Territorial jurisdiction for challenging border-entry bans: whether the local border police checkpoint or the central Inspectorate is the competent "formation" under Emergency Ordinance 194/2002

Şedinţa publică din data de 12 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 03.02.2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră - Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetu Marmaţiei - Sectorului Poliţiei de Frontieră Vicov - Punctul Poliţiei de Frontieră Vicov, anularea Deciziei nr. 144.426 din data de 24.01.2023 emise de pârât, prin care i s-a interzis să intre în România timp de 5 ani, în temeiul art. 1063 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 248/2023 din 15 februarie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale, invocată de din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că, art. 106 indice 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 din 12 decembrie 2002 privind regimul străinilor în România, reprezintă o normă de procedură cu caracter derogatoriu de la norma de drept comun prevăzută de art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care se aplică cu prioritate în ce priveşte stabilirea competenţei teritoriale de soluţionarea a litigiilor având ca obiect anularea deciziei prin care s-a dispus măsura de interzicere a intrării în România a unui cetăţean străin.

Astfel cum rezultă din conţinutul actului care se comunică reclamantului sub semnătura de primire- decizia cu nr. x/24.01.2023 acesta a fost întocmit de către comisar şef poliţie B. din cadrul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetul Marmaţiei.

Potrivit art. 2 lit. x) din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, prin interdicţia de intrare în România se înţelege decizia sau orice alt act de natură administrativă sau judiciară prin care se interzice intrarea şi şederea pe teritoriul României pentru o perioadă determinată.

Art. 106 indice 3 alin. (2) din acelaşi act normativ prevede că interzicerea intrării în România se dispune, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de Inspectoratul General pentru Imigrări sau de organele poliţiei de frontieră şi în situaţia în care străinul nu a făcut obiectul unei măsuri de îndepărtare, precum şi împotriva străinilor prevăzuţi la art. 8 alin. (1) lit. b) - d) şi art. 8 alin. (2) lit. a) - b^1) sau care nu îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 6 alin. (1) lit. h).

Faţă de conţinutul concret al art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, se impune stabilirea înţelesului noţiunii de "formaţiune care a dispus această măsură", prin raportare la prevederile art. 12 alin. (1) şi (4) din O.U.G. nr. 104/2001 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei de Frontieră Române, cu modificările şi completările ulterioare potrivit cu care la nivel teritorial, Poliţia de Frontieră Română organizează Garda de Coastă, inspectorate teritoriale, grupuri de nave, sectoare şi alte unităţi ale poliţiei de frontieră; în punctele de trecere a frontierei de stat se organizează şi funcţionează puncte ale poliţiei de frontieră.

Potrivit art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 104/2001, cu modificările şi completările ulterioare, la frontiera cu fiecare stat vecin, exceptând judeţele Tulcea şi Constanţa, se organizează şi funcţionează inspectorate teritoriale cu personalitate juridică. În judeţele care au ca limită frontiera de stat, se organizează servicii teritoriale ale poliţiei de frontieră. (...)

De asemenea, conform art. 21 alin. (4) din H.G. nr. 445/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 105/2001 privind frontiera de stat a României, dacă nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, pentru orice tip de control, poliţistul de frontieră, în baza atribuţiilor referitoare la siguranţa naţională şi ordinea publică sau la solicitarea autorităţii competente, poate lua măsurile necesare pentru a nu permite intrarea sau ieşirea în/din ţară a persoanei, a mijlocului de transport sau a bunurilor.

Procedând la interpretarea coroborată a prevederilor 106 indice 3 alin. (2) din O.U.G. Nr. 194/2002 şi art. 12 alin. (1) şi (4) din O.U.G. Nr. 104/2001, art. 21 alin. (4) din H.G. nr. 445/2002, Curtea a reţinut că decizia prin care se dispune interzicerea intrării pe teritoriul României, pentru o perioadă determinată, a unui cetăţean străin s-a dispus de către inspectoratul teritorial al Poliţiei de Frontieră, în a cărui rază teritorială de competenţă se află punctul de trecere al frontierei, unde s-a petrecut fapta care a generat luarea acestei măsuri, anume punctul de trecere a frontierei Sighetu Marmaţiei.

