Admissibility of direct judicial challenge to a tax payment notice versus mandatory administrative appeal procedure under the Fiscal Procedure Code

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 23.12.2015, reclamanta A. S.R.L. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Comuna Nicolae Bălcescu, Consiliul Local al Comunei Nicolae Bălcescu şi Primăria Comunei Nicolae Bălcescu, ca prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună:

a) în principal, anularea înştiinţării de plată din 14.07.2015 emise de Comuna Nicolae Bălcescu - Consiliul Local - Primăria Comunei Nicolae Bălcescu, pentru suma de 5.376.759 RON;

b) în subsidiar, obligarea pârâtelor la emiterea unui răspuns la contestaţia formulată de reclamantă împotriva înştiinţării de plată din 14.07.2015, respectiv emiterea şi comunicarea către reclamantă a deciziei de soluţionare a contestaţiei;

c) anularea Notei de constatare nr. x/01.10.2015 emise de Comuna Nicolae Bălcescu - Consiliul Local - Primăria Comunei Nicolae Bălcescu, pentru suma de 3.656.302 RON;

d) anularea Notei de constatare nr. x/01.10.2015 emise de Comuna Nicolae Bălcescu - Consiliul Local - Primăria Comunei Nicolae Bălcescu pentru suma de 1.954.229 RON;

e) anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 8138/12.11.2015 emise de Primăria Comunei Nicolae Bălcescu privind soluţionarea contestaţiei/plângerii prealabile formulate de A. împotriva Notei de constatare nr. x/01.10.2015;

f) anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 8138/12.11.2015 emise de Primăria Comunei Nicolae Bălcescu privind soluţionarea contestaţiei/plângerii prealabile formulate de A. împotriva Notei de constatare nr. x/01.10.2015;

g) obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 57 din 23 februarie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a veche contencios administrativ şi fiscal a fost admisă în parte cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Comuna Nicolae Bălcescu, Consiliul Local al Comunei Nicolae Bălcescu şi Primăria Comunei Nicolae Bălcescu.

Au fost obligate pârâtele să soluţioneze contestaţia administrativă formulată de către reclamantă împotriva înştiinţării de plată din data de 14.07.2015 emisă de pârâte.

A fost respins ca inadmisibil capătul de cerere având ca obiect anularea înştiinţării de plată din data de 14.07.2015 emise de pârâte.

S-a dispus anularea Notei de constatare nr. x/1.10.2015 emise de comuna Nicolae Bălcescu-Consiliul local-Primăria comunei Nicolae Bălcescu, definitivă prin Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 8138/12.11.2015 emisă de Primăria Comunei Nicolae Bălcescu şi a Notei de constatare nr. x/1.10.2015 emise de comuna Nicolae Bălcescu-Consiliul local-Primăria comunei Nicolae Bălcescu, definitivă prin Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 8138/12.11.2015 emisă de Primăria Comunei Nicolae Bălcescu.

A fost admisă în parte cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată şi au fost obligate pârâtele să plătească reclamantei suma de 150, cheltuieli de judecată constând în taxă judiciară de timbru şi suma de 10.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată constând în onorariu de avocat.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat, în principal, admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate cu privire la respingerea ca inadmisibil a capătului de cerere având ca obiect anularea înştiinţării şi, în rejudecare, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată; în subsidiar, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate cu privire la respingerea ca inadmisibil a capătului de cerere privind anularea înştiinţării şi trimiterea acestui capăt de cerere spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond, în mod greşit, a dispus admiterea în parte a acţiunii, încălcând normele de procedură prevăzute de art. 205 alin. (1), art. 210 şi art. 218 alin. (2) din Codul de procedură fiscală (O.G. nr. 92/2003), prin raportare la art. 248 alin. (1) din C. proc. civ.

A susţinut recurenta că înştiinţarea de plată reprezintă un act administrativ de sine stătător care poate fi atacat individual în instanţă, acesta îndeplinind toate condiţiile pentru a fi calificat drept un act administrativ.

A menţionat recurenta că prin înştiinţarea de plată au fost impuse anumite sume cu titlu de impozit pe clădiri şi accesorii aferente, astfel că natura acesteia este aceea a unui act administrativ-fiscal. Înştiinţarea de plată atacată a fost emisă de o autoritate publică având atribuţii de administrare fiscală, în vederea aplicării legislaţiei incidente în materie fiscală pentru a stabili, a modifica sau a stinge raporturi juridice. Totodată, înştiinţarea de plată beneficiază de prezumţia de legalitate specifică actului administrativ-fiscal, modifică ordinea juridică, impunându-se imediat destinatarilor, fără a fi necesară sesizarea instanţei de judecată în prealabil, are un vădit caracter executoriu şi este susceptibilă a fi supusă unui control de legalitate în faţa instanţelor judecătoreşti competente.

Prin urmare, înştiinţarea de plată este susceptibilă a fi atacată în temeiul art. 205 şi următoarele din Codul de procedură fiscală, sentinţa atacată fiind nelegală din acest punct de vedere.

A concluzionat recurenta că înştiinţarea de plată reprezintă un act administrativ-fiscal, nefiind necesară decizia de soluţionare a contestaţiei, iar orice interpretare contrară ar aduce atingere dreptului său de acces la justiţie.

