Negative jurisdiction conflict resolved in favor of appellate court for classification of contractual staff as public officials

Şedinţa publică din data de 12 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Buzău, la data de 27.12.2022, sub nr. x/2022, reclamanţii A., încadrată în funcţia de REFERENT DE SPECIALITATE gr.ll la U.M. 02000 Buzău, B., încadrată în funcţia de REFERENT DE SPECIALITATE gr. III la U.M. 02000 Buzău, C., încadrată în funcţia de ECONOMIST la U.M. 01847 Buzău, D., încadrată în de INSPECTOR DE SPECIALITATE 1 la U.M. 02000 Buzău, E., încadrată în funcţia de economist II la U.M. 01847 Buzău, au solicitat în contradictoriu cu pârâtele MINISTERUL APĂRĂRII NAŢIONALE, prin reprezentant DIRECŢIA GENERALĂ JURIDICĂ; MINISTERUL APĂRĂRII NAŢIONALE - DIRECŢIA GENERALĂ MANAGEMENT RESURSE UMANE prin reprezentant DIRECŢIAGENERALĂ JURIDICĂ; MINISTERUL APĂRĂRII NAŢIONALE - U.M. 02000 Buzău prin reprezentant DIRECŢIA GENERALĂ JURIDICĂ; MINISTERUL APĂRĂRII NAŢIONALE - U.M. 01847 Buzău, solicitând ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună:

- obligarea pârâtelor să stabilească posturile contractuale pe care le ocupă ca funcţii publice de stat - corespunzătoare clasei şi gradului profesional ale funcţiei publice raportat la condiţiile de vechime în specialitatea studiilor fiecăreia începând cu data de 22.11.2019 (trei ani anteriori plângerii prealabile) şi să comunice ANFP modificările intervenite;

- obligarea pârâtelor să emită ordinele de numire a reclamantelor pe funcţiile publice de stat astfel stabilite, în condiţiile prevăzute de art. 612 din actul normativ invocat, începând cu data de 22.11.2019;

- obligarea pârâtelor la achitarea diferenţei dintre salariile efectiv încasate si cele datorate - corespunzătoare funcţiei publice rezultată in condiţiile menţionate anterior, actualizate cu dobânda legală penalizatoare şi indicele de inflaţie, începând cu data de 22.11.2019 până la data plăţii efective.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 110/2023 pronunţată la data de 16.02.2023 în dosar nr. x/2022 Tribunalul Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă Tribunalul Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că cererea de chemare în judecată poartă asupra refuzuluil pârâţilor, apreciat nejustificat de către reclamante, de a stabili posturile contractuale pe care le ocupă acestea ca funcţii publice de stat.

Potrivit art. 2 alin. (2) C. proc. civ. Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Potrivit art. 10 alin. (1) C. proc. civ. Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Potrivit art. 406 C.adm. Autorităţile şi instituţiile publice care au prevăzute în statele de funcţii posturi de natură contractuală, care presupun desfăşurarea unor activităţi dintre cele prevăzute la art. 370 alin. (1) - (3), stabilesc funcţii publice în condiţiile prevăzute la art. 407.

Potrivit art. 407 C. adm. Funcţiile publice se stabilesc pe baza activităţilor prevăzute la art. 370 alin. (1) - (3), pentru fiecare autoritate şi instituţie publică, prin act administrativ al conducătorului acesteia, respectiv prin hotărâre a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local.

Reclamantele sunt angajate la Unitatea Militară 02000 Buzău şi Unitatea Militară 01847 Buzău, iar finalitatea urmărită prin formularea primului capăt de cerere este aceea de modificare a organigramei unităţilor militare la care reclamantele sunt angajate, prin stabilirea posturilor de natură contractuală pe care reclamantele le ocupă, ca funcţii publice.

Celelalte două capete de cerere sunt subsumate primului capăt de cerere.

Raportat la art. 1, art. 28 alin. (1), art. 6 alin. (1) lit. g), art. 17 alin. (1) din Legea nr. 346/2006 şi art. 52 din Legea nr. 546/2006, dar şi la obiectul cererii de chemare în judecată, competenţa soluţionării cauzei aparţine Curţii de Apel Ploieşti, secţia SCAF, întrucât actul administrativ asimilat este emis de o autoritate publică centrală, respectiv Ministerul Apărării Naţionale.

Dispoziţiile art. 556 Cod adm., invocate de reclamante, concretizează voinţa legiuitorului de a da în competenţa instanţelor de contencios administrativ soluţionarea litigiillor care vizează drepturi ale personalului din cadrul autorităţilor publice, chiar dacă acesta îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui contract individual de muncă.

Textul de lege face însă trimitere la instanţa de judecată competentă potrivit legii.

Or, pentru considerentele expuse, în cauză, aceasta este curtea de apel.

