Prime Minister prevails: Removal of Citizenship Authority head upheld after appeal, dismissal of action as unfounded.

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul acestei instanţe la data de 18.12.2019 reclamantul A. a solicitat, în temeiul art. 1 şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, anularea Deciziei prim-ministrului nr. 510/11.12.2019, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 997/11.12.2019.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 388 din 9 iunie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Prim-Ministrul României şi a anulat Decizia nr. 510/11.12.2019 emisă de pârât. Totodaă, a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Justiţiei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva a sentinţei civile nr. 388 din 9 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs pârâtul Prim-ministrul României şi de intervenientul Ministerul Justiţiei .

Prin recursul său pârâtul Prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului a solicitat în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, să se dispună respingerea în totalitate a acţiunii reclamantului.

În motivarea cererii de recurs pârâtul a susţinut următoarele:

Instanţa de fond, în mod greşit a constatat că actul administrativ contestat este nemotivat şi a dispus anularea acestuia.

Consideră recurentul că instanţa de fond, în mod greşit, deşi a constatat că motivarea actului administrativ nu este prevăzută de lege drept o condiţie de valabilitate, totuşi a concluzionat în sensul că trebuie admis faptul că motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

În acest sens, arată recurentul că motivarea actului administrativ cu caracter individual nu este o condiţie de legalitate consacrată expres de legiuitor, ea fiind recunoscută exclusiv pe cale doctrinară şi jurisprundenţială ca o condiţie de formă a actului administrativ cu caracter individual.

Instanţa de fond, în mod greşit, a înlăturat argumentele privind practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, argumentând că ulterior pronunţării deciziei nr. 540/2015 au fost adoptate dispoziţii legale care plasează în mod expres deciziile Prim-ministrului în sfera actelor admnsirative (art. 29 din O.U.G. nr. 57/2029), mai arată recurentul.

Or, în dosarul nr. x/2012, nici instanţa de fond şi nici instanţa supremă nu au avut în vedere, pentru a respinge acţiunea reclamantului, lipsa calităţii de act administrativ a deciziilor Prim-ministrului.

Ceea ce a reţinut Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost că reclamantul din acea speţă, care fusese eliberat din funcţia de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al A.N.S.V.S.A. "a fost numit în baza prerogativelor primului ministru şi în consideraţia unor calităţi personale, pe baza încrederii acordate de primul ministru la data respectivă şi de aceea, nici eliberarea din funcţie nu poate fi supusă unui regim juridic identic cu numirea în funcţie pe bază de concurs.

Conform principiului simetriei în drept organul care numeşte o persoană într-o funcţie are dreptul de a o elibera din acea funcţie pe aceleaşi considerente avute în vedere la numire.".

Or, în prezenta cauză, poziţia ocupată de intimatul-reclamant a fost una de demnitar, iar persoanele care îndeplinesc astfel de funcţii "sunt selectate după criterii exclusiv politice şi nu se supun regulilor privind stabilitatea, ocuparea prin concurs, celelalte dimensiuni specifice funcţionarului public".

Este esenţial a se reţine faptul că "…dacă avem în vedere ceea ce îl caracterizează pe funcţionarul public, printre care menţionăm continuitatea şi stabilitatea, vom observa că persoana care ocupă o funcţie de demnitate publică - o funcţie politică - nu întruneşte caracteristicile funcţionarilor publici de cariera…", susţine recurentul.

Nu se poate susţine că prin învestirea cu un mandat indirect (nu obţinut în urma unor alegeri), prin numire de către premier, cu alte cuvinte obţinând încrederea şefului guvernului, cu un mandat de asemenea politic şi la fel de efemer cu cel al intimatului-reclamant, se poate crea un raport de serviciu caracterizat de stabilitate şi continuitate în funcţie.

Singura diferenţă faţă de speţa citată constă în faptul că Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie se află în subordinea Ministerului Justiţiei, iar nu direct a Guvernului, fapt ce nu schimbă considerentele invocate, astfel că Prim-ministrului ar trebui să i se recunoască aceleaşi prerogative, inclusiv cea de eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedintelui unor autorităţi, pe care tot el i-a numit, pe motive de oportunitate.

