Scope of apparent illegality review in administrative suspension proceedings: exclusivity of formal defects versus substantive merit arguments

Şedinţa publică din data de 29 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 05.12.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, a solicitat suspendarea executării Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1635/2022 privind modificarea şi completarea Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 587/2016 pentru aprobarea modelului şi conţinutului formularelor utilizate pentru declararea impozitelor şi taxelor cu regim de stabilire prin autoimpunere sau reţinere la sursă ("Ordinul nr. 1635/2022") [Anexa nr. 2], în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii de anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti şi obligarea pârâtei la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată antrenate de soluţionarea acestui litigiu.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2433 din 19 decembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de suspendare a actului formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2433 din 19 decembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate, rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată şi, în consecinţă, suspendarea executării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1635/2022, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2022, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

După descrierea situaţiei de fapt şi a impactului Ordinului Preşedintelui ANAF asupra activităţii societăţii, recurenta-reclamantă a arătat că sentinţa este nelegală şi netemeinică, fiind aplicate în mod eronat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 privitoare la îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a pagubei iminente.

În ceea ce priveşte nelegalitatea şi netemeinicia soluţiei privind cazul bine justificat, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat, în primul rând, faptul că instanţă a pus semnul echivalenţei între condiţia cazului bine justificat şi existenţa unor "nelegalităţi flagrante" venind în contradicţie cu jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi a CJUE cu privire la modul de apreciere a "cazului bine justificat".

Contrar aserţiunilor primei instanţe, îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat nu este condiţionată de existenţa unor nelegalităţi flagrante, această soluţie fiind de natură a încălca prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Singura condiţie pentru îndeplinirea cazului bine justificat este ca argumentele juridice prezentate să fie "aparent valabile", respectiv să fie de natură a creiona o îndoială în ceea ce priveşte actele contestate. În acest sens, recurenta-reclamantă a făcut referire la practica ÎCCJ, redând din considerentele Deciziei nr. 3015/2008. În lumina considerentelor instanţei supreme, apare că raţionamentul din Sentinţa recurată este ab initio viciat, acesta fiind construit pe premisa că motivele de nelegalitate flagrantă sunt singurele care pot determina îndeplinirea cazului bine justificat.

În al doilea rând, recurenta-reclamantă a considerat că este evident eronată şi nelegală concluzia primei instanţe potrivit căreia "aspectele ce ţin de fondul cauzei" nu pot fi analizate pentru determinarea existenţei cazului bine justificat. Contrar argumentaţiei primei instanţe, ÎCCJ a arătat în mod repetat că analiza cazului bine justificat are în vedere chiar "motivele invocate de reclamant în susţinerea acţiunii în anulare", iar îndeplinirea acestuia presupune aplicarea testului fumus boni juris (i.e., atunci când cel puţin unul dintre motivele invocate în susţinerea acţiunii în anulare pare la prima vedere relevant).

Faptul că unele argumente invocate de ETE "ţin de fondul cauzei" nu reprezintă un argument de respingere a cererii de suspendare. Dimpotrivă, în scopul îndeplinirii cazului bine justificat, este suficient ca argumentele respective, chiar dacă "ţin de fondul cauzei" să fie suficient de pertinente pentru a nu putea fi înlăturate fără o examinare a fondului cauzei.

Prin urmare, contrar celor reţinute de prima instanţă, criticile prezentate de ETE cu privire la validitatea Ordinului ANAF nr. 1635/2022 sunt pertinente şi bine fundamentate, antamând aspecte ce vizează atât legalitatea extrinsecă cât şi intrinsecă a validităţii ordinului. Aceste argumente relevă o dispută serioasă cu privire la elemente esenţiale de legalitate ale actului a cărei suspendare se solicită şi nu pot fi respinse fără o analiză aprofundată a fondului cauzei, fiind în măsură să creeze o îndoială suficient de serioasă cu privire la legalitatea actului.

