Former vice-mayor’s conflict-of-interest finding quashed and remanded for retrial over superficial reasoning and proportionality failures.

Şedinţa publică din data de 26 septembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/20.09.2021 întocmit în lucrarea nr. x/20.03.2019, solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/20.09.2021, întocmit în lucrarea nr. x/20.03.2019, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

I.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 24/2022 din 28 ianuarie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

I.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dar aducând totodată critici şi din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură.

I.3.1. Cu privire la prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură, arată că instanţa de fond nu a analizat fondul cauzei, considerentele sale fiind superficiale prin raportare la dispoziţiile art. 425 C. proc. civ.. Arată că judecătorul fondului a reţinut ca fiind corecte susţinerile A.N.I. fără a se apleca şi fără a analiza situaţia concretă în care se afla administraţia locală în momentul la care recurentul a semnat respectivele înscrisuri, motivarea instanţei de fond fiind sumară şi formală, fără a reţine şi înlătura motivat apărările sale, susţinându-se abstract că avea posibilitatea instituţională de a delega atribuţiile semnării respectivelor documente către o altă persoană.

Arată că tocmai această împrejurare, respectiv imposibilitatea legală de a delega respectivele atribuţii către o altă persoană a dat naştere acestei situaţii care, în opinia ANI, reprezintă elementul material al conflictului de interese, iar judecătorul fondului era obligat să expună raţionamentul pentru care a înţeles să respingă argumentele sale. Judecătorul fondului nu a indicat modalitatea în care avea posibilitatea de a delega atribuţiile de semnare, potrivit prevederilor art. 68 din Legea nr. 215/2001 care stipulează că doar primarul, ori prin delegare viceprimarul, are capacitatea administrativă de a emite dispoziţii referitoare la încheierea, prelungirea/încetarea unui raport de muncă ori de serviciu.

În exercitarea atribuţiilor sale primarul emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual, aceste atribuţii nefiind posibil a fi delegate decât viceprimarului.

I.3.2. Cu privire la motivul de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arată că soluţia instanţei de fond, Curtea de Apel Craiova, este pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003, dar şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, cu aplicarea greşită a prevederile referitoare la atribuţiile primarului şi viceprimarului, aşa cum acestea erau reglementate în Legea nr. 215/2001, respectiv a dispoziţiilor art. 57 alin. (2), (63) pct. 5 lit. e), 68, 74 dar şi a dispoziţiilor art. 42 alin. (1) din Legea nr. 448/2006.

În mod greşit şi printr-o eronată interpretare a dispoziţiilor incidente delegării atribuţiilor, fără a ţine cont de situaţia de fapt existent la acel moment, Curtea de Apel Craiova a apreciat că există conflict de interese, întrucât avea posibilitatea de a delega atribuţiile respective ori de a se abţine de la emiterea actelor normative cu consecinţa prejudicierii persoanei cu handicap.

Arată faptul că, potrivit dispoziţiilor art. 5 din H.G. nr. 427/2001 pentru aprobarea Normelor metodologice privind condiţiile de încadrare, drepturile şi obligaţiile asistentului personal al persoanei cu handicap, contractual individual de muncă se încheie pe durată determinată, dar nu mai mult de un an, cu posibilitatea prelungirii, în cazul în care handicapul este permanent contractual se încheie pe perioadă nedeterminată.

Prin urmare, fostul primar a apreciat că se impunea încheierea contractului individual de muncă pe perioada unui an, chiar dacă diagnosticul persoanei cu handicap era nerevizuibil, situaţie care nu îi este imputabilă.

Apărarea exhibată de către Agenţia Naţională de Integritate, ca de altfel şi motivarea instanţei de fond pentru înlăturarea punctului său de vedere expus în acţiune, este formală şi nu ţine cont de realitatea factuală demonstrată.

În concret, prin Ordinul nr. 381/21.12.2017 al Prefectului jud. O1t a încetat de drept mandatul de primar al d-lui B., primar al comunei Drăghiceni, reclamantul fiind nevoit să preia atribuţiile de primar, deţinând calitatea de viceprimar la acel moment.

La data preluării atribuţiilor de primar, la U.A.T. comuna Drăghiceni nu a mai existat o persoană care să îndeplinească atribuţiile viceprimarului până la data de 29.11.2018 când, prin HCL nr. 69 adoptată de Consiliul local al com. Drăghiceni, a fost delegat dl. C. să îndeplinească temporar atribuţiile viceprimarului comunei Drăghiceni.

