului turismului nr. 1/1964 ce a intrat în vigoare la data de 16.02.1994, în mod cu totul arbitrar, nefundamentat pe o prevedere legală, a apreciat că "serviciul specific" de cazare turistică "are ca unitate de măsură ziua calendaristică", contrar prevederilor pct. 6 din Anexa 1 a Ordinului ministrului turismului nr. 69/1993.

Pentru ca instanţa de fond să fi putut interpreta astfel, ar fi trebuit ca aceste dispoziţii să reglementeze în concret că unităţile de cazare asigură ziua hotelieră de 24 de ore, începând şi terminând cu ora 00:00, nu cu ora 12:00.

Deşi instanţa de fond a avut în vedere existenţa unor "standarde fixate de legislaţia în materie de turism", nu a precizat care sunt textele legale la care se raportează, întrucât acestea nu există.

Nici cu privire la faptul că "reclamanta nu a probat realizarea unor înţelesuri diferite relativ la momentul cazării", instanţa de fond nu a făcut trimitere la prevederi legale din care să rezulte obligativitatea A.N.F.P. de a realiza "înţelegeri" cu participanţii sau/şi cu operatorul de turism sau/şi cu unitatea hotelieră, întrucât nici acestea nu există.

Totodată, în opinia recurentei-reclamante, interpretarea instanţei de fond, potrivit căreia "cazările efectuate după epuizarea nopţii de şedere nu se pot raporta la ziua anterioară, ci doar la data efectivă a sosirii în unitatea de cazare începând cu ora 12:00 a acelei zile", se contrazice cu prevederile pct. 6 din Anexa 1 a Ordinului ministrului turismului nr. 69/1993, care nu prevede obligativitatea prezentării participantului la unitatea hotelieră în intervalul orar cuprins între orele 12:00 şi 00,00 din prima zi, ci face referire la un interval orar cuprins pe perioada a două zile calendaristice, ambele putând fi indicate în raportarea cazării.

Susţine, de asemenea, că şi reţinerile instanţei de fond, potrivit cărora "cazarea turistică" este "serviciul specific prin care este pus la dispoziţia turistului un spaţiu amenajat corespunzător în scopul înnoptării pentru una sau mai multe zile", sunt contrazise de prevederile legale în materie de turism, potrivit cărora, cazarea la o structură de primire turistică reprezintă un cumul de servicii oferite turistului, iar nu unul singur. Face trimitere în acest sens la H.G. nr. 1267/2010 (în forma în vigoare la data încheierii contractului de finanţare), din ale cărei dispoziţii rezultă că persoana cazată la o structură de primire turistică poate beneficia de prestarea mai multor servicii din partea acesteia, în funcţie de clasificarea structurii, punerea la dispoziţie a spaţiului de cazare nereprezentând un serviciu exclusiv.

Consideră că nu are relevanţă pentru soluţionarea speţei dacă participantul a beneficiat sau nu de timpul de odihnă, atât timp cât a beneficiat de celelalte servicii aferente cazării turistice pe perioada de referinţă indicată la pct. 6 din Anexa 1 a Ordinului ministrului turismului nr. 69/1993.

În fine, citând din considerentele instanţei de fond, respectiv:

"Chiar reclamanta recunoaşte că prin contractele încheiate cu operatorul de turism se obligă să informeze cu privire la orice modificări survenite cu cel mult 5 zile înainte de debutul fiecărui sejur, or lipsa de coordonare şi comunicare cu participanţii relativ la momentul sosirii efective în hotel nu poate să fie imputată nici unităţii hoteliere, nici pârâtului, reclamanta fiind cea ţinută să asigure respectarea întocmai a cerinţelor impuse pentru finanţarea proiectului sub acest aspect", recurenta-reclamantă menţionează, că, în cele 5 zile "înainte de debutul fiecărui sejur", puteau să apară situaţii neprevăzute care să conducă la diminuarea timpului de 24 de ore prevăzut de pct. 6 din Anexa 1 a Ordinului ministrului turismului nr. 69/1993 în care se puteau prezenta participanţii la unitatea hotelieră, fără ca aceste situaţii să poată fi rezolvate prin "coordonare şi comunicare" cu aceştia, întrucât oricum, acest fapt nu ar fi putut conduce la modificarea clauzelor contractuale (la diminuarea numărului de zile de cazare).

Concluzionând, apreciază că se impune modificarea în tot a hotărârii instanţei de fond, în sensul admiterii acţiunii aşa cum a fost formulată.

4. Apărările formulate în calea de atac a recursului

Intimatul-pârât Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative - AMPODCA) a formulat întâmpinare la dosarul instanţei de recurs, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, răspunzând punctual criticilor formulate de recurentă vizând împrejurarea că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei şi că a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept

Recurenta-reclamantă Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 39/18.03.2013 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative - AMPODCA, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. SCSN PODCA 2/RPVC/03.02.2016 şi restituirea către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în calitate de beneficiară a Contractului de finanţare nr. x din 21.12.2011, a sumei de 9.282 RON, reprezentând creanţa bugetară rezultată din neregulile constatate prin Procesul-verbal nr. SCSN PODCA 2/RPVC/03.02.2016.