Plecând de la premisa eronată şi nelegală potrivit căreia în cadrul cererii de suspendare vor putea fi analizate numai "nelegalităţi flagrante" iar nu şi "aspectele ce ţin de fondul cauzei", prima instanţă a respins, fără să mai analizeze şase din cele zece motive de nelegalitate invocate de ETE prin cererea de suspendare, respectiv motivele care privesc încălcarea dreptului european, dezvoltate în secţiunile C.1 - C.6 din cererea de suspendare.

Mai mult, în ceea ce priveşte indiciile de nelegalitate descrise la secţiunile B.1 - B.4 din cererea de suspendare, Curtea de Apel Bucureşti, deşi a constatat încălcarea formală a normelor legale în ceea ce priveşte adoptarea, aceasta a refuzat să constate incidenţa unui caz bine justificat, motivând că aceste încălcări nu pot fi calificate drept "nelegalităţi flagrante".

În continuare, recurenta-reclamantă a aratat că indiciile de nelegalitate invocate de ETE nu vizează exclusiv O.U.G. nr. 27/2022, cum în mod eronat a reţinut prima instanţă, ci afectează în egală măsură Ordinul nr. 1635/2022.

Astfel, pe de o parte, motivele de nelegalitate "formală" (lipsa referatului de aprobare, nerespectarea termenelor privind transparenţa decizională, lipsa avizului Consiliului Concurenţei) presupun neîndeplinirea unor condiţii specifice oricăror acte normative. Prin urmare, independent de existenţa O.U.G. nr. 119/2022, nerespectarea acestor condiţii de Ordinul ANAF nr. 1635/2022 atrage, cel puţin la nivel aparent, nelegalitatea respectivului act administrativ normativ.

Pe de altă parte, reglementările legale comunitare sunt de aplicare directă, întrucât dreptul Uniunii Europene are un efect direct asupra legislaţiei statelor membre, instanţa de fond fiind chemată să dea prevalenţă dreptului Uniunii Europene, având deplină competenţă de a înlătura de la aplicare prevederile naţionale contrare acestuia. În consecinţă, indiferent de prevederile O.U.G. nr. 27/2022 (şi chiar dacă argumentele societăţii ar putea fi invocate inclusiv împotriva acesteia), prevederile comunitare sunt aplicabile direct Ordinului ANAF nr. 1635/2022.

Prin urmare, chiar dacă argumentele sale privind încălcarea dreptului european ar putea fi invocate inclusiv împotriva O.U.G. nr. 27/2022, aceasta nu înseamnă că Ordinul ANAF nr. 1635/2022 nu trebuie să respecte, la rândul său, prevederile comunitare. Or, aşa cum a arătat în cererea de suspendare, există cel puţin 6 motive pentru care Ordinul ANAF nr. 1635/2022 nu respectă legislaţia comunitară.

În acest context, argumentele privind încălcarea dreptului european pot constitui un caz bine justificat, fiind în măsură să atragă suspendarea efectelor Ordinului ANAF nr. 1635/2022.

Chiar dacă, prin absurd, s-ar considera că indiciile de nelegalitate ar fi vizat exclusiv O.U.G. nr. 27/2022, având în vedere că Ordinul ANAF nr. 1635/2022 este un act administrativ subsecvent, emis în executarea O.U.G. nr. 27/2022 este evident că viciile care afectează eficacitatea actului principal, afectează în aceeaşi măsură şi validitatea actul administrativ emis în aplicarea unor dispoziţii contrare dreptului european (aplicabil cu prioritate) sau neconstituţionale.

Or, neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 27/2022 şi a O.U.G. nr. 119/2022 este în măsură să atragă anularea tuturor actelor administrative subsecvente acesteia, inclusiv a Ordinului nr. 1635/2022. De altfel, acordarea daunelor ca urmare a neconstituţionalităţii O.U.G. nr. 27/2022, respectiv anularea Ordinului nr. 1635/2022, reprezintă chiar obiectul acţiunii de fond iniţiate de ETE, care face obiectul Dosarului x/2022 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

Prin urmare, având în vedere că, potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 27/2022 invocată de ETE în acţiunea de fond va conduce în mod direct la nulitatea Ordinului nr. 1635/2022, criticile care vizează O.U.G. nr. 27/2022 sunt perfect admisibile şi relevante în cuprinsul cererii de suspendare.

