Inadmissibility of presidential order to suspend administrative acts issued to mitigate epidemic consequences

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată sub numărul de dosar x/2022 la data de 10.01.2022, reclamantul A., în temeiul art. 998-1001 noul C. proc. civ., al Legii 554/2004 şi al Deciziei CCR nr. 392/2021, a formulat cerere de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale prin care a solicitat:

(i) Constatarea nulităţii Hotărârii Guvernului nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022;

(ii) Suspendarea cu efecte erga omnes a executării Hotărârii Guvernului nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, prin raportare la dispoziţiile art. 2 pct. 3 lit. a) din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, adoptat în cadrul ONU în anul 1966 şi ratificat de România în 1974;

(iii) În subsidiar, suspendarea doar faţă de reclamant a efectelor Hotărârii Guvernului nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, prin raportare la art. 6 din CEDO, la art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi la Decizia CCR nr. 392/2021.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 20 din 14 ianuarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul A. şi în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar, în subsidiar, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurentul reclamant a arătat, în esenţă, că prima instanţă a încălcat dispoziţiile art. 9, art. 14 şi art. 997 C. proc. civ.

Astfel, instanţa a fond a ignorat faptul că "în realitate, nu am formulat o cerere de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale propriu zisă, ci am solicitat aplicarea regulilor de procedură de la art. 998 - 1001 C. proc. civ., argumentând şi incidenţa acestora în cauză.".

Mai arată recurentul că instanţa nu a pus în discuţie excepţia de inadmisibilitate cu privire la cererea formulată, iar la dosar nu se află întâmpinarea pârâtului.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurentul face referire la decizia Curţii Constituţionale a României nr. 392/2021 din cuprinsul cărei reproduce o serie de paragrafe.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de recurentul-reclamant a formulat note scrise pârâtul Guvernul României, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, criticile recurentului nefiind întemeiate.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantului A. este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Recurentul-reclamant A. a solicitat instanţei de contencios administrativ şi fiscal, în temeiul art. 998-1001 noul C. proc. civ., al Legii 554/2004 şi al Deciziei CCR nr. 392/2021, emiterea unei ordonanţe preşedinţiale prin care a solicitat:

(1) Constatarea nulităţii Hotărârii Guvernului nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022;

(2) Suspendarea cu efecte erga omnes a executării Hotărârii Guvernului nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, prin raportare la dispoziţiile art. 2 pct. 3 lit. a) din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, adoptat în cadrul ONU în anul 1966 şi ratificat de România în 1974;

(3) În subsidiar, suspendarea doar faţă de reclamant a efectelor Hotărârii Guvernului nr. 34/2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, prin raportare la art. 6 din CEDO, la art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi la Decizia CCR nr. 392/2021.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, motiv pentru care reclamantul a formulat prezentul recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5) C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", este nefondat. Acesta vizează neregularităţi de ordin procedural sancţionate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ., care defineşte nulitatea ca fiind sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public, şi relativă, în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat.

Concret, s-a imputat primei instanţe faptul că nu a pus în discuţie excepţia de inadmisibilitate cu privire la cererea formulată, iar la dosar nu se află întâmpinarea pârâtului.

Raportat la motivele invocate de recurent, Înalta Curte constată că nu există neregularităţi de ordin procedural care să fie sancţionate cu nulitatea.

Din analiza înscrisurilor existente la dosarul cauzei rezultă în mod explicit că pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare în cauză, dosar fond volumul I şi că prima instanţă a reţinut în considerentele sentinţei recurate că neîndeplinirea condiţiilor de admisibilitate dintre cele prevăzute la art. 997 alin. (1) şi (5) C. proc. civ. conduce la inadmisibilitatea cererii de suspendare pe calea ordonanţei preşedinţiale.

Aşadar, în cauază nu s-a pus în discuţie vreo excepţie a inadmisibilităţii în sensul reglementat de C. proc. civ. prinvind excepţiile de procedură, ci prima instanţă a constatat inadmisibilitatea cererii formulate de reclamant ca urmare a neîndeplinirii în mod cumulativ a condiţiilor de admisibilitate în cazul cererilor de ordonanţă preşedinţială.

Pe cale de consecinţă, constată Înalta Curte că nu au fost încălcate norme de ordin procedural în maniera în care a procedat prima instanţă la soluţionarea fondului cauzei.

În ceea ce priveşte, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente.