Tribunalul Buzău nu apreciază ca incidente dispoziţiile art. 356 Cod adm., potrivit cărora "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe."

Potrivit art. 371 alin. (1) C.adm. Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică, iar potrivit art. 374 alin. (1) C.adm. Raporturile de serviciu se nasc şi se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii.

Or, prezenta cauză nu are ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, întrucât reclamantele fac parte din categoria personalului contractual.

Chiar dacă s-ar aprecia că litigiul este unul care vizează naşterea raportului de serviciu şi ca atare, de competenţa tribunalului, finalitatea urmărită prin intermediul capătului principal de cerere se circumscrie mai degrabă art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât acesta are ca obiect emiterea, de către autoritatea publică centrală, a unui act administrativ prin care să se modifice organigrama unităţilor militare pârâte, naşterea raporturilor de serviciu ale reclamantelor fiind subsecventă acesteia.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 16.03.2023 pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a de contencios administrativ şi fiscal, sub acelaşi număr.

Hotărârea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 85 pronunţată la data de la 04.05.2023 Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis la rându-i excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantele au solicitat obligarea pârâtelor să stabilească posturile contractuale pe care le ocupă ca funcţii publice de stat - corespunzătoare clasei şi gradului profesional ale funcţiei publice raportat la condiţiile de vechime în specialitatea studiilor fiecăreia începând cu data de 22.11.2019 (trei ani anteriori plângerii prealabile) şi să comunice ANFP modificările intervenite; obligarea pârâtelor să emită ordinele de numire a reclamantelor pe funcţiile publice de stat astfel stabilite, în condiţiile prevăzute de art. 612 din actul normativ invocat, începând cu data de 22.11.2019;obligarea pârâtelor la achitarea diferenţei dintre salariile efectiv încasate si cele datorate - corespunzătoare funcţiei publice rezultată in condiţiile menţionate anterior, actualizate cu dobânda legală penalizatoare şi indicele de inflaţie, începând cu data de 22.11.2019 până la data plăţii efective.

Având în vedere statutul pe care il solicită în speţă reclamantele (funcţionar public) prin emiterea ordinelor de numire în funcţia publică de stat prin prisma cauzei invocate, respectiv art. 406 din Codul administrativ (Autorităţile şi instituţiile publice care au prevăzute în statele de funcţii posturi de natură contractuală, care presupun desfăşurarea unor activităţi dintre cele prevăzute la art. 370 alin. (1)-(3), stabilesc funcţii publice în condiţiile prevăzute la art. 407) precum şi drepturile de natura salarială decurgând din acest statut, tinând cont de natura specifică a raportului juridic dedus judecăţii, a reţinut curtea de apel că, în cauză devin aplicabile dispoziţiile speciale ale art. 536 din Codul administrativ, ce reglementează Competenţa de soluţionare a cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public "Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe".

Faţă de aceste considerente, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi, în consecinţă, a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei privind pe reclamantele A., B., C., D. şi E., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apărării Naţionale, prin Direcţia Generală Juridică, Ministerul Apărării Naţionale-Direcţia Generală Management Resurse Umane, prin reprezentant Direcţia Generală Juridică, Ministerul Apărării Naţionale - U.M. 02000 Buzău, prin Direcţia Generală Juridică, şi Ministerul Apărării Naţionale - U.M. 01847 Buzău, prin Direcţia Generală Juridică, în favoarea Tribunalului Buzău, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Analizând prezentul conflict negativ de competenţă, în raport de hotărârile pronunţate, de obiectul litigiului şi de normele legale incidente cauzei, Înalta Curte stabileşte competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că în cauză ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

În speţă, conflictul priveşte competenţa materială de soluţionare a cauzei şi s-a ivit în soluţionarea cauzei în primă instanţă.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţele sesizate îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu obiectul dedus judecăţii şi prevederile legale incidente în materie.

Înalta Curte reţine că obiectul prezentei cauze îl constituie cererea reclamantelor prin care solicită:

1. obligarea pârâţilor să stabilească posturile contractuale pe care le ocupă ca funcţii publice de stat -corespunzătoare clasei şi gradului profesional ale funcţiei publice raportat la condiţiile de vechime în specialitatea studiilor fiecăreia începând cu data de 22.11.2019 (trei ani anteriori plângerii prealabile) şi să comunice ANFP modificările intervenite,

2. obligarea pârâtelor la emiterea ordinelor de numire a reclamantelor pe funcţiile publice de stat astfel stabilite, în condiţiile prevăzute de art. 612 din Codul administrativ, începând cu data de 22.11.2019,

3. obligarea pârâtelor la achitarea diferenţei dintre salariile efectiv încasate şi cele datorate - corespunzătoare funcţiei publice rezultată în condiţiile menţionate, actualizate cu dobânda legală penalizatoare şi indicele de inflaţie, începând cu data de 22.11.2019 până la data plăţii efective.