Astfel, s-a reţinut că nu se poate pune semnul egalităţii juridice între "organele poliţiei de frontieră", potrivit art. 106 indice 3 alin. (2) din O.U.G. Nr. 194/2002, "formaţiunea care a dispus măsura," în sensul art. 106 indice 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002 şi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, în ce priveşte exercitarea competenţei referitoare la dispunerea măsura interzicerii intrării pe teritoriul României.

Dacă legiuitorul intenţiona să instituie în această materie o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea Curţii de Apel Bucureşti motivat de faptul că sediul Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră se află în circumscripţia teritorială a acestei instanţe, reglementarea unei astfel de situaţii derogatorii faţă de norma de drept comun în materia contenciosului administrativ impunea o prevedere expresă în acest sens care să fie corelată cu stabilirea procedurii şi competenţei unice a Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră de luare a măsurii de interzicere a intrării în România la nivel centralizat şi pentru întreg teritoriul României doar de către această instituţie.

În acest caz, ar fi fost inutile exprimări de genul "organele poliţiei de frontieră" din cuprinsul art. 106 indice 3 alin. (2) din O.U.G. nr. 194/2002 sau "formaţiunea care a dispus măsura," în sensul art. 106 indice 3 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, fiind la îndemâna legiuitorului să indice în ambele alineate în mod expres că măsura este luată întotdeauna de către o singură instituţie şi anume, Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, precum şi faptul că măsura se contestă de către persoană vătămată exclusiv la Curtea de Apel Bucureşti.

De lege lata, nu există o astfel de normă de procedură cuprinsă în reglementarea specială care să instituie o competenţa teritorială exclusivă de soluţionare a cererilor având ca obiect anularea Deciziei de interzicere a intrării pe teritoriul României în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, iar poziţia administrativă a pârâtei Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, bazată pe o interpretare nelegală a dispoziţiilor legale incidente în prezenta cauză, cu privire la formaţiunea care emite de interzicere a intrării pe teritoriul României, nu poate să aducă atingere unei norme de procedură civilă lipsită de echivoc, respectiv 106 indice 3 alin. (5) din O.U.G. Nr. 194/2002.

Astfel, cauza a fost înregistrată la data de 22.03.2023 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal sub acelaşi număr unic de dosar, respectiv sub nr. x/2013.

Hotărârea Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 261/2023 din 08 mai 2023, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal a admis la rându-i excepţia necompetenţei teritoriale invocată de pârât şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat intervenit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că măsura a fost dispusă prin Nota-raport nr. 144.426 din data de 24.01.2023, prin care INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAŢIEI, SECTORUL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ VICOV a informat INSPECTORATUL GENERAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ cu privire la situaţia reclamantului şi a solicitat aprobarea instituirii măsurii de interzicere a intrării în România pentru o perioadă de 5 ani.

Pe această notă a fost aplicată, de către chestorul principal al INSPECTORATULUI GENERAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ, o rezoluţie cu textul "aprob".

Chiar dacă, aparent, actul contestat apare ca fiind emis de INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAŢIEI, SECTORUL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ VICOV, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut că, în realitate, INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAŢIEI a făcut o propunere în sensul emiterii acestuia, iar INSPECTORATUL GENERAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ a aprobat această propunere, numai la momentul aprobării actul căpătând statutul de act administrativ, cu consecinţa caracterului obligatoriu.

Prin urmare, autorul actului trebuie considerat INSPECTORATUL GENERAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ şi această concluzie apare ca fiind în concordanţă cu dispoziţiile art. 7 din O.U.G. nr. 104/2001, care stabilesc faptul că Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră este unitatea centrală a Poliţiei de Frontieră Române, cu personalitate juridică şi competenţă teritorială pentru întreaga zona de responsabilitate a poliţiei de frontieră, care exercită conducerea şi răspunde de întreaga activitate a poliţiei de frontieră, desfăşoară activităţi de investigare şi cercetare a infracţiunilor deosebit de grave circumscrise crimei organizate, migraţiei ilegale şi criminalităţii transfrontaliere comise în zona de competenţă teritorială a Poliţiei de Frontieră, precum şi orice alte atribuţii date în competenţa sa prin lege. Or, cum numai INSPECTORATUL GENERAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ are competenţă pe întreaga zonă de responsabilitate a poliţiei de frontieră înseamnă că numai acesta poate emite un act cu valabilitate pe întreg teritoriul României, precum cel contestat în speţă, iar nu şi inspectoratele teritoriale, care au o competenţă teritorială limitată.

