Competence for claims compelling the Guarantee Fund for Insureds to process payment requests: patrimonial nature and judicial silence vs. administrative jurisdiction

Şedinţa publică din data de 20 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. |Prima instanţă învestită.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26.04.2022, pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, sub nr. x/2022, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat obligarea pârâtului la soluţionarea cererii de plată înregistrată la Fondul de Garantare sub nr. x/14.02.2022 într-un termen de maxim 30 de zile de la data pronunţării hotărârii, cu respectarea drepturilor şi intereselor creditoarei de asigurări, prin emiterea şi comunicarea deciziei de plată de către Comisia Specială, în acord cu dispoziţiile art. 15 din legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor, modificată prin O.U.G. nr. 102/2021.

Prin sentinţa civilă nr. 14282/07.11.2022 Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reţinând că, până la data de 24.09.2021, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraţilor prevedea că:

"În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere. Împotriva deciziei se poate formula contestaţie, în condiţiile prevăzute la art. 19 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare."

Art. 19 din Legea nr. 503/2004 prevede că "Împotriva deciziei, societatea de asigurare/reasigurare poate face contestaţie la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 10 zile de la data comunicării, sub sancţiunea decăderii. (3) Contestaţia se judecă cu celeritate şi cu precădere; contestaţia nu suspendă executarea deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară. Hotărârea instanţei poate fi atacată cu recurs, în condiţiile legii."

Aşadar, anterior modificărilor intervenite prin O.U.G. nr. 102/2021 competenţa de soluţionare a contestaţiei împotriva deciziei de respingere revenea unei instanţe unice, specializate, şi anume secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, competenţa fiind stabilită prin lege specială.

2. A doua instanţă învestită.

Cererea a fost înregistrată la data de 20.01.2023 pe rolul Curţii de Ape Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 390 din data de 28 februarie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetentă materială a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021):

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Până la data de 24.09.2021, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 prevedea că:

"În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere. Împotriva deciziei se poate formula contestaţie, în condiţiile prevăzute la art. 19 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare."

Art. 19 din Legea 503/2004 prevedea că "Împotriva deciziei, societatea de asigurare/reasigurare poate face contestaţie la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 10 zile de la data comunicării, sub sancţiunea decăderii. (3) Contestaţia se judecă cu celeritate şi cu precădere; contestaţia nu suspendă executarea deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară. Hotărârea instanţei poate fi atacată cu recurs, în condiţiile legii."

Aşadar, anterior modificărilor intervenite prin O.U.G. nr. 102/2021 competenţa de soluţionare a contestaţiei împotriva deciziei de respingere a cererii adresate FGA revenea unei instanţe unice, specializate sub aspect teritorial, şi anume secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, instanţă stabilită ca fiind competentă prin lege specială.

Această instanţă specializată, Curtea de Apel Bucureşti, a soluţionat atât contestaţiile formulate împotriva deciziei emise de FGA, ca act administrativ tipic, cât şi contestaţiile împotriva tăcerii administrative a FGA, tăcere asimilată conform prevederilor Legii nr. 554/2004 actului administrativ tipic, Legea 554/2004 aplicându-se în completarea prevederilor Legii nr. 213/2015.

Ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, art. 13 din Legea nr. 213/2015 a suferit modificări în sensul că a fost atribuită instanţelor de drept comun competenţa de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor FGA.

Aşadar, instanţele de drept comun au devenit instanţe speciale de contencios administrativ, în ceea ce priveşte verificarea întregii proceduri administrative prevăzute de Legea nr. 213/2015, singurul criteriu stabilit prin lege specială pentru determinarea competenţei teritoriale este cel al sediului Fondului.

Aceste instanţe speciale de drept administrativ sunt în egală măsură competente să soluţioneze atât contestaţiile formulate împotriva actului administrativ tipic, cât şi împotriva actului administrativ asimilat.

Prin urmare, deşi în speţă nu se critică o decizie emisă de pârât de respingere a sumelor pretinse, acţiunea este circumscrisă art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, întrucât finalitatea urmărită de reclamant este aceea de acordare a sumei solicitate prin cererea de plată, iar lipsa de răspuns a FGA este asimilată deciziei de respingere a cererii.

Curtea mai reţine că o soluţie similară într-o ipoteză asemănătoare a fost reţinută de ICCJ la pronunţarea Deciziei RIL nr. IX din 20 martie 2006.

Astfel, faţă de textul legal al art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, republicată, care prevedea că "Decizia sau, după caz, dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul unităţii deţinătoare sau, după caz, al entităţii învestite cu soluţionarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare", ICCJ a stabilit că raţiuni de simetrie impun ca şi în cazul refuzului persoanei juridice notificate, deţinătoare a imobilului, de a emite decizie sau dispoziţie motivată de restituire în natură ori de acordare de despăgubiri, potrivit Legii nr. 10/2001, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la secţia civilă a tribunalului în a cărui rază teritorială îşi are sediul persoana juridică notificată."

Prin urmare, având în vedere că în materia contestaţiei împotriva unei decizii de respingere a unei cereri de despăgubire sau de plată îndreptate către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în desfăşurarea activităţii sale de garantare a plăţii de indemnizaţii/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate în condiţiile legii, în cazul falimentului unui asigurător, instanţele civile de la sediul Fondului au competenţă materială şi teritorială exclusivă, fapt ce nu poate fi înlăturat de părţi, aceleaşi reguli de competenţă aplicându-se, din raţiuni de simetrie, şi în cazul refuzului de a soluţiona o cerere sau nesoluţionării ei în termen rezonabil.