Potrivit art. 407 din Codul administrativ, "Funcţiile publice se stabilesc pe baza activităţilor prevăzute la art. 370 alin. (1) - (3), pentru fiecare autoritate şi instituţie publică, prin act administrativ al conducătorului acesteia, respectiv prin hotărâre a consiliului judeţean sau, după caz, a consiliului local."

Aşadar, finalitatea urmărită prin formularea primului capăt de cerere este aceea de modificare a organigramei UM 02000 Buzău şi UM 01847 Buzău, la care reclamantele sunt angajate, prin stabilirea posturilor de natură contractuală pe care le ocupă, ca funcţii publice.

Celelalte două capete de cerere sunt subsumate acestui prim capăt de cerere care vizează obligarea unei autorităţi publice centrale la emiterea unui act administrativ, astfel cum permit dispoziţiile art. 407 din Codul administrativ. Abia după emiterea acestui act administrativ se naşte calitatea de funcţionar public al reclamantelor, putând fi exercitate şi celelalte drepturi care vizează emiterea ordinelor de numire în funcţiile publice de stat şi, respectiv, plata unor eventuale diferenţe salariale.

Nu pot fi reţinute ca incidente cauzei prevederile art. 536 din Codul administrativ, eronat reţinute de Curtea de Apel Ploieşti, întrucât aceste prevederi stabilesc competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public (cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe).

Aşadar, competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului este atrasă de calitatea reclamantului de funcţionar public.

Or, reclamantele sunt încadrate în funcţii contractuale, calitatea de funcţionar public a acestora fiind dependentă şi subsidiară emiterii de către conducătorii autorităţilor angajatoare a actului administrativ prevăzut de art. 407 din Codul administrativ şi, ulterior, emiterii actului administrativ de numire în funcţiile publice astfel stabilite.

Potrivit art. 371 alin. (1) din Codul administrativ, "Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică.", iar, potrivit art. 374 alin. (1), "Raporturile de serviciu se nasc şi se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii."

În lipsa emiterii anterioare a unui act administrativ de numire, raportul de serviciu avut în vedere de prevederile art. 536 din Codul administrativ nu s-a născut, astfel că nici competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului nu poate fi reţinută.

A aprecia în sens contrar presupune a admite, anterior administrării probelor şi deliberării în baza acestora, că, prin simpla formulare a unor pretenţii printr-o cerere de chemare în judecată, reclamantele au calitatea de funcţionar public sau, cel puţin, că activităţile stabilite în baza unui contract de muncă sunt specifice unei funcţiei publice.

Or, în condiţiile în care reclamantele nu au calitatea de funcţionar public, raportat la dispoziţiile art. 371 alin. (1) din Codul administrativ, prezenta cauză nu are ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, reclamantele făcând parte din categoria personalului contractual.

Aşadar, în acord cu Tribunalul Buzău şi Înalta Curte, în regulator de competenţă constată că cererea de chemare în judecată constă în refuzul pârâtului, apreciat nejustificat de către reclamante, de a stabili posturile contractuale pe care le ocupă acestea ca funcţii publice de stat, raportat la dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, ce prevăd că " Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal."

Prin urmare, întrucât finalitatea urmărită prin intermediul capătului principal de cerere constă în emiterea, de către o autoritate publică centrală - Ministerul Apărării Naţionale - a unui act administrativ prin care să se modifice organigrama unităţilor militare pârâte, naşterea raporturilor de serviciu ale reclamantelor fiind subsecventă acesteia, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce atrag competenţa materială de soluţionare a cauzei în favoarea curţii de apel.

Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 135 alin. (1) şi (4) C. proc. civ., Înalta Curte, având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va stabili competenţa materială de soluţionare în primă instanţă a cauzei având ca obiect cererea formulată de cererea formulată de reclamantele A., B., C., D. şi E. în contradictoriu cu pârâtele Ministerul Apărării Naţionale prin Direcţia Generală Juridică, Ministerul Apărării Naţionale - Direcţia Generală Management Resurse Umane prin reprezentant Direcţia Generală Juridică, Ministerul Apărării Naţionale - U.M. 02000 Buzău prin Direcţia Generală Juridică, Ministerul Apărării Naţionale - U.M. 01847 Buzău prin Direcţia Generală Juridică în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa materială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantele A., B., C., D. şi E. în contradictoriu cu pârâtele Ministerul Apărării Naţionale prin Direcţia Generală Juridică, Ministerul Apărării Naţionale - Direcţia Generală Management Resurse Umane prin reprezentant Direcţia Generală Juridică, Ministerul Apărării Naţionale - U.M. 02000 Buzău prin Direcţia Generală Juridică, Ministerul Apărării Naţionale - U.M. 01847 Buzău prin Direcţia Generală Juridică în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 septembrie 2023.