Negative competence conflict: jurisdiction for challenging foreign worker permit refusals under special O.G. 25/2014 vs. general Law 554/2004 and extrinsic constitutionality limits on ordinary courts

Şedinţa publică din data de 20 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele;

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/27.12.2022, reclamanta A. S.R.L. a contestat refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin nr. x din 12.12.2022 privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru dl. B., posesor al paşaportului valabil până la data de 01.01.2031, emis de autorităţile din Sri Lanka, şi al permisului unic de şedere valabil până la data de 06.02.2023.

Prin sentinţa civilă nr. 84 din data de 28 februarie 2023, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L. în favoarea Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel a reţinut că regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

În privinţa competenţei de primă instanţă a Curţii de Apel, s-a reţinut că, potrivit art. 96 punctul 1 C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), "Curţile de apel judecă: (...) 1. în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale."

Întrucât C. proc. civ. face trimitere la legea specială, respectiv la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, s-a reţinut că, potrivit art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.".

Referitor la competenţa de soluţionare a acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de muncă pentru străini, art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 prevede că "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Pe de altă parte, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, …. se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, …, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Curtea de Apel a reţinut că Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este o lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţia României, adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţia României, republicată.

Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale (de pildă par. 30 din Decizia Curţii Constituţionale nr. 119/2018, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 557 din 3 iulie 2018, "ordonanţele simple sau de urgenţă ale Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009)."

Pe de altă parte, chiar admiţând că O.G. nr. 25/2014 a devenit - în urma aprobării sale prin Legea nr. 14/2016 - act normativ cu caracter de lege, conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale citate mai sus, s-a reţinut că O.G. nr. 25/2014 nu are natura juridică a unei legi organice, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016 - lege care a fost adoptată de Parlamentul României, conform prevederilor art. 76 alin. (2) din Constituţia României, astfel cum rezultă din menţiunea finală a acesteia, care atestă că "legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţia României, republicată", fiind, deci, o lege ordinară, iar nu una organică.

Or, Curtea de Apel a reţinut că prin Decizia nr. 6/1992, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 4 martie 1993, Curtea Constituţională a statuat că o derogare poate fi stabilită numai printr-o lege de aceeaşi natura cu aceea a legii de la care se derogă. Rezultă, pe cale de consecinţă, că "printr-o lege ordinară nu se poate deroga de la o prevedere de natura legii organice, deoarece ar însemna ca, printr-o asemenea derogare, legea ordinară sa reglementeze în domenii rezervate de Constituţie legii organice."

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a reţinut - după cum se menţionează în paragraful 30 al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 77 din 10 februarie 2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 232 din 8 martie 2021 - că "domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei astfel încât legiuitorul este obligat să adopte legi organice numai în domeniile expres prevăzute. Curtea a mai stabilit că ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice. Curtea a concluzionat că legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conţinutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituţie, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie şi ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeaşi categorie (Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015; a se vedea mai recent, Decizia nr. 876 din 9 decembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1265 din 21 decembrie 2020)."

Cu privire la obligativitatea hotărârii Curţii Constituţionale, Curtea a amintit că art. 147 alin. (4) din Constituţia României stipulează că "deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor."

De asemenea, după cum a arătat însăşi Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Astfel, de pildă, în Decizia Curţii Constituţionale nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Curtea Constituţională a constatat "că, în acord cu jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 sau Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte întru totul atât considerentele, cât şi dispozitivul prezentei decizii".

Aşadar, raportat la jurisprudenţa obligatorie a Curţii Constituţionale şi la natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea de Apel reţine că nu se poate deroga de la competenţa stabilită de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 decât printr-o lege organică, iar nu printr-o ordonanţă de guvern.

Având în vedere cele arătate mai sus, Curtea de Apel a reţinut că înb raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, revine Tribunalului Timiş competenţa de soluţionare a prezentului litigiu, în care se contestă refuzul de eliberare a avizului de muncă pentru un străin, refuz emis de o autoritate judeţeană (Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin), având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "(3) Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului", având în vedere că sediul reclamantei este situat în municipiul Timişoara.

