Conflict of interest for public official: legal validity of integrity evaluation report based on pre-notification evidence collection under Law No. 176/2010

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia sub dosar nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE următoarele:

- în principal, constatarea nulităţii absolute a Raportului de evaluare nr. x/28.10.2020;

- în subsidiar, anularea Raportului de evaluare nr. x/28.10.2020;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 40 de la data de 22 februarie 2022 a Curţii de Apel Alba Iulia a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei soluţii a formulat cerere de recurs reclamantul A. solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinţei civile atacate, iar pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată şi anularea Raportului de evaluare al ANI nr. x/28.10.2020.

În esenţă, în motivarea recursului, a arătat că prima instanţă omis faptul că în cauză nu era îndeplinită condiţia prevăzută de art. 14 alin. (1) coroborat cu art. 20 alin. (5) din Legea 176/2010. În acest sens, în faza judecăţii fondului s-a administrat un probatoriu vast care a determinat instanţa să aprecieze că prima informare a reclamantului cu privire la declanşarea procedurii de evaluare a avut loc în data de 27.05.2020.

În mod nelegal, a reţinut prima instanţă că din culpa poştei această informare nu a fost primita de reclamant, însă acest aspect nu este de natură a determina nulitatea absolută a raportului de evaluare potrivit art. 13 alin. (2) din Legea 176/2010, în condiţiile în care la data de 14.09.2020 a avut loc informarea şi invitarea reclamantului pentru a prezenta un punct de vedere.

Aşadar, din punctul recurentului de vedere sancţiunea nulităţii actelor întocmite de inspectorul de integritate, potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 176/2010, vizează întocmirea raportului de evaluare, fără respectarea dreptului la apărare al persoanei evaluate, fără a-i oferi acesteia posibilitatea de a prezenta un punct de vedere cu privire la concluziile finale ale verificărilor, inclusiv prin intermediul unui reprezentant convenţional avocat.

A mai precizat recurentul faptul că informarea sa s-a realizat după obţinerea unor informaţii nepublice. În acest context, urmează ca instanţa de recurs să cenzureze caracterul public sau nepublic al informaţiilor obţinute înainte de data de 14.09.2020 raportat la susţinerea Curţii de Apel Alba Iulia conform căreia toate informaţiile obţinute de pârâtă ar fi fost publice.

Recurentul nu este de acord cu ceea ce a reţinut prima instanţă în sensul că informaţiile valorificate de pârâtă erau publice aşa cum prevăd disp. art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea 544/2001 chiar dacă obţinerea unora dintre ele s-a făcut fără încunoştinţarea acestuia. Sub acest aspect este relevantă în speţă Hotărârea CJUE în cauza Bara şa. C. României.

Aplicând considerentele cauzei CJUE la speţa de faţă rezultă că prelucrarea în cadrul raportului de evaluare a unor probe dintr-un dosar de urmărire penală, probe de care recurentul nu luase cunoştinţă până la acel moment constituie o încălcare a Directivei 95/46 CE.

A menţionat că toate demersurile efectuate de Agenţia Naţionala de Integritate pentru obţinerea informaţiilor despre recurent încalcă prevederile normelor europene mai sus invocate sub aspectul lipsei informării acestuia şi a asigurării garanţiei corespunzătoare în ceea ce priveşte comunicarea datelor.

Se prevalează recurentul de disp. art. 285 alin. (2) din C. proc. pen. care consacră în mod expres caracterul nepublic al urmăririi penale.

Întreg dosarul pe care s-a fundamentat întocmirea raportului de evaluare se bazează pe actele de urmărire penală trimise de Parchetul de pe lângă Tribunalul Sibiu şi solicitate de A.N.I.

Reiese, fara putinţa de tăgada, faptul că organul de urmărire penală a solicitat intimatei să îi producă o probă, fapt confirmat de indicarea în rechizitoriu a raportului de evaluare ca probă a actului de acuzare.

Aşadar, inclusiv din perspectiva aplicării principiului stabilităţii raporturilor juridice şi predictibilităţii actului de justiţie se impune invocarea şi a unor aspecte jurisprudenţiale din practica ICCJ, în speţă decizia civilă nr. 2319/04.06.2020.

