Distinction between statutory prescription of administrative liability and three-year ineligibility ban following final incompatibility finding

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională De Integritate, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună: obligarea pârâtei Agenţia Naţională de Integritate - ANI să radieze numele reclamantului A., din baza de date a Agenţiei privind persoanele afectate de interdicţia de 3 ani de a ocupa funcţii alese (electorale), obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului litigiu.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 131/2020 din 23 iulie 2020, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. şi a respins cererea privind obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 131/2020 din 23 iulie 2020 pornunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar, în subsidiar, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În motivarea căii de atac, reclamantul susţine că instanţa de fond a încălcat principiul dreptului la un proces echitabil în componenta referitoare la dreptul la o hotărâre motivate.

Arată recurentul că desi a invocat faptul că înregistrarea în baza de date ANI a sancţiunii aplicate constând în interdicţia de a ocupa funcţii alese pentru o perioadă de 3 ani este nelegală, instanţa de fond nu a analizat şu nu s-a pronunţat asupra acestui argument.

Sentinţa recurată este dată cu încălcarea normelor de drept material ce reglementează termenul de prescripţie extinctivă a răspunderii administrative şi implicit a aplicării sancţiunilor (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), arată recurentul. Atragerea răspunderii (materializată prin înscrierea numelui recurentului-reclamant A. din baza de date a ANI privind persoanele afectate de interdicţia de 3 ani de a ocupa funcţii alese, electorale), pentru starea de incompatibilitate reţinută în perioada 15.08.2008-23.10.2008 s-a prescris la împlinirea termenului de 3 ani de la data săvârşirii faptei.

Soluţia instanţei de fond, care reţine că prescripţia a fost întreruptă pe perioada desfăşurării procesului ce a avut ca obiect contestaţia împotriva Raportului de evaluare întocmit de ANI este greşită, acest caz de întrerupere a prescripţiei nefiind reglementat de lege, susţine recurentul.

Aşadar, apreciază recurentul că neexistând niciun caz de întrerupere a termenului prescripţiei aplicării sancţiunii administrative, aceasta s-a împlinit la 3 ani de la săvârşirea faptei, respectiv la data de 23.10.2011. Ulterior datei de 23.10.2011 recurentul-reclamant A. nu mai poate fi sancţionat pentru această faptă.

Mai arată recurentul că sentinţa recurată este dată cu încălcarea normelor de drept material referitoare la principiul puterii de lucru judecat. Astfel, arată recurentul că a invocat în faţa instanţei de fond două sentinţe definitive prin care a fost tranşată aceeaşi chestiune litigioasă, respectiv împlinirea termenului de prescripţie a răspunderii administrative ca urmare a stării de incompatibilitate în care s-a aflat în perioada 15.08.2008-23.10.2008, sentinţe care se opun cu putere de lucru judecat în prezentul dosar, respectiv sentinţa nr. 163/2019 pronunţată în dosarul nr. x/2019, definitivă prin neapelare şi sentinţa 273/2020 pronunţată în dosarul nr. x/2019, ambele ale Tribunalului Mehedinţi.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond respinge acest argument, reţinând că "nu se poate reţine în cauză puterea de lucru judecat în raport cu sentinţa nr. 163/2019 pronunţată în dosarul nr. x/2019 şi cu sentinţa pronunţată în dosarul nr. x/2019, ţinând cont şi de faptul că acestea nu au fost ataşate cererii formulate la data de 05.12.2019, iar Pârâta ANI nu a fost parte în aceste dosare pentru a avea cunoştinţă de înscrisuri".

Şi de această dată raţionamentul instanţei de fond este greşit, instanţa de fond făcând o confuzie între două instituţii diferite, puterea de lucru judecat, respectiv autoritatea de lucru judecat, concluzionează recurentul.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul-reclamant a formulat întâmpinare intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, criticile recurentului nefiind întemeiate.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), este nefondat.

Potrivit art. 425 C. proc. civ.:"(1) Hotărârea va cuprinde:

b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Sub acest aspect, Curtea reţine că, într-adevăr, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că întinderea obligaţiei privind motivarea poate varia în funcţie de natura deciziei (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27) şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor speţei: trebuie să se ţină seama în special de diversitatea motivelor pe care un justiţiabil le poate ridica în instanţă şi de diferenţele din statele contractante în materie de dispoziţii legale, cutume, concepţii doctrinare, prezentarea şi redactarea hotărârilor şi deciziilor (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; cauza Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27).

