Jurisdiction for work permit refusal challenges: applicability of special organic law requirement in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 14 septembrie 2023 din camera de consiliu

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii. Hotărârea primei instanţe

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 20.01.2023, pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări-Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin, anularea refuzului nr. x/30.12.2022 emis de pârât privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru cetăţeanul străin B..

La data de 16.02.2023, reclamanta a depus precizare la acţiune, solicitând emiterea unui nou act privind soluţionarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare pentru cetăţeanul străin, raportat la înscrisurile în probaţiune depuse la dosarul cauzei.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 220 din 26 aprilie 2023, Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În motivarea soluţiei, curtea de apel a reţinut, în esenţă, că, deşi potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, totuşi dispoziţiile art. 10 alin. (1) din acest din urmă act normativ dispun că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Or, câtă vreme O.G. nr. 25/2014 nu este lege organică, iar în jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale (indicată în cuprinsul sentinţei) s-a arătat că printr-o lege ordinară nu se poate deroga de la o lege organică precum Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţa competentă să judece cauza se determină potrivit art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, în favoarea Tribunalului Timiş, în raport de rangul autorităţii locale emitente a refuzului contestat şi de locul situării sediului reclamantei.

2. Hotărârea celei de-a doua instanţe

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 05.05.2023.

Prin sentinţa civilă nr. 509 din 25 mai 2023, Tribunalul a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a dispune în acest sens, Tribunalul a avut în vedere modificările legislative operate asupra Legii nr. 554/2004, care au dus la apariţia sintagmei "lege organică specială" în cuprinsul art. 10 alin. (1). A reţinut că, prin modificarea adusă prin Legea nr. 97/2008, legiuitorul a urmărit doar să actualizeze limitele valorice în funcţie de care competenţa este partajată între tribunale şi curţi de apel, în raport de denominarea monedei naţionale, iar nu să modifice regimului juridic al legii speciale prin care se derogă de la normele de competenţă stabilite de cadrul general, Legea nr. 554/2004.

Totodată, tribunalul s-a raportat la dispoziţiile art. 95 şi 96 din C. proc. civ., raportat la art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., concluzionând că poate avea efect util doar interpretarea potrivit căreia rămâne fără efect sintagma "lege organică" din Legea nr. 554/2004, câtă vreme există o lege specială care nu este contrară legii de punere în aplicare şi care stabileşte competenţa în favoarea curţii de apel.

Pentru toate aceste aspecte, instanţa a considerat că revine Curţii de Apel Timişoara competenţa de soluţionare a cauzei, conform art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

Constatând ivit conflict negativ de competenţă, Tribunalul, în temeiul art. 134 şi art. 135 alin. (1) C. proc. civ., a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea acestuia.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a contestat refuzul pârâtului Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin de a elibera, potrivit O.G. nr. 25/2014, avizul necesar angajării cetăţeanului străin pe teritoriul României.

Problema de drept care a generat conflictul de competenţă şi asupra căreia instanţele aflate în conflict au exprimat opinii contrare, priveşte actul normativ care determină competenţa materială de soluţionare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, potrivit căreia curtea de apel este învestită cu soluţionarea contestaţiei împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare ori Legea nr. 554/2004, care stabileşte competenţa generală a tribunalului de a soluţiona acţiunile împotriva actelor administrative emise de autorităţile publice locale.

Potrivit art. 28 alin. (5) din Ordonanţa Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, "(5) Refuzul eliberării avizului de angajare/detaşare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea teritorială care a dispus această măsură, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Înalta Curte reţine că O.G. nr. 25/2014 are caracter de lege specială faţă de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ şi care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziţii normative derogatorii, o competenţă specială în raport de obiectul cererii.

În ceea ce priveşte cerinţa din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competenţă derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naştere la interpretări contrarii din partea instanţelor aflate în conflict a fost inclusă în articolul de lege menţionat prin Legea nr. 97/2008.

O.G. nr. 25/2014 a fost adoptată ulterior Legii nr. 97/2008, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016, astfel că, indiferent de situaţia normativă creată prin modificarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, manifestarea de voinţă a legiuitorului este evidentă în sensul stabilirii unei competenţe speciale, derogatorie de la norma generală, în soluţionarea contestaţiilor împotriva refuzului de emitere a avizelor de angajare de către birourile teritoriale de imigrări.

O altă interpretare ar conduce la ideea lipsirii de efecte a art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 încă de la momentul adoptării sale, ipoteză, evident, nerezonabilă, iar câtă vreme această dispoziţie legală există în fondul legislativ şi nu a fost declarată neconstituţională printr-o decizie a Curţii Constituţionale, se impune a fi aplicată în cauzele aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Un alt argument în sprijinul aplicării O.G. nr. 25/2014 poate fi dedus şi din prevederile art. 95 pct. 1 şi art. 96 pct. 1 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., act normativ adoptat ulterior Legea nr. 97/2008, care stabilesc în favoarea tribunalelor competenţa de soluţionare în primă instanţă a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, în timp ce curţile de apel au competenţa de a judeca, în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale. Totodată, potrivit art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., la data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă orice alte dispoziţii contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.

Prin urmare, sintagma "lege organică specială" din cuprinsul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas fără efect, în raport de art. 96 pct. 1 din C. proc. civ., care stabileşte competenţa curţilor de apel "potrivit legii speciale" (fără vreo diferenţiere referitoare la caracterul organic al legii speciale) şi de normele de punere în aplicare, anterior amintite, care dispun abrogarea oricăror dispoziţii contrare, chiar cuprinse în legi speciale (este de observat că, în speţă Legea nr. 554/2004 are caracter general faţă de O.G. nr. 25/2014, însă are caracter special faţă de C. proc. civ.).

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze prezenta cauză se determină potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, competenţa urmând a fi stabilită în favoarea curţii de apel în a cărei circumscripţie se află formaţiunea teritorială emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetăţeanului străin.

Cum pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin se află în raza teritorială a Curţii de Apel Timişoara, această instanţă este competentă să soluţioneze contestaţia reclamantei S.C. A. S.R.L..

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâtul Ministerul Afacerilor Interne-Inspectoratul General pentru Imigrări-Direcţia Migraţie-Biroul pentru Imigrări Caraş-Severin în favoarea Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 septembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.