Astfel, a apreciat că aprobarea nu este o condiţie posterioară emiterii actului administrativ, ci echivalează chiar cu emiterea unui asemenea act, fiind evident că, dacă măsura nu ar fi fost aprobată, acest lucru ar fi însemnat inexistenţa şi imposibilitatea de punere în aplicare a măsurii, ceea ce dovedeşte că, înainte de aprobare, nu există un act administrativ. De altfel, dacă această aprobare ar fi o condiţie posterioară emiterii actului administrativ, ea ar trebui să fie prevăzută de lege ca atare, ceea ce nu este cazul. Mai mult, în această optică nu se poate explica cum o formaţiune cu competenţă teritorială limitată ar putea dispune o măsură cu aplicabilitate generală pentru toată zona de frontieră.

Totodată, Curtea de Apel Cluj a reţinut că prin actul cu nr. x din 24.01.2023, reclamantul a fost informat că împotriva sa Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră a dispus măsura interzicerii intrării în România pe o perioadă de 5 ani, prin urmare acest act nu reprezintă actul administrativ contestat, ci o simplă informare cu privire la măsura luată, motiv pentru care apare ca fiind irelevant faptul că el este emis de către INSPECTORATUL TERITORIAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ SIGHETU MARMAŢIEI, SECTORUL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ VICOV.

În concluzie, având în vedere faptul că INSPECTORATUL GENERAL AL POLIŢIEI DE FRONTIERĂ îşi are sediul în Bucureşti, competenţa de soluţionare a prezentei cauze revine Curţii de Apel Bucureşti, motiv pentru care, văzând şi prevederile art. 129 alin. (2), art. 130 alin. (2) şi art. 132 alin. (3) C. proc. civ., a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Decizia ÎCCJ pronunţată în regulator de competenţă

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu stabilirea regulatorului de competenţă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce succed:

Înalta Curte constată că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că "există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior şi-au declarat necompetenţa".

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei din perspectiva emitentului actului atacat.

Înalta Curte constată că obiectul acţiunii priveşte contestarea măsurii de interzicere a intrării pe teritoriul României pentru o perioadă de 5 ani dispuse prin Decizia nr. 144.426 din data de 24.01.2023, emisă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră - Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetu Marmaţiei - Sectorului Poliţiei de Frontieră Vicov - Punctul Poliţiei de Frontieră Vicov.

În ceea ce priveşte măsura interzicerii intrării pe teritoriul României, potrivit dispoziţiilor art. 1063 din O.U.G. nr. 194/2002:

"(1) Interzicerea intrării în România se dispune, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de Inspectoratul General pentru Imigrări, concomitent cu emiterea deciziei de returnare.

(2) Interzicerea intrării în România se dispune, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, de Inspectoratul General pentru Imigrări sau de organele poliţiei de frontieră şi în situaţia în care străinul nu a făcut obiectul unei măsuri de îndepărtare, precum şi împotriva străinilor prevăzuţi la art. 8 alin. (1) lit. b) -d) şi art. 8 alin. (2) lit. a) -b1) sau care nu îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 6 alin. (1) lit. h).

(3) Interzicerea intrării în România nu se dispune dacă străinul cu şedere ilegală face dovada că s-a aflat în imposibilitatea de a părăsi teritoriului României din motive umanitare sau din alte motive obiective independente de voinţa sa.

(4) Dispunerea măsurii de interzicere a intrării în România se comunică străinilor, în scris, de către organul care a luat măsura şi conţine motivarea în fapt şi în drept, precum şi informaţiile privind căile de atac posibile.

(5) Măsura de interzicere a intrării în România poate fi contestată de către străin în termen de 10 zile de la comunicare la curtea de apel în a cărei rază de competenţă se află formaţiunea care a dispus această măsură. Contestaţia nu suspendă executarea măsurilor de îndepărtare. Hotărârea instanţei este definitivă."