Din această jurisprudenţă, Curtea reţine că noţiunea de proces echitabil, deşi art. 6 alin. (1) obligă instanţele să îşi motiveze deciziile, acest fapt nu poate fi înţeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [ cauzele Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke şi Lenoble împotriva Franţei (dec.); Perez împotriva Franţei (MC), pct. 81], ci impune doar ca o instanţă internă care şi-a motivat decizia pe scurt - fie prin însuşirea motivelor furnizate de o instanţă de grad inferior sau altfel - să fi examinat totuşi în mod real chestiunile esenţiale supuse atenţiei sale şi să nu se fi mulţumit să confirme pur şi simplu concluziile unei instanţe de grad inferior (cauza Helle împotriva Finlandei, pct. 60). Mai mult, instanţa europeană a recunoscut că este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părţilor să facă uz efectiv de dreptul lor de apel (Hirvisaari împotriva Finlandei, pct. 30 in fine).

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanţa de fond şi-a motivat sentinţa în acord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. şi cu respectarea garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Curtea mai reţine şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Curtea apreciază că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată, considerentele acestea nu sunt nici contradictorii şi nici străine de natura cauzei şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, motivarea având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind astfel respectate cerinţele unui proces echitabil.

Or, din aceste perspective, recurentul formulează o serie de critici cu privire la modalitatea de redactare a sentinţei civile recurate din perspectiva nemotivării soluţiei pronunţate cu privire "la toate motivele/argumentele invocate de către recurent".

De asemenea, se referă recurentul la aspectul că instanţa de fond nu ar fi reţinut fidel cele precizate, nu a realizat o minimă analiză a celor indicate de acesta.

Or, aceste alegaţii ale recurentului reclamant nu pot fi primite pentru că argumentele acestuia au fost analizate de fapt de cătreinstanţa de fond. De altfel, nu poate fi validat nici raţionamentul potrivit căruia prin sentinţa civilă pronunţată de către instanţa de fond nu sunt analizate dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Deşi recurentul înţelege să invoce prevederile art. 6 din CEDO, respectiv jurisprudenţă CEDO, acesta nu dezvoltă în vreun fel aceste alegaţii, nemulţumirea acestuia fiind îndreptată împotriva sentinţei civile recurate sub aspectul pretinsei sumare motivări a acesteia.

Cât priveşte criticile circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că motivele invocate de recurentul-reclamant vizează pe de o parte, termenul de prescripţie extinctivă a răspunderii pentru fapta constată şi implicit a aplicării sancţiunilor, iar, pe de altă parte, puterea de lucru judecată prin raportare la sentinţa nr. 163/2019 pronunţată în dosarul nr. x/2019, definitive prin neapelare şi sentinţa 273/2020 pronunaţtă în dosarul nr. x/2019, ambele ale Tribunalului Mehedinţi.

Înalta Curte apreciază ca nefondate motivele de recurs anterior enunţate, în raport de probatoriul adminstrat în dosar, de normele legale incindente şi de raţionamentul logico-juridic al instanţei de fond.

Prin raportul de evaluare nr. 23874/G/II întocmit de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate s-a reţinut în persoana reclamantului A. starea de incompatibilitate rezultată din nerespectarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 motivat de faptul că a deţinut, simultan, funcţia de Primar al Comunei Pătulele, jud. Mehedinţi cu funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L., pentru perioada 15.08.2008 - 06.03.2009.

Prin sentinţa nr. 458/2015 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2015 la data de 16 noiembrie 2015 s-a respins acţiunea.

Prin decizia nr. 3107/03.10.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a admis recursul declarat de reclamant, s-a casat sentinţa atacată, s-a admis în parte acţiunea, s-a anulat în parte raportul de evaluare nr. x/12.06.2015 emis de ANI, în ceea ce priveşte perioada 24.10.2008 - 06.03.2009. S-a menţinut în rest actul administativ contestat.

Prin urmare starea de incompatibilitate s-a menţinut pentru perioada 15.08.2008 - 23.10.2008, iar raportul de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate care constată starea de incompatibilitate pentru perioada 15.08.2008 - 23.10.2008 a rămas definitiv odată cu decizia nr. 3107/03.10.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Prin cererea adresată către ANI la data de 05.12.2019, reclamantul a solicitat, pe de o parte, să i se comunice dacă există menţiuni cu privire la persoana sa în baza de date deţinută de ANI privind persoanele afectate de interdicţia de 3 ani de a ocupa o funcţie sau o deminitate publică, iar pe de altă parte, în situaţia în care apare o astfel de menţiune, a solicitat radierea oricărei referiri la persoana sa din cuprinsul acestei baze de date, motivat de faptul că sancţiunea disciplinară privind fapta sa de incompatibilitate a fost aplicată nelegal, după împlinirea termenului legal prev. de art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 176/2010:,,(1) Activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

(2) Activitatea ce se efectuează pe durata prevăzută la alin. (1) constă în evaluarea declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a conflictelor de interese sau a incompatibilităţilor, exclusiv pentru perioada exercitării funcţiilor sau demnităţilor publice.".