Recurenta-reclamantă a mai susţinut că sentinţa recurată a fost pronunţată cu prejudecarea fondului cauzei, deoarece prima instanţă a încălcat limitele procedurii cererii de suspendare, având în vedere că aceasta a respins, parţial, motivele de nelegalitate invocate în cuprinsul cererii de suspendare ca "neîntemeiate", procedând la o veritabilă analiză de fond a argumentelor ETE.

În acest sens, a făcut referire la faptul că instanţa a procedat la analizarea conţinutului Referatului de aprobare şi a stabilit că, pe fond, acesta cuprinde suficiente informaţii astfel încât să satisfacă standardul impus de cerinţele legale, iar că emiterea ordinului ANAF nu se încadrează în situaţiile în care este necesară emiterea unui studiu de impact, concluzionând astfel că argumentele ETE sunt "neîntemeiate".

Totodată, cu privire la analiza motivului de nelegalitate referitor la încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, recurenta-reclamantă a susţinut că singura vătămare pe care ETE trebuie să o justifice în procedura cererii de suspendare este paguba iminentă pe care este în măsură să o producă actul administrativ atacat. Înlăturarea unui motiv de nulitate extrinsecă a actului, întrucât ETE nu ar fi dovedit o vătămare provocată de nerespectarea dispoziţiilor legale privind transparenţa decizională, reprezintă o veritabilă prejudecare a fondului.

Referitor la motivul de nelegalitate care a vizat încălcarea prevederilor Legii concurenţei nr. 21/1996, recurenta-reclamantă a arătat că abordarea primei instanţe prin care este analizat însăşi efectul anticoncurenţial al Ordinului ANAF nr. 1635/2022 prejudecă fondul cauzei şi depăşeşte limitele legale ale cererii de suspendare.

În ceea ce priveşte nelegalitatea şi netemeinicia soluţiei privind paguba iminentă din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a considerat că au fost aplicate formal prevederile legale privind suspendarea actelor administrative, contrar spiritului şi scopului legii.

Făcând referire la jurisprudenţa ÎCCJ (Decizia nr. 4322/2021), recurenta-reclamantă a arătat că esenţa mecanismului suspendării actelor administrative asupra cărora planează suspiciuni de nelegalitate este protecţia echitabilă şi provizorie a persoanelor private faţă de prejudicii ireparabile pe care anumite acte administrative le-ar putea genera înainte de analiza lor pe fond de către o instanţă de judecată.

În opinia sa, este evident absurd ca un act administrativ care pune în pericol însăşi supravieţuirea unei persoane juridice să fie lăsat să producă efecte, înainte măcar ca partea să fi avut şansa să îi fie analizate argumentele de către o instanţă de fond. Partea prejudiciată se confruntă cu riscul de a nu mai exista până la data la care instanţa de fond îi va analiza cauza şi va dispune eventual măsuri reparatorii.

Or, în cauza de faţă, contrar celor reţinute de prima instanţă, paguba iminentă nu constă doar în faptul că ETE are obligaţia de plată a peste 40 milioane de RON doar pentru anul 2022, ci în faptul că această sumă este una disproporţionată faţă de capacitatea sa financiară şi îi pune în pericol existenţa.

Mai mult, această sumă colosală reprezintă Contribuţia pentru numai 3 luni din anul 2022, iar aplicarea în continuare a Ordinului nu va face decât să mărească acest prejudiciu în fiecare lună care trece.

În contextul în care prejudiciile pe care plata Contribuţiei le generează sunt atât de grave, abordarea primei instanţe potrivit căreia "nu a fost dovedit un prejudiciu" apare formală şi contrară scopului procedurii suspendării.