Intimatul-reclamant a fost numit preşedinte al ANC pe criterii pur politice, printr-un act administrativ ce nu cuprinde niciun fel de motivare, cum de altfel a mai fost numit anterior în funcţia de vicepreşedinte al aceleiaşi autorităţi. Din analiza CV-ului reclamantului se poate observa că principalele calităţi ce l-au recomandat au fost funcţiile de natură politică deţinute de-a lungul timpului şi nu unele care ar fi demonstrat înalte performanţe profesionale (la momentul numirii era asistent universitar) sau competenţe manageriale (cu excepţia numirii anterioare în funcţia de vicepreşedinte, care a avut loc tot în baza unor criterii politice).

Eliberarea din funcţie a fost realizată în temeiul art. 8 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 5/2010 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, cu modificările şi completările ulterioare care dispune:

"(1) Autoritatea este condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de 2 vicepreşedinţi, cu rang de subsecretar de stat.

(2) Preşedintele şi vicepreşedinţii Autorităţii sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizie a primului-ministru. Numirea se realizează pentru un mandat cu durata de 4 ani, cu posibilitatea reînnoirii o singură dată."

Astfel, fără condiţionarea expresă a îndeplinirii anumitor proceduri, se poate considera că legiuitorul a menţionat mandatul de 4 ani, cu posibilitatea reînnoirii o singură dată, nu pentru a-i interzice Prim-ministrului eliberarea din funcţie a acestuia înainte de expirarea termenului, ci pentru a limita în mod expres posibilitatea reînnoirii cu mai mult de un mandat. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca numirea şi eliberarea preşedintelui să fie efectuată pe baza unor criterii specifice, ar fi menţionat în mod expres acest lucru.

Astfel, cât timp actul de numire a avut ca temei legal prerogativele acordate de lege Prim-ministrului, de numire în funcţia similară funcţiei de demnitate publică, fiind deci intuitu personae, fără îndeplinirea unei condiţii exprese, per a contrario, şi eliberarea din funcţie trebuie să fie considerată ca legal emisă în acelaşi temei, elementul determinant constituindu-l aptitudinile, calităţile sau meritele profesionale ale unei persoane, concluzionează recurentul.

În susţinerea celor afirmate menţionează deopotrivă şi prevederile art. 6 alin. (2) lit. a) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, cu modificările şi completările ulterioare, care dispun în mod expres că elaborarea actelor cu caracter individual care au ca obiect exclusiv numiri şi revocări din funcţie nu este condiţionată de existenţa anumitor documente de politici publice aprobate de Parlament sau Guvern.

Aşadar, arată recurentul că instanţa de fond, în mod greşit, a constatat că natura juridică a mandatului preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie nu are relevanţă în cauză.

Acest mandat se deosebeşte în mod radical de natura juridică a mandatului altor conducători de autorităţi şi instituţii publice şi, fără prevederea expresă a legiuitorului privind o eventuală încetare a acestuia înainte de termen, atât numirea cât şi eliberarea sunt strict prerogativele ce revin în totalitate Prim-ministrului, în baza mandatului acordat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 22/2019 pentru acordarea încrederii Guvernului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 888 din 4 noiembrie 2019.

Prin recursul său întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intervenientul Ministerul Justiţiei a susţinut că instanţa de fond a pronunţat o soluţie de admitere a acţiunii, considerând că actul administrativ contestat nu respectă exigenţele minime privind motivarea, fiind complet nemotivat în fapt.

Totodată, a înlăturat argumentele privind practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, argumentând că ulterior pronunţării deciziei nr. 540/2015 au fost adoptate dispoziţii legale care plasează în mod expres deciziile prim-ministrului în sfera actelor admnsirative (art. 29 din O.U.G. nr. 57/2029).

Or, în dosarul nr. x/2012, nici instanţa de fond şi nici instanţa supremă nu au avut în vedere, pentru a respinge acţiunea reclamantului, lipsa calităţii de act administrativ a deciziilor prim-ministrului.