Astfel, dispoziţiile art. 1063 alin. (5) stabilesc o regulă de competenţă teritorială exclusivă, în funcţie de sediul autorităţii publice care a dispus măsura interzicerii intrării în România.

Din analiza înscrisurilor aflate la dosarul cauzei se observă că, prin Nota Raport întocmită sub nr. x din data de 24.01.2023 de către şeful P.F.F. Vicov şi adresată Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră, pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetu Marmaţiei - Sectorul Poliţiei de Frontieră Vicov a solicitat aprobarea instituirii măsurii de interzicere a intrării în România împotriva reclamantului A. pe o perioadă de 5 (cinci) ani (24.01.2023-23.01.2028).

După aprobare, măsura a fost adusă la cunoştinţa reclamantului A. prin intermediul adresei înregistrată cu nr. x/24.01.2023, emisă de şeful P.F.F. Vicov . Din conţinutul acestei adrese rezultă că măsura interzicerii intrării în România a fost dispusă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, iar reclamantul a fost îndrumat să se adreseze Curţii de Apel Bucureşti în cazul în care doreşte să conteste măsura astfel dispusă.

Coroborând aceste aspecte cu prevederile legale incidente ale O.U.G. nr. 194/2002, rezultă că măsura interzicerii intrării în România a fost propusă de pârâtul Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetu Marmaţiei - Sectorul Poliţiei de Frontieră Vicov, dar a intrat în vigoare şi a început să producă efecte doar în urma aprobării de către Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră. Aşadar, măsura contestată a fost dispusă de către Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, organ care îşi are sediul în circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti, instanţă căreia îi revine şi competenţa soluţionării prezentei cauze.

Punctul de Trecere a Frontierei Vicov din cadrul Inspectoratului Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetu-Marmaţiei nu are decât competenţă de solicitare a instituirii măsurii şi de comunicare a acesteia persoanei în cauză, măsura fiind aprobată şi dispusă de către Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră.

De asemenea, măsura nu putea fi dispusă de către Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetu-Marmaţiei sau de către punctul de frontieră, deoarece este o măsură destinată a opera pe întreg teritoriul ţării, ceea ce excedează sferei de competenţă a organului local de poliţie.

Este fără relevanţă, sub aspectul stabilirii competenţei de soluţionare a cauzei, faptul că adresa de comunicare a măsurii către reclamant a fost întocmită de Inspectoratul Teritorial al Poliţiei de Frontieră Sighetu Marmaţiei - Punctul de Trecere a Frontierei Vicov, câtă vreme prin aceasta, aşa cum rezultă în mod neechivoc din conţinutul său, doar s-a procedat la informarea cetăţeanului străin cu privire la măsura interzicerii intrării în România dispusă de Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră.

În stabilirea competenţei teritorială a instanţei nu pot fi luate în considerare nici prevederile art. 12 alin. (4) din O.U.G. nr. 104/2001, invocate în argumentaţia sa de către Curtea de Apel Bucureşti, potrivit cărora:

"La frontiera cu fiecare stat vecin, exceptând judeţele Tulcea şi Constanţa, se organizează şi funcţionează inspectorate teritoriale cu personalitate juridică. În judeţele care au ca limită frontiera de stat, se organizează servicii teritoriale ale poliţiei de frontieră. În judeţele Brăila şi Ialomiţa se organizează sectoare ale poliţiei de frontieră, prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor." Modalitatea de organizare şi funcţionare în teritoriu a Poliţiei de Frontieră nu prezintă relevanţă în speţă, întrucât nu indică organul care a dispus măsura contestată în cauză, acest aspect fiind stabilit prin verificarea înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, care confirmă că formaţiunea care a dispus măsura este Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră.

Prin urmare, cum măsura interzicerii intrării în România a fost dispusă în cauză de către Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră, care are sediul în Bucureşti, potrivit dispoziţiilor art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, redate anterior, contestarea acestei măsuri se poate face la Curtea de Apel Bucureşti, căreia îi revine şi competenţa teritorială de soluţionare a cauzei.

Temeiul legal al soluţiei adoptate

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 1063 alin. (5) din O.U.G. nr. 194/2002, Înalta Curte, în temeiu art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competenţa teritorială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 septembrie 2023.