În continuare, recurenta-reclamantă a arătat că sunt netemeinice considerentele primei instanţe, având în vedere că prejudiciul este generat chiar prin aplicarea Ordinului ANAF nr. 1635/2022. Este irelevant faptul că Contribuţia a fost introdusă prin prevederile O.U.G. nr. 27/2022 şi ale O.U.G. nr. 119/2022. Este evident că Ordinul nr. 1635/2022 face aplicarea unui act normativ cu forţă superioară, acesta fiind, de altfel, scopul general al tuturor actelor administrative: implementarea actelor normative.

În realitate, în cazul specific al ETE, prevederile O.U.G. nr. 27/2022 nu produc niciun prejudiciu în lipsa adoptării Ordinului ANAF nr. 1635/2022. Acesta din urmă reprezintă instrumentul juridic prin care se pune în aplicare, în concret, această Contribuţie.

Totodată, obligaţia de plată a Contribuţiei aferente lunilor octombrie - decembrie 2022, în sarcina ETE, nu s-a născut ca efect direct al O.U.G. nr. 27/2022, ci ca urmare a depunerii de către ETE a declaraţiei privind contribuţia la Fondul de Tranziţie Energetică, reglementate prin Ordinul ANAF nr. 1635/2022.

Aceste aspecte reies, de altfel, şi din actele de executare silită iniţiate de ANAF împotriva ETE care menţionează explicit că temeiul obligaţiei de plată a Contribuţiei la Fondul de Tranziţie Energetică în sarcina ETE o reprezintă Dec. nr. 469195215- din data 24.11.2022 - adică chiar declaraţia reglementată prin Ordinul nr. 1635/2022 pe care ETE a fost obligată să o depună.

Prin urmare, în cauza de faţă este evident că prejudiciul suferit de ETE reprezintă o consecinţă directă a aplicării Ordinului ANAF nr. 1635/2022.

În ceea ce priveşte dovada pagubei iminente, ETE a depus suficiente probe pentru a dovedi atât existenţa prejudiciului cât şi caracterul disproporţionat şi ireparabil al acestuia.

Existenţa prejudiciului reiese din Declaraţia aferentă lunii octombrie 2022, depusă de ETE, la organele fiscale, în conformitate cu prevederile Ordinului nr. 1635/2022 . Totodată, ETE a depus în faţa instanţei de recurs declaraţiile aferente lunilor noiembrie- decembrie, care nu erau disponibile la data soluţionării acţiunii de fond, şi care dovedesc creşterea prejudiciului odată cu trecerea timpului.

În ce priveşte dimensiunea prejudiciului, recurenta-reclamantă a reiterat faptul că întreaga cifră de afaceri a ETE în anul 2021 s-a situat la aprox. 8,8 mil. RON, comparativ cu Contribuţia stabilită pentru 3 luni din 2022 în cuantum de aprox. 40 mil. RON.

Totodată, potrivit datelor financiare provizorii la finalul anului 2022, care nu erau disponibile la data soluţionării acţiunii în fond şi depuse alăturat cererii de recurs, în lipsa Contribuţiei, ETE ar fi realizat un profit contabil de aprox. 14.38 mil. RON în cursul anului 2022 .

Cu toate acestea, Contribuţia aferentă perioadei octombrie- decembrie, este de aproape 3 ori mai mare decât profitul pe întregul an, fiind în măsură să determine o pierdere de aproximativ 24 milioane RON.

Cuantumul contribuţiei este exorbitant şi depăşeşte capacitatea de plată a ETE, având în vedere că aceasta pur şi simplu nu a realizat profiturile necesare plăţii Contribuţiei, reprezentând emanaţia unui mecanism profund viciat. Faptul că Contribuţia nu se aplică cu privire la "profiturile" ETE este evident, în condiţiile în care cuantumul Contribuţiei pe 3 luni, este de aproape 3 ori mai mare decât profitul pe care ETE l-ar fi realizat pe întregul an.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut faptul că sentinţa recurată este nemotivată.