Arată Înaltei Curţi că nu avea posibilitatea legală şi administrativă de a impune Consiliului Local să aleagă un vice-primar într-un anumit termen, aceste atribuţii fiind exclusiv ale consilierilor, având o puternică încărcătură politică, alegerea fiind rezultatul activităţii exclusiv politice la nivelul localităţii.

Analizând sistematic prevederile referitoare la atribuţiile primarului şi viceprimarului, aşa cum acestea erau reglementate în Legea nr. 215/2001, se poate observa că existau anumite atribuţii care nu puteau fi delegate unei alte persoane decât viceprimarului întrucât acestea sunt exclusive în atribuţiile celor două autorităţi executive.

Prin urmare, în mod evident legiuitorul a condiţionat delegarea de atribuţii ale primarului de capacitatea si competenţa funcţională a celorlalte persoane din aparatul de specialitate, tocmai în aprecierea atribuţiilor exclusive funcţiei.

Analizând prevederile art. 68 din Legea nr. 215/2001 se constată că doar primarul, ori prin delegare viceprimarul, are capacitatea administrativă de a emite dispoziţii referitoare la încheierea, prelungirea/încetarea unui raport de muncă ori de serviciu.

În arhitectura administraţiei publice locale, aşa cum aceasta a fost creată prin Legea nr. 215/2001, se regăsesc prevederile art. 63 pct. 5 lit. e) care dispun că primarul este cel care are prerogativa administrativă de a numi, sancţiona şi de a dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local.

Din această perspectivă, nu se poate reţine decât executarea unei atribuţii specifice şi exclusive, ce nu poate fi delegată decât viceprimarului, conferită de art. 74 din Legea nr. 215/2001. Această atribuţie nu poate fi delegată unei alte persoane decât viceprimarului, secretarul neavând această atribuţie şi nefiind posibil să primească o astfel de prerogativă prin delegare întrucât, în angrenajul funcţional al administraţiei locale, acesta semnează pentru legalitate actele respective, aşa cum prevede disp.art. 117 lit. a) din Legea nr. 215/2001

Emiterea dispoziţiei nr. Dispoziţia nr. 166/01.11.2018 şi Actul adiţional nr. x/01.11.2018 la CIM nr. 5065/01.11.2017 au survenit în mod neprevăzut, la un moment dat în care, în mod involuntar, recurentul a fost obligat să preia atribuţiile primarului, în contextul în care nu a fost ales un viceprimar în acelaşi moment.

În aceste împrejurări a fost nevoit să respecte dispoziţiile art. 61 alin. (2) din Legea nr. 2l5/2001, dar şi dreptul garantat persoanei cu handicap de art. 42 alin. (1) din Legea nr. 448/2006, acela de a beneficia de un asistent personal şi obligaţiile prevăzute de art. 44 din acelaşi act normativ pentru autorităţile administraţiei publice locale de a angaja şi salariza asistentul personal al persoanei cu handicap grav.

Pentru determinarea în concret a existenţei conflictului de interese se impunea a se analiza, pe de o parte, dacă decizia depindea exclusiv de voinţa persoanei ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică şi dacă acea persoană are un interes personal, ce poate fi reprezentat de un beneficiu pe care persoana ce exercita o demnitate publică sau o funcţie publică sau un terţ apropiat acestuia îl obţine ca urmare a deciziei luate, iar pe de o altă parte, dacă exista posibilitatea concretă de a delega atribuţia respectivă.

În contextul în care CIM expira şi nu exista o altă persoană care, potrivit disp.art. 39 din Legea nr. 448/2006 R cu trimitere la disp. art. 68 din Legea nr. 215/2001 să semneze această dispoziţie, având în vedere că acest atribut exercitat de reclamant în calitate de viceprimar cu atribuţii de primar nu putea fi delegat unei alte persoane, aparţinând exclusiv funcţiilor de demnitate publică, este evident că nu exista o altă persoană care putea să semneze dispoziţia de prelungire a CIM pentru asistentul social.

Este esenţial a se reţine că sumele aferente CIM erau bugetate anterior momentului la care reclamantul a preluat atribuţiile de primar, iar organigrama care prevedea existenţa postului de asistent pentru soţia sa era, de asemenea, aprobată anterior respectivului moment.