Ceea ce a reţinut Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost că reclamantul din acea speţă, care fusese eliberat din funcţia de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al A.N.S.V.S.A. "a fost numit în baza prerogativelor primului ministru şi în consideraţia unor calităţi personale, pe baza încrederii acordate de primul ministru la data respectivă şi de aceea, nici eliberarea din funcţie nu poate fi supusă unui regim juridic identic cu numirea în funcţie pe bază de concurs.

Conform principiului simetriei în drept organul care numeşte o persoană într-o funcţie are dreptul de a o elibera din acea funcţie pe aceleaşi considerente avute în vedere la numire.".

Or, şi în prezentul dosar, poziţia ocupată de intimatul reclamant a fost una de demnitar, iar persoanele care îndeplinesc astfel de funcţii "sunt selectate după criterii exclusiv politice şi nu se supun regulile privind stabilitatea, ocuparea prin concurs, celelalte dimensiuni specifice funcţionarului public". Este esenţial a se reţine faptul că "…daca avem în vedere ceea ce îl caracterizează pe funcţionarul public, printre care menţionăm continuitatea şi stabilitatea, vom observa ca persoana care ocupa o funcţie de demnitate publică - o funcţie politică - nu întruneşte caracteristicile funcţionarilor publici de cariera…". Nu se poate susţine că prin învestirea cu un mandat indirect (nu obţinut în urma unor alegeri), prin numire de către premier, cu alte cuvinte obţinând încrederea şefului guvernului, cu un mandat de asemenea politic şi la fel de efemer cu cel al reclamantului, se poate crea un raport de serviciu caracterizat de stabilitate şi continuitate în funcţie.

Ţinând cont că în cauza de faţă, reclamantul a fost numit pe criterii pur politice, printr-un act administrativ ce nu cuprinde niciun fel de motivare, cum de altfel a mai fost numit anterior în funcţia de vicepreşedinte al aceleiaşi autorităţi, recurentul arată că îşi menţin valabilitatea toate argumentele avute în vedere în speţa invocată.

De altfel, instanţa supremă a mai reţinut prin decizia nr. 540/2015 şi că "Împrejurarea că prin H.G. nr. 1415/2009 se reglementează durata mandatului preşedintelui respectiv vicepreşedintelui A.N.S.V.S.A. la 5 ani, fără a se stabili în mod expres condiţiile de eliberare din această funcţie înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge primului ministru posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activităţii instituţiei chiar şi prin eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedintelui, decizia de eliberare fiind una de oportunitate, iar în acest caz anularea actului poate interveni numai în situaţia în care dreptul de apreciere a fost exercitat cu exces de putere ceea ce în speţă nu s-a demonstrat.".

În prezenta cauză, singura diferenţă constă în faptul că Autoritatea Naţională pentru Cetăţenie se află în subordinea Ministerului Justiţiei, iar nu direct a Guvernului, astfel că prim-ministrului ar trebui să i se recunoască aceleaşi prerogative, inclusiv cea de eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedintelui unor autorităţi pe care tot el i-a numit, pe motive de oportunitate.

4. Apărările formulate în cauză

Initmatul-reclamant A. nu a depus întâmpinare.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată următoarele:

Instanţa de fond a fost învestită cu controlul jurisdicţional de legalitate al Deciziei nr. 510/11.12.2019 emisă de Prim-ministrul României, act administrativ prin care reclamantul a fost eliberat din funcţia de preşedinte, cu rang de secretar de stat, al Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie, unicul aspect de nelegalitate de care s-a prevalat reclamantul în calitate de persoană vătămată în drepturile şi interesele sale legitime prin emiterea acestuia constituind nemotivarea acestui act administrativ.

Instanţa de fond a validat argumentele de nelegalitate invocate de reclamant şi a dispus anularea actului administrativ contestat, reţinând în esenţă că rigorile specifice unui act administrativ implică obligaţia generală de motivare a acestuia, nu numai invocarea cadrului legal pe baza căruia actul este emis, iar în concret motivarea se impunea cu atât mai mult cu cât reclamantul fusese numit în funcţie pe durata unui mandat de 4 ani, nefiind justificată eliberarea acestuia din funcţie anterior acestui termen.

Aprecierile şi soluţia instanţei de fond sunt eronate.