Având în vedere şi dispoziţiile art. 132 alin. (1) C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), conform cărora "când în faţa instanţei de judecată se pune în discuţie competenţa acesteia, din oficiu sau la cererea părţilor, ea este obligată să stabilească instanţa judecătorească competentă ori, dacă este cazul, un alt organ cu activitate jurisdicţională competent", în raport cu cele arătate mai sus, instanţa a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a prezentei cauze în favoarea Tribunalului Timiş - ca instanţă de contencios administrativ.

2. A doua instanţă învestită.

La data de 06.03.2023 cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022.

Prin sentinţa civilă nr. Tribunalul Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Timiş, invocată din oficiu şi, în consecinţă a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul BIROUL PENTRU IMIGRĂRI CARAŞ SEVERIN, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Timiş a reţinut că, regimul juridic al încadrării în muncă a străinilor pe teritoriul României este reglementat de Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 640 din 30 august 2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

În privinţa competenţei de primă instanţă a Curţii de Apel, potrivit art. 96 pct. 1 din C. proc. civ. (aprobat prin Legea nr. 134/2010), " Curţile de apel judecă: (...) 1. în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale;"

Referitor la competenţa instanţei de contencios administrativ, conform art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, " Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Potrivit acestor dispoziţii legale, competenţa materială de fond a instanţei de contencios administrativ este determinată de două criterii: pozitionarea autorităţii publice emitente a actului administrativ (autoritate centrală/locală); valoarea impozitului, taxei, contribuţiei care face obiectul actului administrativ.

Aceste criterii sunt aplicabile în măsura în care nu există o normă de competenţă specială, care să instituie o competenţă derogatorie.

Or, în speţă, există o normă de competenţă derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competenţa materială de primă instanţă a Curţii de Apel pentru soluţionarea acţiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, şi anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 conform căruia:

"(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Curtea de Apel Timişoara a înlăturat de la aplicare această normă de competenţă specială pe considerentul că O.G. nr. 25/2014, fiind o ordonanţă simplă, nu poate reglementa în domeniul rezervat legii organice, or, Legea nr. 554/2004 reprezintă o lege organică.

De asemenea, Curtea a justificat soluţia de declinare a competenţei şi pe considerentul că O.G. nr. 25/2014 a fost aprobată prin Legea nr. 14/2016 - lege care a fost adoptată de Parlamentul României, conform prevederilor art. 76 alin. (2) din Constituţia României, astfel cum rezultă din menţiunea finală a acesteia, care atestă că " legea a fost adoptată de Parlamentul României cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţia României, republicată", fiind, deci, o lege ordinară, iar nu una organică, or, orice derogare poate fi stabilită numai printr-o lege de aceeaşi natură cu aceea a legii de la care se derogă. Având în vedere natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, Curtea de Apel a reţinut că nu se poate deroga de la competenţa stabilită de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 decât printr-o lege organică.

Tribunalul a apreciat că înlăturarea de la aplicare a unei dispoziţii dintr-o Ordonanţă de Guvern aprobată prin Lege adoptată de Parlament, în vigoare, pe considerentul că aceasta reglementează într-un domeniu rezervat legilor organice şi că legea de aprobare a ordonanţei a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituţie pentru legile ordinare, echivalează cu efectuarea de către instanţa de judecată a unui examen de conformitate a acestor dispoziţii legale cu normele Constituţiei, întrucât procedura de emitere a ordonanţelor de guvern şi de adoptare a legilor organice si ordinare, precum şi domeniul de reglementare în care acestea pot interveni, sunt consacrate la nivel constituţional, astfel că respectarea dispoziţiilor constituţionale în privinţa procedurii de adoptare a legilor şi ordonanţelor de Guvern şi domeniului de reglementare ţine de constituţionalitatea extrinsecă a legii/ordonanţei.

Problema de drept esenţială în litigiu este aceea de a determina dacă instanţele de judecată pot refuza aplicarea unei dispoziţii dintr-o ordonanţă emisă de Guvern sau lege adoptată de Parlament, în vigoare, pentru considerentul că acestea reglementează într-un domeniu rezervat legilor organice şi că legea de aprobare a ordonanţei a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituţie pentru legile ordinare. Or, tribunalul apreciază că efectuarea de către instanţa de judecată a unei astfel de constatări, cu consecinţa înlăturării de la aplicare a unui astfel de act normativ în vigoare, echivalează cu exercitarea indirectă a unui control de constituţionalitate a dispoziţiei legale din perspectiva constituţionalităţii extrinseci.