Nici instanţa de fond şi nici A.N.I. nu au demonstrat, în concret, că acesta avea posibilitatea de a anticipa situaţia apreciată acum ca fiind conflict de interese în ipoteza enunţată anterior.

În atare situaţie nu se poate reţine că ar fi îndeplinite elementele constitutive la conflictului de interese în sensul disp. art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003.

Astfel, elementul esenţial de determinare a existenţei conflictului de interese îl reprezintă conduita demnitarului şi caracterul lui de factor de decizie deplin şi absolut asupra chestiunii ce ar putea determina existenta conflictului de interese.

În speţă, instanţa de fond a reţinut că a semnat Dispoziţia nr. 166/01.11.2018 şi Actul adiţional nr. x/01.11.2018 la CIM nr. 5065/01.11.2017 procedând astfel la prelungirea contractului individual de muncă preexistent al soţiei sale, în calitate de asistent personal al persoanei cu handicap permanent omiţând, însă, contextul faptic în care s-a realizat această prelungire a CIM, în baza unei organigrame adoptate anterior de deliberativul local, organigramă în temeiul cărei au fost bugetate inclusiv cheltuielile cu salariile asistenţilor personali, sume asigurate din bugetul local.

Totodată nu se poate reţine nici urmărirea satisfacerii unui interes personal, patrimonial în privinţa sa, ca element de determinare a existenţei conflictului de interese cât timp drepturile salariate reprezintă contraprestaţia ce se cuvine de drept salariatului pentru munca prestată în baza unui contract individual de muncă sau în baza unui raport de serviciu (art. 10 din Codul muncii), contrat preexistent şi care se derula prin efectul Legii nr. 448/2006 R, în vederea garantării drepturilor unei persoane pentru care se asigură protecţie socială.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că nu pot fi primite criticile recurentului în sensul că a fost obligat să emită dispoziţia privind prelungirea contractului de muncă al soţiei sale şi actul adiţional, întrucât era în exerciţiul funcţiei de primar şi nu putea delega această atribuţie altei persoane.

În mod corect instanţa de fond a reţinut, în ceea ce priveşte obligaţia legală de semnare a dispoziţiei şi actului adiţional, că atât timp cât exista un demers legal alternativ care asigura respectarea regimului juridic al conflictului de interese, recurentul era obligat să respecte dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi să se abţină de la emiterea unor decizii care o priveau pe soţia sa.

Prin urmare, chiar dacă recurentul are ca atribuţii semnarea unor astfel de documente respectiv dispoziţii, pentru a evita o astfel de situaţie de conflict de interese, în calitatea sa de primar avea posibilitatea legală, potrivit art. 65 din Legea-nr. 215/2001 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în forma în vigoare în care s-a reţinut starea de conflict de interese, să îşi delege atribuţia privind semnarea si emiterea dispoziţiei ce viza prelungirea contractului individual de muncă privind încadrarea soţiei sale în funcţia de asistent personal al persoanei cu handicap grav, permanent, însă, contrar dreptului conferit de legiuitor prin această dispoziţie legală, reclamantul a înţeles să încalce dispoziţiile legale care reglementează regimului juridic al conflictului de interese aplicabil în cauza dedusă judecăţii.

Totodată, faţă de criticile recurentului privind o încălcare a drepturilor conferite de lege persoanelor cu handicap, acestea nu au relevanţă în cauză, cât timp atribuţia semnării dispoziţiilor în discuţie putea fi delegată unei alte persoane.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat în considerarea argumentelor în continuare arătate:

