Proportionality of professional experience requirements in public procurement qualification criteria for training services

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016, reclamantul Judeţul Ialomiţa în contradictoriu cu pârâta Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Direcţia Generală Programe Europene, Direcţia pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative - Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a solicitat anularea în tot a Deciziei nr. 32 din 04.01.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de Consiliul Judeţean Ialomiţa şi înregistrate la DDCA sub nr. 38-CTS/DDCA din 25.11.2015 (anulând atât corecţia financiară stabilită prin titlul de creanţă contestat, cât şi măsurile de plată impuse Judeţului Ialomiţa).

Prin sentinţa nr. 1802/30.05.2016 instanţa a dispus respingerea acţiunii reclamantei.

Prin decizia nr. 4462/03.10.2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dispus casarea sentinţei menţionate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă, reţinând ca motiv de casare art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. privind lipsa unei motivări a hotărârii casate.

În rejudecare, dosarul a primit nr. x/2016, iar reclamantul a clarificat că solicită anularea Deciziei nr. 32/04.01.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de Consiliul Judeţean Ialomiţa şi înregistrate la DDCA sub nr. 38-CTS/DDCA din 25.11.2015, precum şi a notei de constatare nr. x/16.10.2015.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 383/2020 din 20 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă acţiunea formulată de reclamantul Judeţul Ialomiţa, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei.

Au fost anulate decizia nr. 32/04.01.2016 şi Nota de constatare nr. x/16.10.2015.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii şi, în urma rejudecării, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că soluţia primei instanţe este greşită, întrucât sunt nesocotite prevederile legislaţiei speciale în materia achiziţiei publice, respectiv art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 şi art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, conform cărora autoritatea contractantă este obligată la promovarea concurenţei între operatorii economici, la garantarea tratamentului egal şi nediscriminarea operatorilor economici.

A susţinut recurentul, cu privire la cerinţa apreciată ca fiind restrictivă, că s-a imputat autorităţii contractante faptul că nu a fost în măsură să justifice atât necesitatea introducerii cerinţelor, cât şi avantajele introducerii acestora.

Astfel, a menţionat recurentul, autoritatea contractantă trebuia să arate în ce măsură un potenţial ofertant care pune la dispoziţie serviciile unui formator în domeniul managementului de proiect, cu 3 ani experienţă în domeniul proiectelor din fonduri nerambursabile, este mai indicat şi adecvat în acelaşi timp, respectiv, cum poate acesta să răspundă mai bine rigorilor contractului în cauză, în raport cu un alt potenţial operator economic, care urma să desfăşoare aceeaşi activitate, dar care ar fi făcut dovada unei experienţe generale eventual numai din implicarea în proiecte finanţate din fonduri naţionale sau cu finanţare privată.

A menţionat recurentul că restricţionarea s-a realizat prin diferenţierea în funcţie de sursa de finanţare a proiectelor în care să se dovedească experienţa profesională.

A apreciat recurentul că, în speţă, natura finanţării proiectului nu este nici relevantă şi nici necesară pentru experienţa, abilităţile şi aptitudinile persoanelor responsabile pentru intervenţiile formatorilor.

În opinia recurentului, serviciile trebuiau prestate de un formator în managementul de proiect, fără a fi făcută distincţie asupra tipului de proiect, acesta fiind considerentul pentru care introducerea în cerinţă a diferenţierii pe criteriul sursei de finanţare nu numai că este nerelevant, dar exclude nejustificat alţi operatori.

Totodată, a susţinut recurentul că prima instanţă nu a dat eficienţă prevederilor legale care impun autorităţii contractante justificarea cerinţelor minime de calificare, întrucât argumentele utilizate sunt de ordin general, respectiv considerente în legătură cu un anumit risc al îndeplinirii contractului, apărarea interesului public, complexitatea contractului, o enumerare fără relevanţă în situaţia de fapt concretă şi care nu poate fi asimilată unei justificări eminamente restrictive.

Referitor la prevederile Instrucţiunii ANRMAP nr. 1/2013, art. 21, a menţionat recurentul că prima instanţă a reţinut în mod eronat că nu au fost încălcate.

Cu privire la cerinţele impuse de reclamantă prin documentaţia de atribuire, a arătat recurentul că s-a solicitat atât îndeplinirea cumulativă a unui număr minim de ani de experienţă în domeniu - 3 ani, cât şi demonstrarea desfăşurării unor activităţi similare celor care fac obiectul procedurii pentru care se solicită, cerinţe care sunt considerate a fi restrictive.