În acest sens, conform art. 115 alin. (1) şi (3) din Constituţie:, 1) Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice... (3) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare."

Conform art. 73 alin. (1) din Constituţia României:, 1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare", iar dispoziţiile art. 73 alin. (3) din Constituţia Românei prevăd domeniile rezervate de Constituţie legilor organice.

Prevederile art. 76 alin. (1) şi (2) din Constituţie dispun:, 1) Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere. (2) Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din fiecare Cameră."

În procesul de aplicare a legii, instanţele de judecată nu au competenţa de a constata că o Ordonanţă de Guvern, aplicabilă litigiului, încalcă interdicţia de a reglementa în domenii care fac obiectul legilor organice, prevăzută de art. 115 alin. (1) din Constituţie, după cum nu au nici competenţa de a constata că procedura de adoptare a unei legi de către Parlament nu a fost cea prevăzută de art. 76 din Constituţie pentru legile organice, întrucât aceste aspecte pot fi constatate doar de către Curtea Constituţională pe calea controlului de constituţionalitate, reprezentând chestiuni care privesc constituţionalitatea extrinsecă a ordonanţei/legii.

În acest sens, în jurisprudenţa vastă a Curţii Constituţionale, s-a statuat că instanţa de contencios constituţional verifică atât criticile de neconstituţionalitate extrinsecă a dispoziţiilor legale (aspecte care vizează procedura de adoptare), cât şi criticile de neconstituţionalitate intrinsecă (aspecte are vizează conţinutul actului normativ).

Constituţionalitatea extrinsecă are în vedere respectarea condiţiilor de formă cerute de Constituţie pentru adoptarea unei legi sau ordonanţe, vizând, deci, procedura de legiferare şi domeniul de reglementare instituite prin normele constituţionale.

Cu titlu de exemplu, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-au reţinut următoarele vicii de neconstituţionalitate extrinsecă: nerespectarea principiului bicameralismului (Decizia nr. 904/2020, Publicată în Monitorul Oficial nr. 73 din 22.01.2021); lipsa avizului Consiliului Economic şi Social (Decizia nr. 16/2023, Publicată în Monitorul Oficial nr. 187 din 06.03.2023); încălcarea art. 115 alin. (1) din Constituţie privitoare la interdicţia de a adopta ordonanţe în domenii care fac obiectul legilor organice, încălcarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituţie, respectiv reglementarea într-un domeniu rezervat legii organice fără întrunirea majorităţii absolute cerute de Constituţie (Decizia CCR nr. 545/2006, publicată în M.Of. nr. 638/25 iulie 2006, Decizia CCR nr. 972/31.10.2007, publicată în M. Of. nr. 828 din 4 decembrie 2007, Decizia CCR nr. 648/14.12.2022) etc.

O decizie exemplificativă în acest sens, prin care instanţa de contencios constituţional efectuează o analiză a constituţionalităţii extrinseci a unei legi din perspectiva procedurii de legiferare şi domeniului de reglementare, este Decizia Curţii Constituţionale nr. 972/31.10.2007, publicată în M. Of. nr. 828 din 4 decembrie 2007, fiind relevante următoarele paragrafe din decizie:, Analizând sesizarea, Curtea reţine că legea criticată - calificată drept lege organică - are ca obiect ordonanţa care reglementează stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului menite să conducă la îmbunătăţirea şi eficientizarea activităţii acestuia şi să asigure un proces decizional accelerat la nivelul unor structuri mai flexibile, în noul cadru organizatoric stabilit prin Hotărârea Parlamentului nr. 19/2007 privind modificarea structurii şi componenţei Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 3 aprilie 2007. In acest context, noua structură şi componenţa aparatului de lucru al Guvernului au fost modificate.

Curtea constată că legea supusă controlului de constituţionalitate a fost adoptată cu încălcarea normelor constituţionale referitoare la procedura de legiferare.

În temeiul dispoziţiilor alin. (7) al art. 115 din Constituţie, "Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege [...]", iar potrivit alin. (5) teza finală al aceluiaşi articol, "Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alin. (1)."

Cât priveşte procedura legislativă parlamentară, aceasta se realizează în condiţiile prevederilor constituţionale ale secţiunii a 3-a "Legiferarea" din cap. 1 al titlului III şi potrivit regulamentelor parlamentare.