Nu în ultimul rând, Curtea a reţinut că intenţia legiuitorului de modificare integrală a competenţei de soluţionare a contestaţiilor referitoare la activitatea administrativă a Fondului reiese din Expunerea de motive a Legii privind aprobarea O.U.G. nr. 102/2021 care vorbeşte despre "modificarea căilor de atac din contencios în civil", referindu-se în acest context la "acţiunile, cererile, obiecţiunile, contestaţiile" introduse la instanţele judecătoreşti în temeiul Legii nr. 213/2015.

În ceea ce priveşte aplicarea în timp a prevederilor O.U.G. nr. 102/2021 referitoare la competenţa instanţelor, instanţa reţine că potrivit prevederilor art. VI ale O.U.G. nr. 102/2021:

"Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraţilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora".

Din analiza acestui text de lege, instanţa a reţinut că se referă exclusiv la "procedurile administrative", nu şi la cele jurisdicţionale. În privinţa acestora din urmă, norma de competenţă din Legea specială nr. 213/2015 face trimitere expresă la normele de competenţă generală din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ.

Or, potrivit dispoziţiilor art. 24 C. proc. civ., dispoziţiile legii noi de procedură se aplică proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare.

Cum prezentul proces a început după data intrării în vigoare a legii noi de procedură, aceasta este de imediată aplicare, numai actele şi operaţiunile administrative în curs de emitere/efectuare fiind vizate de norma tranzitorie, sub aspectul condiţiilor legale şi al termenelor valabile la data la care a început procedura administrativă, iar nu în privinţa căii de atac prevăzute de lege, care se apreciază în funcţie de norma de competenţă în vigoare la data începerii procesului.

Mai mult, Curtea a reţinut că însăşi cererea de plată a fost depusă la pârât la o dată ulterioară momentului modificărilor legislative intervenite, astfel că şi din această perspectivă noile norme procedurale referitoare la competenţa materială de soluţionare a cererii sunt incidente.

Aplicând prevederile art. 100 C. proc. civ. şi observând că cererea reclamantei nu are o valoarea mai mare de 200.000 de RON, Curtea a reţinut competenţa materială a judecătoriei, potrivit prevederilor art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ. din punct de vedere teritorial, precum şi faptul că legea specială a stabilit competenţa teritorială exclusivă în favoarea instanţei civile de la sediul Fondului.

Faţă de aceste considerente, văzând şi dispoziţiile art. 131 C. proc. civ., instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declinat competenţa de soluţionare a cererii în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Ca urmare a ivirii conflictului negativ de competenţă, în temeiul art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., instanţa a trimis dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Judecătoria Sectorului 2, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, cererea de chemare în judecată vizează în principal obligarea pârâtului la soluţionarea cererii de plată înregistrată la Fondul de Garantare sub nr. x/14.02.2022 într-un termen de maxim 30 de zile de la data pronunţării hotărârii, cu respectarea drepturilor şi intereselor creditoarei de asigurări.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe se referă la stabilirea competenţei materiale, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021 (în vigoare începând cu data de 24.09.2021):

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Până la data de 24.09.2021, data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 102/2021, art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 prevedea că:

"În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere. Împotriva deciziei se poate formula contestaţie, în condiţiile prevăzute la art. 19 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare."

Or, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti la data de 11.06.2022, ulterior modificărilor legislative sus-menţionate şi raportat la petitul cererii şi la motivele expuse în susţinere, Înalta Curte constată că acţiunea formulată de reclamantă nu cuprinde o cerere principală de anulare a unui act administrativ, o cerere de constatare a refuzului nejustificat sau un petit menit să înlăture tăcerea administrativă prin obligarea autorităţii să răspundă cererii formulate reclamanta. Totodată, reclamanta nu se prevalează de existenţa unei hotărâri judecătoreşti de anulare a unor acte administrative, de refuzul nejustificat sau de tăcerea administraţiei stabilită, în prealabil, prin hotărâre judecătorească, obiectul acţiunii fiind plata unei sume de bani, ca urmare a nerespectării de către FGA a termenului de soluţionare a unei cereri de plată formulate de reclamantă.

Relevanţă în pronunţarea regulatorului de competenţă prezintă Decizia nr. 22/2019 din 24/06/2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii în dosarul nr. x/2019, care, la pct. 77, a statuat că:

"Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.."

În raport de conţinutul cererii şi de considerentele deciziei interpretative anterior citate, Înalta Curte constată că cererea reclamantei reprezintă o acţiune patrimonială dată în competenţa de soluţionare a instanţei civile de drept comun, stabilită conform C. proc. civ., chiar dacă vizează obligarea unei instituţii publice la plata unei sume de bani, câtă vreme prin acţiune nu se solicită anularea unui act administrativ pretins nelegal ori constarea caracterului nejustificat al refuzului autorităţii, iar reclamanta nu se prevalează de existenţa unei hotărâri judecătoreşti anterioare, care să fi tranşat o cerere cu un astfel de obiect, astfel că nu se poate reţine competenţa instanţei de contencios administrativ în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Faţă de valoarea obiectului cererii, care este inferioară sumei de 200.000 RON, Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, competenţa materială de soluţionare a cauzei revine judecătoriei, conform art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., iar din punct de vedere teritorial, competenţa aparţine Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, în a cărei circumscripţie teritorială se află sediul pârâtului.

Pentru considerentele expuse, în condiţiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 20 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.