A arătat că prima instanţă a respins nu mai puţin de şase indicii de nelegalitate invocate de ETE prin cererea de suspendare (privind încălcarea dreptului european), fără să le analizeze, pentru simplul motiv că acestea "reprezintă aspecte de fond, iar nu eventuale nelegalităţi flagrante".

Totodată, prin nemotivarea Sentinţei recurate în raport de argumentele privitoare la încălcarea dreptului european, prima instanţă a încălcat prevederile art. 425 C. proc. civ., motiv pentru care recurenta-reclamantă a considerat că, în cauză, se impune admiterea recursului inclusiv în raport de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. când "instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii".

În considerarea argumentelor anterioare, recurenta-reclamantă a susţinut că se impune casarea sentinţei recurate şi reţinerea cauzei spre rejudecare, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, redând fidel toate argumentele prezentate şi în faţa instanţei de fond care, în opinia sa, dovedesc îndeplinirea condiţiilor legale pentru a dispune suspendarea executării Ordinului ANAF nr. 1635/2022, respectiv (i) existenţa unui caz bine justificat şi (ii) necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Aşadar, au fost reluate de către recurenta-reclamantă motivele de nelegalitate care vizează încălcarea prevederilor legale naţionale de către Ordinul nr. 1635/2022, respectiv: prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative; prevederile art. 7 din Legea nr. 52/2003 Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, care impun ca prealabil adoptării unui act administrativ normativ, acesta să urmeze o procedură de consultare publică de cel puţin 10 zile; prevederile art. 4 din Codul fiscal, dispoziţiile Legii Concurenţei nr. 21/1996. Totodată, au fost redate motivele de nelegalitate care vizează încălcarea prevederilor europene, respectiv: art. 101 - 102 din Tratatului pentru funcţionarea Uniunii Europene privind interzicerea măsurilor adoptate de statele naţionale care au ca efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea concurenţei; art. 28 alin. (1), art. 30 şi art. 35 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene care stabilesc (ca principiu de bază al Uniunii Europene) interzicerea oricăror măsuri care ar viza limitarea exportului de mărfuri între statele membre; Regulamentul (UE) nr. 2022/1854 al Consiliului din 6 octombrie 2022 privind o intervenţie de urgenţă pentru abordarea problemei preţurilor ridicate la energie care cuprinde măsurile necesare pentru abordarea creşterii preţurilor din energie la nivelul întregii Uniuni Europene; Regulamentul (UE) 2019/943 al Parlamentului European şi al Consiliului din 5 iunie 2019 privind piaţa internă de energie electrică; Directiva (UE) nr. 2019/944 a Parlamentului European şi a Consiliului din 5 iunie 2019 privind normele comune pentru piaţa internă de energie electrică şi de modificare a Directivei 2012/27/UE; Directiva 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoare adăugată; Convenţia Europeană a Drepturilor Omului ("CEDO"), care defineşte noţiunea de "bun" ocrotit de dreptul de proprietate, drept orice interes economic care are o valoare patrimonială, respectiv orice valoare patrimonială care dă subiectului de drept cel puţin o "speranţă legitimă" de a obţine "folosinţa efectivă" a unui drept de proprietate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare prin care a invocat nulitatea recursului în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., apreciind că în cuprinsul cererii de recurs nu sunt formulate niciun fel de critici care să poată fi încadrate în acest motiv de casare, invocarea lui fiind formală.

Cu referire la motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimata-pârâtă a solicitat respingerea acestuia ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinic motivată atât în fapt, cât şi în drept.