Prin urmare, sunt fondate criticile pârâtelor referitoare la caracterul motivat al deciziei constestate în prezenta cauză.

Prin Decizia Prim - ministrului României nr. 510/11.12.2019, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 997 din 11.12.2019, reclamantul a fost eliberat din funcţia de Preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie.

Temeiurile juridice care au stat la baza acestei decizii, invocate ca atare în preabulul acesteia, au fost art. 29 şi 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ şi art. 8 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 5/2010.

Potrivit art. 8 alin. (1) şi alin. (2) din O.U.G. nr. 5/2010:, Autoritatea este condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, ajutat de 2 vicepreşedinţi, cu rang de subsecretar de stat, sunt numiţi prin decizie a primului-ministru, pentru o perioadă de 4 ani", competenţa prim-ministrului fiind subliniată cu caracter general şi de 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ care prevede atribuţia acestuia de numire şi eliberare din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia situaţiei în care aceştia au calitatea de membru al Guvernului.

De asemenea, art. 29 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede că în exerciţiul atribuţiilor sale prim-ministrul emite decizii, calificate de legiutor ca fiind acte administrative supuse procedurii de publicare în Monitorul Oficial al României.

Dată fiind natura juridică a acestor decizii, acestea trebuie să răspundă exigenţelor de legalitate ale actelor administrative.

Printre acestea este şi cerinţa motivării actului administrativ care în legislaţie şi în jurisprudenţă este privită ca o veritabilă condiţie de legalitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare şi a excesului de putere al autorităţilor publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terţilor interesaţi o informarea corectă asupra treburilor publice şi asupra problemelor de ordin personal, iar instanţei să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept pentru a putea realiza scopul ambivalent anterior expus.

Prin urmare, caracterul suficient al considerentelor unui act administrativ este dată de calitatea informativă a acestora, iar nu de cantitatea sau întinderea lor, să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, aşa cum s-a arătat în precedent.

Însă, Decizia Prim-ministrului României nr. 510/11.12.2019 răspunde exigenţelor de legalitate anterior amintite. În cuprinsul acesteia sunt menţionate, aşa cum s-a arătat, temeiurile juridice care justifică măsura eliberării din funcţia deţinută de reclamant.

Elementele de fapt ale acestei decizii sunt reprezentate de pierderea încrederii acordate de prim-ministru, ca şef a Guvernului, considerent implicit în acest act administrativ, de care reclamantul nu poate afirma că nu avea cunoştinţă.

Reclamantul a fost numit prin Decizia Prim-ministrului României nr. 244/08.03.2017 în funcţia de Preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie numai în considerarea încrederii acordate de prim-ministru ca şef al Guvernului şi doar pe criterii de natură politică, astfel că, spre respectarea principiului simetriei actelor juridice, pierderea acesteia justifică eliberarea sa din funcţia unde a fost astfel numit.

Împrejurarea că legiutorul a prevăzut numirea preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Cetăţenie pentru un mandat de 4 ani, în aceste circumstanţe fiind, de altfel, numit şi reclamantul, trebuie intepretat în sensul că legiutorul a avut în vedere limita maximă a mandatului cu condiţia existenţei pe toată această perioadă a încrederii prim-ministrului. Funcţia de demnitate ocupată de reclamant are o importantă componentă politică, acesta fiind chemat, cu încrederea cu care a fost învestit, iar nu a unor competenţe verificate prealabil, cum e cazul funcţiei publice, a pune în practică programul politic al guvernului în cadrul autorităţii publice pe care a fost desemnat a o conduce. Pierderea acestui atribut este suficient pentru revocarea sa din funcţie înainte de termenul stipulat legal, nefiind necesare considerente suplimentare pentru justificarea neîncheierii mandatului complet.

Prin urmare, decizia atacată din perspectiva criticilor formulate este legală, astfel că hotărârea instanţei de fond care a invalidat-o este dată cu intepretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 şi 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâtul Prim-Ministrul României şi de intervenientul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 388 din 9 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, pe care o casează şi rejudecând cauza va respinge acţiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul Prim-Ministrul României şi de intervenientul Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 388 din 9 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 iunie 2022.