Organizarea aparatului de lucru al Guvernului este reglementată în secţiunea a 5-a a cap. I (articolele 20-23) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările ulterioare. Această lege a fost adoptată ca lege organică, cu respectarea prevederilor art. 74 alin. (1) din Constituţia României (înainte de revizuire).

Întrucât prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 se stabilesc unele măsuri pentru reorganizarea aparatului de lucru al Guvernului care afectează reglementările anterioare în această materie, este necesar ca şi noile măsuri prevăzute de această ordonanţă de urgenţă să fie adoptate şi aprobate printr-o lege cu caracter organic.

Aşa cum rezultă din stenograma şedinţei din 18 septembrie 2007, Plenul Senatului a respins, cu 17 voturi pentru, 58 de voturi împotrivă şi 3 abţineri, proiectul de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 25/2007, considerând pe cale de consecinţă că a fost respinsă şi ordonanţa. Semnificaţia acestui vot priveşte deci transformarea instantanee a proiectului de lege de aprobare în proiect de lege de respingere a ordonanţei de urgenţă, cu acelaşi caracter de lege organică. Aşa fiind, acest proiect de lege trebuie şi el să fie adoptat cu majoritatea de voturi cerută pentru lege organică, în condiţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie.

Întrucât legea dedusă controlului nu satisface această exigenţă, fiind adoptată în conformitate cu prevederile art. 75 şi ale art. 76 alin. (2) din Constituţie ca lege ordinară, Curtea constată că aceasta este viciată de neconstituţionalitate, în ansamblu.

Având în vedere argumentele expuse, Curtea reţine că nerespectarea normelor constituţionale ale art. 76 alin. (1)şi ale art. 115 alin. (5) teza finală atrage şi înfrângerea prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), potrivit cărora "respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.

Neconstituţionalitatea extrinsecă astfel reţinută face inutilă examinarea celorlalte critici cu finalitate similară, formulate prin sesizarea de neconstituţionalitate."

Prin urmare, doar Curtea Constitutională poate analiza în ce măsură Guvernul sau Parlamentul a respectat dispoziţiile constituţionale referitoare la procedura de emitere a ordonanţelor sau de adoptare a legii în funcţie de domeniul reglementat.

Numai Curtea Constituţională are competenţa de a se pronunţa asupra conformităţii dispoziţiilor legale cu normele Constituţiei în cadrul controlului de constituţionalitate (exercitat a priori sau a posteriori), atât din perspectiva constituţionalităţii extrinseci, cât şi a celei intrinseci. Potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, coroborate cu cele ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Curtea Constituţională este singura autoritate competentă în materia controlului de constituţionalitate, fiind exclusă orice partajare sub acest aspect cu instanţele de drept comun.

Nici Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi nici instanţele judecătoreşti sau alte autorităţi publice ale statului nu au competenţa de a se pronunţa asupra conformităţii legilor sau ordonanţelor în vigoare cu normele Constituţiei.

În măsura în care judecătorul a quo apreciază că o dispoziţie dintr-o lege sau ordonanţă contravine normelor constituţionale, acesta poate invoca excepţia de neconstituţionalitate cu consecinţa sesizării Curţii Constituţionale, judecătorului a quo fiindu-i permis doar să îşi exprime opinia cu privire la temeinicia excepţiei, fiindu-i, în schimb, refuzată competenţa de a constata el însuşi neconformitatea dispoziţiilor legale cu textul Constituţiei, indiferent de caracterul neconformităţii (extrinseci sau intrinseci). În caz contrar, s-ar ajunge în situaţia înfrângerii plenitudinii de jurisdicţie a Curţii Constituţionale în materia controlului de constituţionalitate, iar Constituţia ar deveni subiectul unor interpretări mai mult sau mai puţin eterogene la nivelul tuturor instanţelor judecătoreşti existente în România.

Concluzionând, tribunalul reţine că acest examen de verificare a conformităţii O.G. nr. 25/2014 şi a Legii de aprobare nr. 14/2016 cu Constituţia României, din perspectiva respectării art. 115 alin. (1) şi (3) şi art. 76 alin. (1) şi (2) din Constituţie, poate fi efectuat doar de Curtea Constituţională pe calea controlului de constituţionalitate.