De asemenea, a solicitat respingerea motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că instanţa de fond a constatat în mod corect că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

În esenţă, a arătat că în analizarea condiţiei cazului temeinic justificat instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că reclamanta nu a făcut dovada unei aparenţe de nelegalitate a Ordinul Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1635/2022, iar toate indiciile de nelegalitate la care a făcut referire reclamanta vizează în fapt dispoziţiile legale cuprinse în O.U.G. nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienţilor finali din piaţa de energie electrică şi gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 - 31 martie 2023, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul energiei.

Totodată, instanţa de fond a reţinut în mod corect că nu este îndeplinită nici condiţia referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în situaţia în care prejudiciul invocat este generat de prevederile O.U.G. nr. 27/2022 prin care a fost impusă Contribuţia, iar nu de prevederile OPANAF nr. 1635/2022.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 22 iunie 2023, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 1635/2022 privind modificarea şi completarea Ordinului Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 587/2016 pentru aprobarea modelului şi conţinutului formularelor utilizate pentru declararea impozitelor şi taxelor cu regim de stabilire prin autoimpunere sau reţinere la sursă, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii de anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Prima instanţă a reţinut că nu sunt îndeplinite condiţiile privind existenţa unui caz bine justificat şi dovedirea producerii unei pagube iminente şi a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă care a declarat recurs împotriva acestei soluţii, invocând motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Potrivit primului motiv de casare invocat de recurenta-reclamantă, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:

"casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii." Acest motiv de casare include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4 alin. (1) ale art. 488 C. proc. civ., precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină, s-a arătat cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare ca urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii.

Din perspectiva acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că, în raport de soluţia pronunţată, prima instanţă a aplicat în mod eronat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 privitoare la noţiunea cazului bine justificat.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă îşi exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluţia instanţei de fond, rezultând că nu poate împărtăşi modul în care aceasta a interpretat şi aplicat dispoziţiile legale incidente în cauză, astfel încât criticile formulate se subsumează cazului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi vor fi analizate de instanţă în cadrul acestui motiv de recurs.

Totodată, criticile recurentei-pârâte cu privire la încălcarea de către prima instanţă a prevederilor art. 425 C. proc. civ., în sensul că nu au fost arătate motivele concrete pentru care s-au înlăturat susţinerile societăţii reclamante, vor fi analizate de Înalta Curte în cadrul motivului de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin urmare, în speţă, raportat la criticile recurentei-reclamante, nu se poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat.

În opinia recurentei-reclamante, sentinţa atacată este nemotivată în raport de argumentele privitoare la încălcarea dreptului european, nefiind arătate de către prima instanţă, motivele concrete pentru care s-au înlăturat susţinerile formulate de S.C. A. S.R.L.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită (verificarea îndeplinirii condiţiilor necesare pentru suspendarea executării unui act administrativ, prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004), prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Nemulţumirea exprimată de recurenta-reclamantă cu privire la faptul că prima instanţă a respins, fără să analizeze, şase dintre indiciile de nelegalitate invocate de S.C. A. S.R.L prin cererea de suspendare, nu poate atrage casarea sentinţei recurate pentru nemotivare, câtă vreme prima instanţă, în urma efectuării unei analize a aparenţei de temeinicie a motivelor indicate, a apreciat că aceste indicii de nelegalitate sunt aspecte ce ţin de fondul cauzei. Or, în această situaţie, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Prin urmare, din această perspectivă, nu se poate reţine o nemotivare a sentinţei recurate, judecătorul fondului expunând în mod logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

În continuare, analizând criticile circumscrise motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în cauza de faţă, nici acest motiv de casare nu este incident, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

Astfel, pentru a se dispune măsura suspendării executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

În speţă, recurenta-reclamantă a invocat în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat motive de nelegalitate care au vizat încălcarea prevederilor legale naţionale şi motive de nelegalitate care au vizat încălcarea dreptului european.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, prin respingerea ca neîntemeiate a anumitor argumente invocate în susţinerea cererii de suspendare, prima instanţă nu a procedat la însăşi soluţionarea fondului pricinii, Înalta Curte neputând reţine că s-a încălcat principiului neantamării fondului cauzei.