A mai arătat recurenta că, în mod greşit, prima instanţă a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de intimatele-pârâte, întrucât înştiinţarea de plată reprezintă un act administrativ-fiscal ce poate fi atacat separat. Soluţia pronunţată este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Contrar interpretării date de instanţa de fond, înştiinţarea de plată îndeplineşte toate condiţiile pentru a fi calificată drept act administrativ, întrucât este un act juridic, care dă naştere la raporturi juridice de drept administrativ-fiscal, prin stabilirea unor obligaţii fiscale de plată faţă de recurentă; reprezintă o manifestare de voinţă a autorităţii emitente, în sensul stabilirii unor obligaţii de plată în sarcina recurentei; au fost emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în virtutea îndeplinirii atribuţiilor de organ fiscal; au fost emise în vederea executării în concret a legii, respectiv în executarea prevederilor Codul fiscal, acreditând pretinse obligaţii de plată a impozitului pe clădiri. Având în vedere îndeplinirea tuturor celorlalte condiţii enunţate, rezultă că înştiinţările de plată sunt supuse unui regim de drept administrativ.

În concluzie, a arătat recurenta că, având în vedere natura de act administrativ-fiscal a înştiinţării de plată, în mod greşit prima instanţă a dispus admiterea excepţiei inadmisibilităţii, încălcând dispoziţiile legale menţionate, motiv pentru care se impune admiterea recursului.

4. Apărările intimaţilor

Intimaţii-pârâţi nu au depus întâmpinare la dosarul cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Recursul declarat de A. S.R.L. priveşte soluţia de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere având ca obiect anularea înştiinţării de plată din data de 14.07.2015 emise de pârâte.

Motivele de recurs invocate de recurentă sunt cele prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., susţinându-se încălcarea normelor de procedură prevăzute de art. 205 alin. (1), art. 210 şi art. 218 alin. (2) din Codul de procedură fiscală (O.G. nr. 92/2003), prin raportare la art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Potrivit art. 41 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, actul administrativ fiscal se defineşte ca fiind,,(…) actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale."

Înalta Curte reaminteşte şi definiţia actului administrativ cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, text conform căruia prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

În raport cu această definiţie, se reţine că un act juridic are caracter administrativ în măsura în care sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiţii:

1. este emis de o autoritate publică;

2. este un act unilateral, exprimând voinţa exclusivă a autorităţii publice emitente;

3. este emis în regim de putere publică, respectiv în exercitarea unor atribuţii speciale, care conferă autorităţii publice emitente puterea de a dispune anumite măsuri coercitive, diferite de competenţele normale conferite particularilor;

4. este emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, respectiv este emis în scopul aplicării concrete a dispoziţiilor legale;

5. dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Or, aşa cum în mod corect s-a apreciat de către instanţa de fond, înştiinţarea de plată nu întruneşte condiţiile prevăzute de lege pentru a fi calificată ca un act administrativ, întrucât aceasta nu produce prin ea însăşi vreun efect, în sensul că nu dă naştere vreunui raport juridic de drept administrativ-fiscal, ci doar aduce la cunoştinţa recurentei-reclamante că figurează cu obligaţii de plată reprezentând impozit pe clădiri.

Totodată, potrivit art. 205 alin. (1) din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, împotriva titlului de creanţă, precum şi împotriva altor acte administrative fiscale se poate formula contestaţie potrivit legii. Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătură dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, în condiţiile legii.

Din coroborarea normelor legale anterior menţionate se reţine că procedura de soluţionare a contestaţiilor formulate împotriva actelor administrative fiscale, reglementată de art. 205-218 din Codul de procedură fiscală, este o procedură administrativă prealabilă care are caracter obligatoriu, iar nu facultativ.

Astfel, este de observat că, în acord cu prevederile art. 210 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală: "(1) În soluţionarea contestaţiei, organul competent se pronunţă prin decizie sau dispoziţie, după caz. (2) Decizia sau dispoziţia emisă în soluţionarea contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac."

În fine, art. 218 stipulează că:

"(1) Decizia privind soluţionarea contestaţiei se comunică contestatorului, persoanelor introduse, în condiţiile art. 44, precum şi organului fiscal emitent al actului administrativ atacat. (2) Deciziile emise în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar sau de către persoanele introduse în procedura de soluţionare a contestaţiei potrivit art. 212, la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în condiţiile legii. (3) În situaţia atacării la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă potrivit alin. (2) a deciziei prin care s-a dispus desfiinţarea, încheierea noului act administrativ fiscal ca urmare a soluţiei de desfiinţare emise în procedura de soluţionare a contestaţiei se face după ce hotărârea judecătorească a rămas definitivă şi irevocabilă."

Aşadar, prevederile cuprinse în titlul IX al Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală reglementează proceduri de recurs administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor care au emis actele administrative atacate sau organelor superioare acestora de a reveni asupra măsurilor luate. Asemenea proceduri, în care soluţionarea plângerilor şi a contestaţiilor este atribuită însuşi organului care a emis actul atacat sau organului ierarhic superior acestuia, nu întrunesc elementele definitorii ale activităţii de jurisdicţie, caracterizată prin soluţionarea de către un organ independent şi imparţial a litigiilor privind existenţa, întinderea sau exercitarea drepturilor subiective, ele fiind specifice funcţiei administrative.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 205-211 şi art. 218 din O.G. nr. 92/2003, procedura administrativă în materie fiscală este obligatorie, iar instanţa de judecată este chemată să cenzureze exclusiv legalitatea deciziei de soluţionare a contestaţiei, prin prisma criticilor invocate de parte şi în raport de care aceasta a fost pronunţată.

În concluzie, soluţia de respingere ca inadmisibil a capătului de cerere având ca obiect anularea înştiinţării de plată din data de 14.07.2015 emise de pârâte este corectă, criticile formulate de recurenta-reclamantă fiind nefondate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 57 din 23 februarie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a veche contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 57 din 23 februarie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a veche contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 26 ianuarie 2023.