Totodată, art. 25 dispune în sensul că:,,(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni.

(2)*) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.

(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective.

(4) Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârşirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment.

(5) Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităţilor publice sau funcţiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare.".

Din dispoziţiile legale anterior citate rezultă că alin. (5) al articolului 11 din Legea nr. 176/2010 regelementează răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară pentru faptele care determină existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate, iar alin. (2) din acelaşi act normative reglementează interdicţiile cărora le sunt supuse persoanele faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese sau satrea de incompatibilitate, cum este cazul în speţă.

Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară se angajează pentru fapta persoanei cu privire la care s-a aconstat starea de incompatibilitate, fapta care potrivit art. 25 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 176/2010, constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective.

Aceste sancţiuni sunt distincte de interdicţia supusă analizei, aceasta fiind o incapacitate, iar nu o sancţiune.

Revenind, Înalta Curte arată că sancţiunea prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare, intervine după rămânerea definitivă a Raportului de evaluare contestat şi se aplică de către autoritatea competentă.

În consecinţă, după rămânerea definitivă a Raportului de evaluare operează sancţiunile prevăzute de textul de lege menţionat anterior, până în acel moment prescripţia prevăzută de dispoziţiile art. 2517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., fiind întreruptă.

Dispoziţiile art. 2544 C. civ. prevăd că: "Cursul prescripţiei se calculează potrivit regulilor stabilite în titlul III din prezenta carte, luându-se în considerare, dacă este cazul, şi cazurile de suspendare sau de întrerupere prevăzute de lege."

Faţă de cele anterior învederate rezultă în mod clar că prescripţia aplicării sancţiunii administrative, ca urmare a rămânerii definitive a Raportului de evaluare emis de Agenţia Naţională de Integritate, prin decizia nr. 3107/03.10.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, a fost întreruptă până la data de 03.10.2018.

Faţă de aceste considerente, apare ca fiind legală introducerea reclamantului în baza de date cu privire la interdicţii, aceasta având la bază decizia nr. 3107/03.10.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, (print-ului depus, pe site-ul ANI, în baza de date - Interdicţie 3 ani - reclamantul este înscris în baza deciziei nr. 3107/2018 a ÎCCJ).

Neîntemeiate sunt şi alegaţiile recurentului vizând chestiunea unei puteri de lucru judecat în raport de două hotărâri pronunţate anterior, respectiv sentinţa nr. 163/2019 pronunţată în dosarul nr. x/2019, definitivă prin neapelare şi sentinţa 273/2020 pronunţată în dosarul nr. x/2019, ambele ale Tribunalului Mehedinţi.

În speţă, chestiunea statuării, de către prima instanţă, a inexistenţei unei puteri de lucru judecat în raport de cele două hotărâri invocate de reclamant, este corectă.

Înainte de a proceda la analiza criticilor evocate, Înalta Curte aminteşte că, în legea procesual civilă, autoritatea de lucru judecat cunoaşte două aspecte. Pe de o parte, există efectul negativ al autorităţii de lucru judecat, reglementat de art. 431 alin. (1) din C. proc. civ., care presupune tripla identitate de părţi, obiect şi cauză şi care instituie un fine de neprimire, orice astfel de acţiune fiind respinsă fără a fi cercetată în fond. Aceasta, întrucât nu poate avea loc o nouă judecată între aceleaşi părţi, cu acelaşi obiect şi aceeaşi cauză.

Pe de altă parte, există şi efectul pozitiv al lucrului judecat, instituit prin dispoziţiile art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit căruia oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă. După cum reiese din aceste prevederi legale, nu este necesar să existe tripla identitate de părţi, obiect şi cauză, ci este suficient ca în judecata ulterioară să fie adusă în discuţie o problemă litigioasă care să aibă legătură cu ceea ce s-a soluţionat anterior, aşa încât aceasta să nu poată fi contrazisă, indiferent de calitatea soluţiei anterioare (dacă este sau nu corectă).

În speţa de faţă, Înalta Curte reţine că alegaţiile recurentului nu se circumscriu noţiunii de putere de lucru judecat în sensul reglementat de dispoziţiile legale în materie, iar soluţiile pronunţate anterior în cauzele invocate nu pot conduce la reformarea soluţiei recurate.

Pe de altă parte, reţine Înalta Curte că în contextul constatării legalităţii raportului de evaluarea nr. x pentru perioada 15.08.2008 - 23.10.2008 - Decizia nr. 3107/03.10.2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, introducerea reclamantului în baza de date de pe website-ul ANI cu privire la interdicţii are un carater accesoriu în raport de legalitatea raportului antemenţionat care a stat la baza publicării pe site-ul instituţiei a respectivelor informaţii.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 131/2020 din 23 iulie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 iunie 2022.