Un prim motiv de aparentă nelegalitatea, analizat de prima instanţă, a vizat încălcarea dispoziţiilor art. 6, art. 7, art. 30 alin. (1) lit. c) şi art. 69 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind tehnica legislativă la momentul adoptării Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1635/2022 privind modificarea şi completarea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 587/2016 pentru aprobarea modelului şi conţinutului formularelor utilizate pentru declararea impozitelor şi taxelor cu regim de stabilire prin autoimpunere sau reţinere la sursă.

În deplin acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte apreciază că nu este evidentă, la o cercetare aparentă, nelegalitatea Ordinului Preşedintelui ANAF nr. 1635/2022, nefiind încălcate normele de tehnică legislativă la momentul adoptării acestuia.

Faţă de prevederile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2004 potrivit cărora:

"Proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz.", în speţă, s-a reţinut în mod corect faptul că expunerea de motive, nota de fundamentare sau referatul de aprobare sunt prevăzute în mod alternativ, iar la dosarul cauzei este depus Referatul de aprobare nr. x/02.09.2022 care face referire la actul normativ cu forţă juridică superioară în executarea căruia a fost emis ordinul contestat, respectiv O.U.G. nr. 27/2022.

Totodată, în raport de dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. d) potrivit cărora:

"Proiectele de acte normative trebuie însoţite de următoarele documente de motivare: studii de impact - în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului.", emiterea ordinului preşedintelui ANAF nu se încadrează în situaţia în care este necesară realizarea unui studiu de impact.

Instanţa de control judiciar apreciază că nu sunt evidente, la o cercetare aparentă, nici încălcarea normelor referitoare la predictibilitatea procesului legislativ ori a securităţii juridice, cum în mod eronat a susţinut recurenta-reclamantă, câtă vreme Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 1635/2022, contestat în cauză, stabileşte doar modelul de formular prin care se aprobă declararea contribuţiei la Fondul de Tranziţie Energetică, fiind emis în vederea executării O.U.G. nr. 27/2022. Or, având în vedere că prin acest din urmă act normativ, cu forţă juridică superioară, s-a instituit plata contribuţiei de către traderii de energie la Fondul de Tranziţie Energetică, argumentele formulate de recurenta-reclamantă prin care se critică, de fapt, stabilirea contribuţiei ori formula de calcul, vizează nelegalitatea O.U.G. nr. 27/2022 şi nu pot face obiectul analizei instanţei de contencios administrativ, în cadrul prezentei cereri de suspendare executare act administrativ.

În privinţa criticilor de nelegalitate care vizează încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională având în vedere că Ordinul nr. 1634/2022 a fost adoptat în aceeaşi zi în care a fost publicat anunţul privind intenţia de adoptare, Înalta Curte reţine că art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 stabileşte o excepţie de la regulă, făcând posibilă adoptarea unor acte normative înainte de expirarea termenelor minime:

"Prin excepţie de la prevederile alin. (2), în cazul reglementării unei situaţii urgente sau a uneia care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării şi anterior expirării termenului prevăzut de respectivul alineat."

În speţă, pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a susţinut că proiectul de ordin a trebuit să fie supus aprobării preşedintelui şi transmis spre publicare în Monitorul Oficial al României, în regim de urgenţă, faţă de prevederile art. IX din O.U.G. nr. 119/01.09.2022 potrivit cărora modelul şi conţinutul declaraţiei privind contribuţia la Fondul de Tranziţie Energetică se aprobă prin ordin al preşedintelui ANAF, în termen de maximum 10 zile de la data intrării în vigoare a ordonanţei, în timp ce reclamanta a susţinut că nici în cuprinsul Ordinului contestat şi nici a actelor de fundamentare ale acestuia nu sunt invocate sau justificate împrejurări care să permită aplicarea excepţiei de la regulă.