Atât motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), cât şi cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003, dar şi art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004, aplicarea greşită a prevederile referitoare la atribuţiile primarului şi viceprimarului, aşa cum acestea erau reglementate în Legea nr. 215/2001, respectiv a dispoziţiilor art. 57 alin. (2), (63) pct. 5 lit. e), 68, 74 şi a dispoziţiilor art. 42 alin. (1) din Legea nr. 448/2006) sunt fondate, instanţa de recurs urmând a le analiza în continuare împreună, dat fiind faptul că instanţa de fond a dat o greşită aplicare şi interpretare normelor legale, pe care le-a analizat formal şi superficial, ceea ce constituie nu doar un motiv de nelegalitate încadrabil în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură, ci şi o carenţă de motivare a hotărârii susceptibilă a fi încadrată în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În cauză, prin raportul de evaluare nr. x/20.09.2021 emis de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate s-a reţinut că reclamantul, în calitate de viceprimar al Comunei Drăghiceni pentru mandatul 2016-2020, s-a aflat în conflict de interese, în condiţiile art. 70, art. 71 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deoarece, având un interes personal de natură patrimonială, a emis acte administrative la data de 01.11.2018, respectiv a semnat Dispoziţia nr. 166 referitoare la prelungirea contractului individual de muncă privind încadrarea doamnei D. -soţia persoanei evaluate- în funcţia de asistent personal al persoanei cu handicap grav, permanent, E. şi Actul adiţional nr. x/01.11.2018 la Contractul individual de muncă nr. x/01.11.2017, fila x, încălcând astfel disp.art. 70, art. 71 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediu de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare: "prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative", iar potrivit art. 71: "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Legea stabileşte, astfel, că persoanele care deţin funcţii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de poziţiile pe care le deţin şi să obţină anumite beneficii pentru ei, soţi, rude sau alte persoane, în considerarea funcţiei lor.

Definind noţiunea de interes de natură patrimonială, dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 stipulează că "primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul 1."

Prevederile legale de mai sus se coroborează cu cele cuprinse în Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, ce prevede la art. 75 lit. a) că: "aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv."

În acord cu aceste dispoziţii, existenţa conflictului de interese se verifică în situaţia în care decizia persoanei supuse interdicţiei legale este influenţată sau prezintă riscul de a fi influenţată de interesul său personal, al soţiei sau al rudelor şi ar afecta major luarea deciziilor corecte şi imparţiale de către acea persoană.

Instanţa de fond a dat o interpretare superficială acestor texte de lege, arătând în mod abstract că reclamantul avea posibilitatea instituţională de a delega atribuţiile semnării respectivelor documente către o altă persoană, fără a arăta în concret care era acea persoană şi fără a indica modalitatea în care acesta avea posibilitatea de a delega atribuţiile de semnare, dar şi fără o analiză reală a implicaţiilor şi gravităţii faptei imputate reclamantului, a eventualului prejudiciu produs, precum şi fără o justă punere în balanţă a intereselor potenţial afectate în cauză.

Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului admite că în procedurile administrative este posibil ca nu toate garanţiile art. 6 din Convenţie să fie respectate, fiind însă obligatoriu ca, în acest caz, decizia administrativă să fie supusă cenzurii unei instanţe independente, cu plenitudine de competenţă, care să asigure toate garanţiile procedurale ale dreptului la un proces echitabil, inclusiv sub aspectul dreptului la apărare. (cauza A. Menarini Diagnostics S.R.L. c. Italie, cererea 43509/08).

Dat fiind caracterul sumar al garanţiilor oferite de procedura administrativă, se impunea ca, pentru respectarea standardului impus de instanţa europeană, dreptul la apărare să fie pe deplin respectat în faţa instanţei.

Dreptul la apărare nu se limitează la exprimarea formală a unui punct de vedere. Principiul egalităţii armelor, garanţie a dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică obligaţia ca fiecăreia dintre părţi să i se ofere o posibilitate rezonabilă de a-şi prezenta cauza în condiţii care să nu o plaseze într-o situaţie de net dezavantaj faţă de partea adversă [cauza Regner împotriva Republicii Cehe (MC), pct. 146 şi cauza Dombo Beheer B.V. împotriva Ţărilor de Jos, pct. 33].

Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanţiilor procedurale în litigiile care, precum cel de faţă, produc consecinţe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentului printr-o eventuală constatare a conflictului de interese.

Instanţa de fond nu a avut în vedere toate împrejurările relevante ale cauzei inclusiv din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o cerinţă pe care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanţa trebuie să o aibă în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalităţii acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancţiuni de o gravitate deosebită.

În acest sens, instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materie de incompatibilităţi trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanţă competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii şi, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept şi de fapt pertinente pentru soluţionarea litigiului cu care este sesizată. În speţă, acest drept presupune ca instanţa să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl priveşte pe reclamant şi, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum şi sancţiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporţionalităţii.

Prin raportare la natura faptei de conflict de interese, faptă ilicită care impune cu necesitate reţinerea atât a existenţei unei acţiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar şi a vinovăţiei persoanei în cauză, rezultă că instanţa nu a motivat corespunzător modalitatea concretă în care aceste două elemente au fost reţinute în cauză în ceea ce îl priveşte pe recurentul-reclamant.

