Local councilor's simultaneous employment in council-administered service: validity of incompatibility finding under integrity review

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2022, la data de 08.03.2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate:

- anularea Raportului de evaluare nr. x/22.02.2022 emis de pârâtă;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 127 de la data de 9 mai 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei soluţii a formulat cerere de recurs reclamantul A. solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinţei civile atacate, iar pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată şi anularea Raportului de evaluare al ANI nr. x/22.02.2022.

În esenţă, în motivarea recursului a arătat că instanţa de fond nu a făcut corecta aplicare a legii, considerând că un serviciu public subordonat autorităţii deliberative are unul şi acelaşi regim juridic (adică similitudine) cu serviciile din aparatul de specialitate al consiliului, aflate în subordinea primarului.

Or, dacă legiuitorul intenţiona să reglementeze astfel ar fi făcut-o dar interdicţia este clară şi s-a oprit la aparatul de specialitate al consiliului local care a devenit aparatul de specialitate al primarului.

Dintr-o altă perspectivă, a solicitat Înaltei Curţi de Justiţie să constate că, în mod greşit, Curtea de Apel Cluj a făcut o gravă confuzie între incompatibilităţi şi conflictele de interese. Astfel, în timp ce incompatibilităţile reprezintă interdicţii privind exercitarea concomitentă a unor funcţii sau calităţi strict şi limitativ prevăzute de lege (predefinite de legiuitor, în cazul de speţă art. 88 din Legea nr. 161/2003), conflictele de interese reprezintă situaţii in care interesul public se contrapune celui privat. În astfel de situaţii, există obligaţia evitării şi declarării lor prin neparticipare la luarea deciziei.

Or, incompatibilitatea, ca interdicţie absolută, este de strictă interpretare, ea nu poate fi într-o societate democratică nici extinsă în afara reglementării şi nici asimilată pe alte considerente decât cele juridice, căci s-ar încălca art. 53 din Constituţia României privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

Soluţia instanţei de fond este nelegală şi prin prisma faptului că recurentul a mai fost subiectul unei verificări similare derulate de ANI în anul 2009, pentru mandatul de consilier local din perioada 2008-2012.

O astfel de abordare a primei instanţe încalcă nu doar principiul securităţii juridice dar aduce în discuţie problema previzibilităţii legii, lipsa unei astfel de exigenţe fiind adeseori sancţionată de CEDO în deciziile sale.

Astfel, principiul securităţii juridice exprimă, în esenţă, faptul că cetăţenii trebuie protejaţi "contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă s-o creeze". Acest principiu se află într-o strânsă legătură cu aspectul previzibilităţii legii. Într-un asemenea context, Statul trebuie să aplice într-o manieră previzibilă şi coerentă legile pe care le-a adoptat; dispoziţiile legale trebuie să fie accesibile publicului destinatar şi redactate cu suficientă claritate.

A invocat şi jurisprudenţă europeană, respectiv Cauzele Sunday Times contra Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, arătând că "nu poate fi considerată «lege» decât o normă enunţată cu suficientă precizie, pentru a permite individului să-şi regleze conduita. Individul trebuie să fie în măsură să prevadă consecinţele ce pot decurge dintr-un act determinat"; "o normă este previzibilă numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita"; "în special, o normă este previzibilă atunci când oferă o anume garanţie contra atingerilor arbitrare ale puterii publice".

Prin urmare, recurentul a susţinut faptul că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor Omului.

În drept, a invocat art. 488 pct. 8 din C. proc. civ. art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003; art. 1it. g) şi kk) din Codul administrativ şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 05.07.2022, intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respeingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în prezenta cauză.

În motivare, a arătat că motivul de casare invocat de recurent este nefondat instanţa pronunţând o sentinţă care a fost emisă cu respectarea normelor de drept material incidente în cauză.

II. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20 iulie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 23 iunie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

1. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor expuse, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu controlul de legalitate al Raportului de evaluare nr. x/22.02.2022, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

În motivarea actului administrativ atacat, s-a reţinut că recurentul - reclamant A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor deoarece, în perioada exercitării funcţiei publice de consilier local al Comunei Bocbota a deţinut şi funcţia de muncitor calificat, angajat cu contract individual de muncă la Serviciul administrativ gospodăresc din cadrul aparatului de specialitate al primarului Comunei Bobota.

Curtea de Apel Alba - Iulia a respins acţiunea reclamantului, ca fiind neîntemeiată, această soluţie fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a legii la situaţia de fapt identificată în cauză.