Aşadar, simplele susţineri ale recurentei-reclamante cu privire la o eventuală încălcare a dispoziţiilor privind transparenţa decizională, nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în ceea ce priveşte legalitatea actul administrativ contestat, câtă vreme legiuitorul a prevăzut posibilitatea, în cazul reglementării unei situaţii urgente, de a fi adoptate unele acte normative înainte de expirarea termenelor minime impuse. În orice caz, argumentele recurentei-reclamante dacă au fost sau nu justificate împrejurările care să permită aplicarea excepţiei de la regulă, implică o analiză specifică fondului care nu poate fi efectuată în cadrul cererii de suspendare executare act administrativ, instanţa fiind ţinută doar să aprecieze în favoarea căreia dintre părţi este aparenţa dreptului afirmat.

Înalta Curte nu poate reţine, la nivel de aparentă nelegalitate, nici criticile referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 25 alin. (1) lit. 1) din Legea concurenţei nr. 21/1996. În opinia recurentei-reclamante, emiterea ordinului contestat, fără avizul Consiliului Concurenţei, este nelegală şi are un impact anticoncurenţial, în contextul în care obligaţia de plată a contribuţiei creează dezechilibre majore pe piaţa energiei electrice.

Aşa cum s-a reţinut deja în considerentele prezentei decizii, obligaţia de plată a contribuţiei nu a fost stabilită prin Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 1635/2022, ci prin O.U.G. nr. 27/2022. Prin urmare, aceste critici tind la evidenţierea unei nelegalităţi a ordonanţei de urgenţă şi nu a ordinului contestat în cauză.

În plus, faţă de apărările intimatei-pârâte care a invocat dispoziţiile art. 342 alin. (5) din Legea nr. 207/2015 potrivit cărora "Ordinele preşedintelui A.N.A.F., cu caracter normativ, emise în temeiul Codul fiscal, Codului de procedură fiscală, precum şi a altor reglementări din domeniul de competenţă al Ministerului Finanţelor Publice se supun, în mod obligatoriu, avizării acestui minister. Avizul Ministerului Finanţelor Publice este un aviz conform.", Înalta Curte apreciază că împrejurarea legată de necesitatea unui aviz şi din partea Consiliului Concurenţei nu este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, în mod corect a reţinut prima instanţă faptul că celelalte motive de aparentă nelegalitate invocate, referitoare la încălcarea prevederilor europene sau la încălcarea Constituţiei României, nu vizează aspecte reglementate prin Ordinul nr. 1635/2022 care stabileşte doar modelul de formular prin care se aprobă declararea contribuţiei la Fondul de Tranziţie Energetică, ci, în realitate, se critică necesitatea şi legalitatea stabilirii contribuţiei, aspecte care necesită administrarea unui probatoriu complex şi examinarea inclusiv a criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului contestat.

Prin urmare, prima instanţă a efectuat o analiză prima facie şi a concluzionat în mod just că aspectele invocate presupun, în mod obligatoriu, o analiză de fond în legătură cu incidenţa reglementărilor europene invocate şi cu modalitatea de interpretare a dreptului material aplicabil speţei, ceea ce ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare a unui act administrativ.

Prin raportare la considerentele anterior expuse, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită în cauză condiţia existenţei cazului bine justificat.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noţiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie neîndeplinită în cazul de faţă cât timp paguba iminentă invocată de recurenta-reclamantă constă în sumele de bani pe care ar trebui să le achite cu titlu de contribuţie stabilită însă prin O.U.G. nr. 22/2022, şi nu prin Ordinul nr. 1635/2022 a cărei suspendare a executării se solicită în prezenta cauză.

Prin urmare, Înalta Curte constată că nici condiţia prevenirii producerii unei pagube iminente nu este îndeplinită în prezenta cauză.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat, criticile formulate nefiind apte să conducă la modificarea soluţiei date de către prima instanţă, care a apreciat în mod corect că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea executării actelor administrative atacate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

În temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi act normativ, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 2433 din 19 decembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.