A concluzionat recurentul că instanţa trebuia să observe că toate cerinţele privind criteriile de calificare pentru formatori, pe lângă experienţa profesională de trei ani, impuneau şi ca formatorul să fi susţinut cel puţin un curs ca formator în domenii în legătură cu activităţile din obiectul contractului de achiziţie, cerinţe ce nu pot fi justificate de autoritatea contractantă, fiind restrictive.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, solicitând în subsidiar respingerea acestuia ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-reclamant, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurent pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea în tot a Deciziei nr. 32 din 04.01.2016 privind soluţionarea contestaţiei formulate de Consiliul Judeţean Ialomiţa şi înregistrate la DDCA sub nr. 38-CTS/DDCA din 25.11.2015, precum şi a notei de constatare nr. x/16.10.2015.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a admis acţiunea şi a anulat decizia nr. 32/04.01.2016 şi Nota de constatare nr. x/16.10.2015.

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

O primă critică a recurentului priveşte faptul că autoritatea contractantă nu a fost în măsură să justifice atât necesitatea introducerii cerinţelor, cât şi avantajele introducerii acestora, precum şi faptul că prima instanţă nu a dat eficienţă prevederilor legale care impun autorităţii contractante justificarea cerinţelor minime de calificare, întrucât argumentele utilizate sunt de ordin general, constând într-o enumerare fără relevanţă în situaţia de fapt concretă.

Înalta Curte reţine că prin nota justificativă nr. x/12.12.2013 privind cerinţele minime de calificare stabilite la procedura de atribuire a contractului de achiziţii publice pentru servicii de formare s-a arătat "necesitatea instituirii de garanţii suplimentare de către autoritatea contractantă" pentru 5 (cinci) cursuri de formare profesională (Managementul de proiect, Analiză Cost Beneficiu, Expert fonduri europene, Managementul resurselor umane şi Limba engleză) fundamentată pe complexitatea şi volumul cunoştinţelor ce trebuiau dobândite, pe faptul că jumătate din cursuri erau cu acreditare de la Autoritatea Naţională pentru Calificări, pe impactul lor asupra îndeplinirii obiectivelor, indicatorilor şi rezultatelor proiectului.

Astfel, în documentaţia de atribuire au fost introduse acele cerinţe minime care să apere interesul public, să fie relevante şi să respecte principiul proporţionalităţii în raport cu natura şi complexitatea contractului de achiziţie publică ce urma să fie atribuit, să fie raportare la un anumit risc privind îndeplinirea contractului, să aibă ca efect eliminarea riscului respectiv şi să fie stabilite la limita minimă la care îşi produc efectele urmărite prin introducerea lor.

Prin urmare, instanţa de control judiciar reţine, în acord cu instanţa de fond, că s-au respectat prevederile art. 1, alin. (3) din Ordinul ANRMAP nr. 509/2011, în sensul că nu au fost impuse condiţii fără relevanţă sau disproporţionate în raport cu ceea ce se achiziţiona şi, totodată, s-a acordat întreaga atenţie eficienţei utilizării fondurilor publice.

Alte argumente ale recurentului privesc faptul că autoritatea contractantă trebuia să arate în ce măsură un potenţial ofertant care pune la dispoziţie serviciile unui formator în domeniul managementului de proiect, cu 3 ani experienţă în domeniul proiectelor din fonduri nerambursabile, este mai indicat şi adecvat în acelaşi timp, respectiv, cum poate acesta să răspundă mai bine rigorilor contractului în cauză, în raport cu un alt potenţial operator economic, care urma să desfăşoare aceeaşi activitate, dar care ar fi făcut dovada unei experienţe generale eventual numai din implicarea în proiecte finanţate din fonduri naţionale sau cu finanţare privată.

A susţinut recurentul că restricţionarea s-a realizat prin diferenţierea în funcţie de sursa de finanţare a proiectelor în care să se dovedească experienţa profesională.

A apreciat recurentul că, în speţă, natura finanţării proiectului nu este nici relevantă şi nici necesară pentru experienţa, abilităţile şi aptitudinile persoanelor responsabile pentru intervenţiile formatorilor.