Plecând de la natura juridică ilicită a conflictului de interese, aceasta presupune în mod obligatoriu acţiuni materiale concrete ale persoanei în cauză şi aspecte de imputabilitate, nefiind admis ca aceasta să subziste doar în contextul unor acţiuni ce nu îi pot fi imputate.

Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă, inclusiv din perspectiva analizării acestor elemente.

Astfel, reclamantul a susţinut că a fost obligat să emită dispoziţia privind prelungirea contractului de muncă al soţiei sale şi actul adiţional, întrucât era în exerciţiul funcţiei de primar şi nu putea delega această atribuţie altei persoane, întrucât nu exista viceprimar.

Instanţa de fond a reţinut incidenţa art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, potrivit căruia: "Viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale" şi a art. 65 din legea 215/2001, în vigoare la data emiterii actelor, text potrivit căruia: "Primarul poate delega atribuţiile ce îi sunt conferite de lege şi alte acte normative viceprimarului, secretarului unităţii administrativ-teritoriale, conducătorilor compartimentelor funcţionale sau personalului din aparatul de specialitate, precum şi conducătorilor instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, în funcţie de competenţele ce le revin în domeniile respective."

Instanţa s-a limitat la o aplicare formalistă a acestor texte, fără o analiză în concret a alternativelor pe care reclamantul le avea, fără o punere în balanţă a prejudiciului ce ar fi rezultat din nesemnarea actului de angajare, inclusiv pentru persoana cu handicap al cărei asistent personal urma să îşi încheie contractul, prin comparaţie cu eventualul prejudiciu care ar fi rezultat din semnarea unei prelungiri de contract pentru care cheltuielile bugetare fuseseră deja angajate şi care se impunea din perspectiva caracterului iminent al handicapului persoanei asistate social.

Greşită este şi raportarea instanţei de fond la dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 161/2003, care se referă la o altă ipoteză juridică, respectiv la situaţia de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi la cazul de suspendare din funcţie a acestuia.

Faptul că acelaşi text prevede la alin. (2) posibilitatea ca consiliul local să poată delega, prin hotărâre, din rândul membrilor săi, un consilier local care va îndeplini temporar atribuţiile viceprimarului, cu respectarea drepturilor şi obligaţiilor corespunzătoare funcţiei este o opţiune a cărei realizare nu depindea exclusiv de voinţa reclamantului, ci de un complex de factori, inclusiv de natură politică. Or, instanţa de fond nu a făcut o analiză în concret a culpei reclamantului în neexercitarea de către consiliul local a acestei opţiuni, ci s-a limitat la a reţine că exista "un demers legal alternativ care asigura respectarea regimului juridic al conflictului de interese, reclamantul era obligat să respecte dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi să se abţină de la emiterea unor decizii care o priveau pe soţia sa."

Instanţa de fond nu a ţinut seama de susţinerile reclamantului, potrivit căruia, prin Ordinul nr. 381/21.12.2017 al Prefectului jud. O1t a încetat de drept mandatul de primar al d-lui B., primar al comunei Drăghiceni, reclamantul, care deţinea calitatea de viceprimar la acel moment, preluând atribuţiile de primar, astfel că nu a mai existat o persoană care să îndeplinească atribuţiile viceprimarului până la data de 29.11.2018 şi de apărarea sa în sensul că nu avea posibilitatea legală şi administrativă de a impune Consiliului Local să aleagă un vice-primar într-un anumit termen, aceste atribuţii fiind exclusiv ale consilierilor, alegerea fiind rezultatul activităţii politice la nivelul localităţii.

Tot fără o analiză în concret a aspectelor invocate de reclamantul-recurent, instanţa de fond a reţinut că actele emise de alesul local în exercitarea funcţiei publice de primar nu au avut la bază garanţii care să confirme obiectivitatea prelungirii contractului de muncă în funcţia de asistent personal a soţiei sale, iar consecinţa acestor măsuri a fost crearea unui interes de natură patrimonială pentru soţia reclamantului, acesta aflându-se, prin semnarea dispoziţiilor amintite, într-un conflict de interese, corect reţinut prin raportul de evaluare contestat. Or, argumentele reclamantului mergeau tocmai în sensul faptului că nu a produs un prejudiciu, prelungirea contractului fiind impusă de o cerinţă obiectivă, contractul trebuind oricum prelungit în condiţiile în care nu reclamantul era vinovat de încheierea acestuia doar pe un an şi că nu s-a creat un beneficiu, cheltuielile bugetare fiind deja angajate.