Astfel, în raport cu obiectul cererii de ordonanţă preşedinţială, respectiv suspendarea unui act administrativ - H.G. nr. 34/06.01.2022 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 8 ianuarie 2022, act normativ emis pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, Înalta Curte reţine că în mod judicios prima instanţă a reţinut că este întemeiată excepţia de inadmisibilitate a cererii, în raport de caracterul special al dispoziţiilor art. 14 şi art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Aşa cum rezultă din considerentele hotărârii instanţei de fond, aceasta nu a considerat ordonanţa preşedinţială incompatibilă, de plano, cu procedura contenciosului administrativ, ci a făcut o analiză a compatibilităţii prin prisma art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi a considerat că, în raport de obiectul concret al cererii, nu sunt întrunite condiţiile art. 997 C. proc. civ.

Prin reglementarea acestei instituţii în dreptul procesual civil, s-a avut în vedere soluţionarea de urgenţă a unor litigii care, dacă ar urma calea procedurii de drept comun, ar putea determina datorită formalismului, rămânerea fără obiect a cauzei sau ar conduce la diminuarea semnificativă a importanţei acestuia.

În acest sens, practica constantă a Înaltei Curţi a arătat că, în materia contenciosului administrativ, este inadmisibilă cererea de ordonanţă preşedinţială ce vizează cererile de suspendare a executării actului administrativ, justificat de existenţa unei reglementări cu caracter derogatoriu în această materie (dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) ceea ce obligă la urmarea procedurii reglementate prin act normativ şi nu a celei de drept comun, prevăzută în C. proc. civ.

Într-adevăr, art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că dispoziţiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt compatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate, pe de altă parte, precum şi cu procedura reglementată de această lege.

În consecinţă, norma de trimitere enunţată anterior nu avea, însă, ca obiect, decât acele dispoziţii procedurale, pentru care nu este prevăzută o reglementare specială în Legea contenciosului administrativ, în baza căreia a fost sesizată a se pronunţa în primă instanţă Curtea de Apel Bucureşti.

În acelaşi sens, potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În litigiile referitoare la actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor nu sunt aplicabile prevederile art. 14".

Prin urmare, acest act administrativ cu caracter normativ poate face doar obiectul unei acţiuni în anulare, într-un contencios administrativ de plină jurisdicţie, fără însă a se putea solicita suspendarea executării sale, indiferent care este temeiul juridic pe care se întemeiază cererea de suspendare.

Or, în examinarea admisibilităţii cererii de suspendare a executării actelor administrative cu caracter normativ emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, cum este şi cazul H.G. nr. 34/06.01.2022, nu se poate face abstracţie de prevederile Legii nr. 554/2004, prin care sunt stabilite condiţiile şi limitele de exercitare a pretinselor drepturi ale persoanei vătămate de o autoritate publică.

Limitele de exercitare a dreptului de a solicita suspendarea executării actelor administrative cu caracter normativ emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, cum este şi cazul H.G. nr. 34/06.01.2022, se regăsesc prevăzute la art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. În cadrul procedurii ordonanţei preşedinţiale, aceste limite legale nu pot fi ocolite sau, după caz, înlăturate, prin invocarea unor dispoziţii din dreptul comun sau a oricăror alte prevederi din convenţiile şi pactele ratificate de România, cum consideră reclamantul.

Referitor la Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021, invocată de reclamant ca temei de drept în susţinerea admisibilităţii cererii de suspendare pe calea ordonanţei preşedinţiale, Înalta Curte arată că, în finalul considerentelor de la pct. 46 din decizia respectivă, chiar Curtea Constituţională constată imposibilitatea suspendării actelor administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, sens în care subliniază următoarele:

"(…), Curtea constată că, în ceea ce priveşte acele acte administrative emise pentru înlăturarea consecinţelor epidemiilor, suspendarea nu este posibilă [art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004]".

Contrar susţinerilor reclamantului dispoziţiile art. 52 alin. (2) din Constituţia României prevăd în mod expres că, în cazul dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, "condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică".

Pe cale de consecinţă, cererea de ordonanţă preşedinţială formulată de reclamant este inadmisibilă, pentru că măsura provizorie de suspendare a executării unui act administrativ normativ ca cel în cauză nu poate fi soluţionată într-o altă procedură judiciară, decât cea reglementată în Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, ca lege aplicabilă pentru fondul pricinii.

Temeiul legal al soluţiei adoptate

Faţă de considerentele anterior expuse şi în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 20 din 14 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ce nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 20 din 14 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ce nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 iunie 2022.