Instanţa de fond a respins cererea reclamantei, confirmând excluderea de la rambursare a unor cheltuieli cu cazarea, reţinând, în esenţă, că respectivele cheltuieli efectuate de reclamantă sunt neeligibile, ele încălcând dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Ordinul comun al ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 712/29.01.2009 şi al ministrului Finanţelor Publice nr. 634/03.04.2009 şi H.G. nr. 1860/2006 privind drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate, precum şi în cazul deplasării, în cadrul localităţii în interesul serviciului, cu modificările şi completările ulterioare - acte normative aplicabile în timp faţă de data raportului juridic supus examinării în speţă.

Sistematizând criticile recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine că, în esenţă, recursul vizează soluţia primei instanţe de menţinere a actelor administrative fiscale contestate, în ceea ce priveşte stabilirea de către Autoritatea de Management pentru PODCA a caracterului neeligibil pentru o categorie de cheltuieli, reţinute ca atare şi de către judecătorul fondului, respectiv cele aferente unor servicii de cazare pentru care nu există documente justificative.

În susţinerea recursului declarat împotriva soluţiei instanţei de fond, reclamanta a indicat, drept motive de casare, dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată critica expusă în contextul acestui motiv de recurs, întrucât sentinţa nu cuprinde motive contradictorii şi străine de natura cauzei, în sensul indicat de recurenta-reclamantă. În realitate, nemulţumirea părţii, valorificată în cadrul acestui motiv de casare, rezultă din faptul că prima instanţă a aplicat greşit prevederile pct. 6 din Anexa 1 a Ordinului ministrului turismului nr. 69/1993, din perspectiva noţiunii de zi hotelieră, aspect ce se subsumează cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă.

Trecând la analiza acestui caz de casare, se observă că hotărârea pronunţată în primă instanţă a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind, aşadar, incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă îşi exprimă nemulţumirea faţă de soluţia instanţei, fără însă a aduce critici pertinente asupra argumentelor reţinute de judecătorul fondului şi, în final, asupra soluţiei asupra căreia s-a oprit curtea de apel, fiind practic reiterate susţinerile dezvoltate atât în cuprinsul contestaţiei împotriva titlului de creanţă, cât şi în motivarea acţiunii introductive.

Astfel, principala critică formulată de recurenta-reclamantă vizează încălcarea dispoziţiilor pct. 6 din Anexa 1 a Ordinului ministrului turismului nr. 69/1993, dispoziţii potrivit cărora:

"Unităţile de cazare vor asigura ziua hotelieră de 24 de ore, începând şi terminând, de regulă, cu ora 12:00".

În acest sens, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a apreciat că "serviciul specific" de cazare turistică "are ca unitate de măsură ziua calendaristică", contrar dispoziţiilor legale antereferite.

Contrar celor susţinute de recurentă, Înalta Curte reţine că utilizarea sintagmei "unitate de măsură ziua calendaristică" nu contravine în niciun mod prevederilor pct. 6 din Anexa 1 la Ordinul ministrului turismului nr. 69/1993.

Textul invocat de către recurentă nu susţine punctul său de vedere, întrucât pct. 6 din Anexa 1 la Ordinul ministrului turismului nr. 69/1993 nu stabileşte cu titlu imperativ care este momentul începerii/terminării zilei hoteliere de 24 de ore, ci menţionează doar că acesta este "de regulă, ora 12:00".

Din această perspectivă, în mod corect a reţinut prima instanţă că regula de la pct. 6 este în sensul cazării începute cu ora 12:00 a zilei în care se va valorifica noaptea de şedere.

Cât priveşte susţinerea recurentei că pct. 6 din Anexa 1 la Ordinul ministrului turismului nr. 69/1993 nu prevede obligativitatea prezentării participantului la unitatea hotelieră în intervalul orar cuprins între orele 12:00 şi 00.00 din prima zi, ci face referire la un interval orar ce cuprinde două zile calendaristice, ambele putând fi indicate în raportarea cazării, Înalta Curte constată că această susţinere nu poate fi primită, de vreme ce textul nu se referă la o astfel de ipoteză, ci reprezintă doar interpretarea pe care recurenta încearcă să o dea textului în discuţie.

Totodată, interpretarea instanţei de fond, potrivit căreia cazările efectuate după epuizarea nopţii de şedere nu se pot raporta la ziua anterioară, ci doar la data efectivă a sosirii la unitatea de cazare începând cu ora 12:00 a acelei zile, nu este de natură a contrazice prevederile pct. 6 din Anexa 1 a Ordinului ministrului turismului nr. 69/1993, contrar celor susţinute de recurentă, ci, dimpotrivă, reprezintă o corectă interpretare şi aplicare a acestui text de către judecătorul fondului.

Astfel, se reţine în calea controlului judiciar că este evident că orice cazare efectuată în ziua următoare celei stabilite iniţial, fără a informa în prealabil operatorul de turism în acest sens, nu mai poate fi valorificată cu titlu de cheltuială aferentă zilei de cazare stabilite iniţial, ci reprezintă o majorare nejustificată a numărului de nopţi de cazare, astfel fiind şi constatările autorităţii de managent din cadrul POSDRU.

Prin urmare, niciunul dintre argumentele menţionate de recurenta-reclamantă pentru justificarea caracterului eligibil al cheltuielilor solicitate la rambursare, aferente unor servicii de cazare pentru care nu există documente justificative, nu este întemeiat, criticile aduse sentinţei recurate nefiind de natură a determina reţinerea unei alte situaţii decât cea avută în vedere de judecătorul fondului, la pronunţarea hotărârii ce formează obiectul recursului de faţă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici împotriva sentinţei civile nr. 327 din 29 mai 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 septembrie 2022.