Instanţa de fond s-a mărginit a reţine în mod formal că susţinerile reclamantului referitoare la o eventuală încălcare a drepturilor conferite de lege persoanelor cu handicap nu au relevanţă în cauză, cât timp atribuţia semnării dispoziţiilor în discuţie putea fi delegată unei alte persoane. Or, pentru determinarea în concret a existenţei conflictului de interese se impunea a se analiza, pe de o parte, dacă decizia depindea exclusiv de voinţa persoanei ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică şi dacă acea persoană are un interes personal, ce poate fi reprezentat de un beneficiu pe care persoana ce exercita o demnitate publică sau o funcţie publică sau un terţ apropiat acestuia îl obţine ca urmare a deciziei luate, iar pe de o altă parte, dacă exista posibilitatea concretă de a delega atribuţia respectivă.

Scopul legiuitorului, după cum reiese din chiar titlul Legii nr. 161/2003, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese.

Acest scop nu poate fi deturnat prin reţinerea drept conflict de interese a unor acţiuni care au produs un prejudiciu minim sau inexistent sau care au fost determinate de împrejurări obiective pentru care nu se poate reţine o culpă caracterizată sub forma intenţiei în privinţa subiectului conflictului.

Din perspectiva jurisprudenţei europene mai sus citate, gravitatea consecinţelor reţinerii conflictului de interese impune o analiză riguroasă a proporţionalităţii acestor consecinţe cu fapta concretă săvârşită, cu luarea în considerare a întregului său context, a împrejurărilor justificate sau nu în mod obiectiv care au determinat-o, a prejudiciului produs prin raportare comparativă şi la eventualul prejudiciu rezultat în caz în care reclamantul ar fi rămas în pasivitate şi nu ar fi semnat, a caracterului formal sau determinant al deciziei adoptate, al posibilităţilor concrete, nu doar teoretice şi abstracte de evitare a conflictului de către subiectul acuzat de acesta.

Procedând la o analiză exclusiv formală a dispoziţiilor legale mai sus amintite, fără o analiză în concret a tuturor aspectelor mai sus evidenţiate, instanţa de fond nu doar că a interpretat şi aplicat greşit aceste dispoziţii legale, dar a încălcat şi standardul statuat de dispoziţiile naţionale şi europene cu privire la motivarea hotărârilor judecătoreşti.

Astfel, potrivit art. 425 C. proc. civ.:"(1) Hotărârea va cuprinde:

b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Sub acest aspect, Curtea reţine că, într-adevăr, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanţa de fond şi-a motivat sentinţa în mod formal, fără o analiză în concret a apărărilor reclamantului, în dezacord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. şi cu nerespectarea garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea mai reţine şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Curtea apreciază că prima instanţă a pronunţat o hotărâre numai formal motivată, preluând integral susţinerile autorităţii intimate, fără o raportare în concret la susţinerile reclamantului, aspect care atribuie un caracter arbitrar modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, motivarea având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind astfel respectate cerinţele unui proces echitabil.

Reţinând incidenţa în cauză atât a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cât şi a celui prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului şi casării sentinţei atacate.

Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanţa de fond va fi, de asemenea ţinută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat inclusiv din perspectiva principiului proporţionalităţii între eventualele abateri de la regimul conflictului de interese şi consecinţele pe care reclamantul-recurent al urma să le suporte, ţinându-se seama de gradul de vinovăţie al acestuia raportat la circumstanţele concrete ale cauzei. În acest sens, instanţa de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporţionalităţii, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a incompatibilităţii, ci şi vinovăţia, ca element subiectiv al acesteia.

III. Temeiul procesual al soluţionării prezentului recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.,civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe, în vederea suplimentării probatoriului şi analizării aspectelor mai sus menţionate din perspectiva principiilor dezvoltate în jurisprudenţa CEDO şi CJUE, cu respectarea, conform art. 501 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., a indicaţiilor date de instanţa de casare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 24/2022 din 28 ianuarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 26 septembrie 2023.