Lipsirea de efecte juridice a O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, pentru astfel de considerente, poate avea loc doar în urma constatării de către Curtea Constituţională a neconstituţionalităţii extrinseci a acestor norme legale, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992.

În concluzie, pe perioada de activitate a unei dispoziţii dintr-o lege (fie ea organică sau ordinară), aceasta se bucură de prezumţia de constituţionalitate. În lipsa constatării de către Curtea Constituţională, potrivit competenţelor care îi revin, a neconstituţionalităţii prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziţii nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Raportat la aceste considerente, tribunalul va da eficienţă prevederilor art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 conform cărora:

"(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Pe cale de consecinţă, tribunalul a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Timiş, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş Severin, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Ca urmare a ivirii conflictului negativ de competenţă, în temeiul art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., instanţa a trimis dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

3. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a contestat refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin de a elibera, potrivit O.G. nr. 25/2014, avizul necesar angajării cetăţeanului străin pe teritoriul României.

Problema de drept care a generat conflictul de competenţă şi asupra căreia instanţele aflate în conflict au exprimat opinii contrare, priveşte actul normativ care determină competenţa materială de soluţionare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, potrivit căreia curtea de apel este învestită cu soluţionarea contestaţiei împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare ori Legea nr. 554/2004, care stabileşte competenţa generală a tribunalului de a soluţiona acţiunile împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice locale.

Examinând argumentele expuse de Curtea de Apel Timişoara şi Tribunalul Timiş, Înalta Curte constată că această din urmă instanţă a stabilit corect competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze, în raport de dispoziţiile art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, potrivit cărora:

"(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Înalta Curte reţine că O.G. nr. 25/2014 are caracter de lege specială faţă de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ şi care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziţii normative derogatorii, o competenţă specială în raport de obiectul cererii.

În ceea ce priveşte cerinţa din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competenţă derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naştere la interpretări contrarii din partea instanţelor aflate în conflict a fost inclusă în articolul de lege menţionat prin Legea nr. 97/2008.

Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014 a fost adoptată ulterior Legii nr. 97/2008, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016, astfel că, indiferent de situaţia normativă creată prin modificarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, manifestarea de voinţă a legiuitorului este evidentă în sensul stabilirii unei competenţe speciale, derogatorie de la norma generală, în soluţionarea contestaţiilor împotriva refuzului de emitere a avizelor de angajare de către birourile teritoriale de imigrări. O altă interpretare ar conduce la ideea lipsirii de efecte a art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 încă de la momentul adoptării sale, ipoteză evident nerezonabilă, iar câtă vreme această dispoziţie legală există în fondul legislativ şi nu a fost declarată neconstituţională printr-o decizie a Curţii Constituţionale, se impune a fi aplicată în cauzele aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Un alt argument în sprijinul aplicării O.G. nr. 25/2014 poate fi dedus şi din prevederile art. 95 pct. 1 şi art. 96 pct. 1 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., act normativ adoptat ulterior Legea nr. 97/2008, care stabilesc în favoarea tribunalelor competenţa de soluţionare în primă instanţă a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, în timp ce curţile de apel au competenţa de a judeca, în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale. Totodată, potrivit art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., la data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.

Prin urmare, sintagma "lege organică specială" din cuprinsul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas fără efect, în raport de art. 96 pct. 1 din C. proc. civ., care stabileşte competenţa curţilor de apel "potrivit legii speciale" (fără vreo diferenţiere referitoare la caracterul organic al legii speciale) şi de normele de punere în aplicare, anterior amintite, care dispun abrogarea oricăror dispoziţii contrare, chiar cuprinse în legi speciale (este de observat că, în speţă Legea nr. 554/2004 are caracter general faţă de O.G. nr. 25/2014, însă are caracter special faţă de C. proc. civ.).

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze prezenta cauză se determină potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, competenţa urmând a fi stabilită în favoarea curţii de apel în a cărei circumscripţie se află formaţiunea teritorială emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetăţeanului străin. Cum pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin se află în raza teritorială a Curţii de Apel Timişoara, această instanţă este competentă să soluţioneze contestaţia reclamantei S.C. A. S.R.L.

În consecinţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 20 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.