Înalta Curte constată că sentinţa de fond a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor corespunzătoare din Legea nr. 161/2003 şi a disp. Legii nr. 176/2010.

Analizând cererea de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) C. proc. civ. pct.

8, instanţa de control judiciar aminteşte că acest motiv de casare sunt vizate situaţiile în care instanţa de fond evocă norme de drept substanţial incidente situaţiei în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate a legii.

Prin reglementarea incompatibilităţilor legiuitorul a urmărit determinarea situaţiilor şi a cazurilor în care un oficial public ocupă mai multe funcţii în acelaşi timp, deşi un atare cumul este fie interzis expres de lege, fie impune abţinerea de la luarea oricărei decizii, în circumstanţele expres arătate.

Astfel, regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcţii publice sau demnităţi publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situaţia incompatibilităţii sau de conflictul de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementari.

Totodată, de esenţa regimului juridic al incompatibilităţilor este caracterul preventiv, astfel că susţinerea sau dovedirea unor aspecte concrete de parţialitate sau opacitate decizională, ori necinste sau coruptibilitate nu reprezintă un element constitutiv al incompatibilităţilor.

Potrivit art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea 161/2003 funcţia de consilier local este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv.

Potrivit art. 132 din Legea 215/2001 denumirea de aparat propriu de specialitate se înlocuieşte în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare cu denumirea aparat de specialitate al primarului.

În acord cu opinia judecătorului fondului, Înalta Curte reţine că serviciul public în cadrul căruia reclamantul are calitatea de salariat, face parte din categoria serviciilor din aparatul propriu al Consiliului Local com. Bobota, unde acesta exercită o funcţie de autoritate publică, respectiv pe cea de consilier local; iar împrejurarea că în HCL ale com. Bobota de aprobare a organigramei Primăriei, se face distincţie între aparatul de specialitate al primarului şi serviciile subordonate consiliului local, nu este de natură a scoate de sub autoritatea Consiliului Local al com. Bobota serviciul public unde reclamantul îşi desfăşura activitatea în baza contractului individual de muncă, fiind în mod evident vorba de un conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcţii‚ deţinute de reclamant în perioada de referinţă.

Reevaluând şi ansamblul probator administrat în cauză, Înalta Curte reţine că alegaţiile din cererea de recurs nu se confirmă, în condiţiile în care rezultă, cu claritate, inclusiv din cele anterior expuse, faptul că funcţia de muncitor calificat cu contract individual de muncă deţinută de recurent este subordonată din punct de vedere decizional funcţiei de consilier local al Comunei Bobota deţinută de aceeaşi persoană.

Prin urmare, nu se poate nega faptul că recurentul -reclamant prin deţinerea celor două funcţii se află în stare de incompatibilitate bifând cerinţa legală impusă de norma de drept anterior citată.

Pe cale de consecinţă, se confirmă în speţă situaţia de incompatibilitate exact aşa cum este aceasta descrisă de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte având în vedere în acest sens şi disp. art. 129 alin. (2) lit. a) şi alin. (3) lit. c) din Codul Administrativ din interpretarea cărora rezultă faptul că recurentul, în calitate de consilier local, avea atribuţii directe în aprobarea statului de funcţii al Serviciului Administrativ Gospodăresc care se afla în subordinea Consiliului Local Bobota.

Totodată, jurisprudenţa unională invocată de recurent în speţa de faţă nu prezintă relevanţă prin raportare la conţinutul normelor de drept care au incidenţă în cauză şi al căror conţinut este precis, clar şi neechivoc, negenerând pentru instanţa de fond şi nici pentru cea de recurs o dificultate de comprehensiune sau de aplicare prin raportare la situaţia de fapt dedusă judecăţii.

În acelaşi timp, critica recurentului privind clasarea unei sesizări efectuate anterior cu privire la existenţa aceleiaşi stări de incompatibilitate nu prezintă relevanţă şi nu poate constitui o critică validă a părţii cu privire la legalitatea raportului de evaluare precum şi a sentinţei civile recurate câtă vreme în cauza de faţă coordonatele factuale sunt diferite tocmai prin emiterea raportului de către autoritatea de integritate.

În concluzie, pentru considerentele anterior expuse, Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală şi temeinică, criticile formulate de recurentul-reclamant fiind nefondate, acesta nedemonstrând în cauză încălcarea de prima instanţă a normelor de drept material de natură să conducă la reformarea soluţiei în cadrul prezentului demers procesual.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că este nefondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 127/2022 din 09 mai 2022, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 127/2022 din 09 mai 2022 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei. Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iunie 2023.