În opinia recurentului, serviciile trebuiau prestate de un formator în managementul de proiect, fără a fi făcută distincţie asupra tipului de proiect, acesta fiind considerentul pentru care introducerea în cerinţă a diferenţierii pe criteriul sursei de finanţare nu numai că este nerelevant, dar exclude nejustificat alţi operatori.

Analizând aceste susţineri, Înalta Curte observă că pentru experţii care urmau să presteze serviciile au fost prevăzute ca şi criterii de calificare:

1. experienţă profesională specifică de cel puţin 3 ani în domeniul implementării de proiecte finanţate din fonduri nerambursabile pentru formatori în domeniul managementului de proiect;

Cu privire la acest criteriu, a reţinut instanţa de fond că este vorba de un singur criteriu (experienţa profesională) în materia fondurilor nerambursabile.

Totodată, s-a concluzionat în mod just că nu s-a solicitat, ca şi condiţie suplimentară, aceea a implicării expertului într-un proiect finanţat din fonduri nerambursabile, pe lângă cei 3 ani de experienţă în domeniul implementării de proiecte finanţate din fonduri nerambursabile, cerinţa fiind strict aceea a experienţei expertului în domeniul de referinţă - al redactării/implementarii proiectelor finanţate din fonduri nerambursabile.

2. pentru formatori în domeniul analiză post-beneficiu şi expert fonduri europene, s-a solicitat experienţă specifică de cel puţin 3 ani şi să fi susţinut cel puţin un curs în domeniul accesării fondurilor europene. Aceeaşi experienţă profesională s-a solicitat şi pentru poziţia de formator pentru limba engleză.

Înalta Curte observă, referitor la respectivele criterii menţionate la pct. 2, că acestea nu vizează implicarea expertului într-un contract sau proiect la nivelul căruia să fi desfăşurat activităţi similare, ci condiţia este ca acesta să fi susţinut un curs în domeniul accesării fondurilor europene.

Conform Instrucţiunii ANRMAP nr. 1/2013, Capitolul III - Dispoziţii în legătură cu cerinţele/criteriile de calificare şi selecţie referitore la experienţa specifică a personalului de conducere, art. 21:

"(1) Dacă s-a solicitat un număr de ani minim necesar în vederea dovedirii experienţei specifice, nu se va solicita şi dovedirea experienţei specifice a respectivei persoane prin implicarea într-un contract/proiect la nivelul căruia să fi derulat activităţi similare celor ce fac obiectul procedurii pentru care se solicită.

(2) Dacă s-a solicitat dovedirea experienţei specifice a respectivei persoane prin implicarea într-un contract/proiect la nivelul căruia să fi derulat activităţi similare celor ce fac obiectul procedurii pentru care se solicită nu se va solicita şi un număr de ani minim necesar în vederea dovedirii experienţei specifice."

Prin urmare, sunt neîntemeiate susţinerile recurentului în sensul că nu au fost respectate prevederile art. 21 din Instrucţiunea ANRMAP nr. 1/2013 şi că s-a solicitat atât îndeplinirea cumulativă a unui număr minim de ani de experienţă în domeniu - 3 ani, cât şi demonstrarea desfăşurării unor activităţi similare celor care fac obiectul procedurii pentru care se solicită, cerinţe apreciate de recurent a fi restrictive.

Totodată, cum în condiţii nu s-a menţionat că respectivul curs ar fi trebuit să fie ţinut în cadrul unui proiect finanţat din fonduri UE, fiind vorba doar de condiţia pură si simplă ca formatorul să fi susţinut anterior un curs în materia accesării fondurilor europene, astfel că respectivul curs ar fi putut fi finanţat din orice fonduri sau chiar nefinanţat, sunt neîntemeiate susţinerile recurentului privind faptul că restricţionarea s-ar fi realizat prin diferenţierea în funcţie de sursa de finanţare a proiectelor în care să se dovedească experienţa profesională.

Prin urmare, faţă de cele expuse anterior, nu se poate reţine argumentul recurentului în sensul că sunt nesocotite prevederile legislaţiei speciale în materia achiziţiei publice, respectiv art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 şi art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, conform cărora autoritatea contractantă este obligată la promovarea concurenţei între operatorii economici, la garantarea tratamentului egal şi nediscriminarea operatorilor economici.

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 383/2020 din 20 octombrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 383/2020 din 20 octombrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 26 ianuarie 2023.