În opinia recurentului interpretarea sistematica a dispoziţiilor art. 20 şi, respectiv, art. 13 şi art. 15 din legea în discuţie trebuie realizată circumstanţiat, ţinându-se cont de caracterul special al prevederilor din art. 20. Or, procedând astfel, se poate deduce că, în fapt, activitatea de evaluare a incompatibilităţilor poate fi realizată chiar anterior solicitării unui punct de vedere persoanei în cauză, inclusiv prin solicitarea de date şi informaţii de la persoane fizice şi/sau juridice, în condiţiile în care se precizează expres că solicitarea unui punct de vedere persoanei evaluate este necesară doar în "urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi altor informaţii", dacă se identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi.

Cu privire la inexistenţa conflictului de interese administrativ şi a nelegalităţii hotărârii recurate a mai arătat că art. 21 alin. (3) lit. c) şi d) din Legea 176/2010 prevede că raportul de evaluare cuprinde evaluarea "elementelor de conflict de interese" şi concluziile inspectorului care l-a întocmit.

În prezenta cauză A.N.I. a statuat ca exista un număr de 13 situaţii în care s-ar fi constatat existenţa unor acte care ar încălca regimul conflictului de interese de natură administrativă.

Din lectura argumentelor expuse rezultă că intimata a preluat fără nicio verificare proprie susţinerile organelor de urmărire penală în faza cercetărilor anterioare emiterii rechizitoriului.

Din această perspectivă, a susţinut faptul că se impunea admiterea cel puţin parţial a acţiunii.

Toată construcţia juridică a sentinţei recurate privind existenţa conflictului de interese are la bază ideea că arhitecţii ce îşi asumau întocmirea documentaţiilor de urbanism invocate, respectiv B. şi C., ar fi fost reprezentanţii D. or, în realitate, aceştia erau salariaţii firmei E. S.R.L..

Întreaga argumentaţie a instanţei vizând raporturile dintre recurent şi firma a cărei asociat era soţia mea nu subzistă căci respectivii arhitecţi erau salariaţii E. S.R.L. societate care singură stabilea raporturi de drept administrativ cu autoritatea la care era acesta încadrat ca şi funcţionar public.

Niciunul dintre documentele de urbanism ce au făcut obiectul evaluării nu emana de la firma al cărei asociat era soţia sa.

Existenţa unei activităţi de intermediere dintre beneficiarii documentaţiilor de urbanism şi firma de arhitectură care îşi asumă prin semnătură calitatea lucrărilor şi conformitatea cu legile din domeniul urbanismului şi autorizării construcţiilor nu se încadrează în interpretarea stricto sensu a art. 79 lit. a) sau c din Legea 161/2003.

1.4. Apărările formulate în cauză

Legal citată cu copie a cererii de recurs, pârâta Agenţia Naţionala de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs cu menţiunea că sentinţa civilă pronunţată la fondul cauzei este legală şi temeinică.

A precizat intimata-pârâtă că se confirmă aspectele reţinute în raportul de evaluare privind existenţa unui conflict de interese în care s-a aflat recurentul - reclamant. Totodată, a arătat intimata că partea procesuală adversă nu a reuşit în cadrul căii de atac să facă dovada netemeiniciei soluţiei emise de prima instanţă.

Pentru toate aceste motive, a solicitat respingerea cererii de recurs.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor expuse, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu controlul de legalitate al Raportului de evaluare nr. x/28.10.2020, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

În motivarea actului administrativ atacat, s-a reţinut că recurentul - reclamant A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese deoarece în perioada exercitării funcţiei publice de conducere de arhitect şef, având un interes de natură patrimonială, a procedat la încheierea contractelor de prestări servicii de proiectare dintre D., societate la care soţia sa era unic asociat şi administrator şi persoanele fizice care au solicitat de la Primăria Şelimbăr diferite documente şi care a semnat/avizat acte participând la luarea unor decizii cu privire la soţia sa.

Curtea de Apel Alba - Ilia a respins acţiunea reclamantului, ca fiind neîntemeiată, această soluţie fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a legii la situaţia de fapt identificată în cauză.

Constată Înalta Curte că sentinţa de fond a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor corespunzătoare din Legea nr. 161/2003 şi a disp. Legii nr. 176/2010.

Analizând cererea de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) C. proc. civ. pct. 8, instanţa de control judiciar reţine că situaţia juridică a recurentului din dosarul de faţă este reglementată de normele de drept substanţial cuprinse în Secţiunea 3 a Legii 176/2010 ce cuprinde dispoziţii privind evaluarea conflictului de interese şi a incompatibilităţilor.

Potrivit 20 alin. (1) din acest act normativ dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris (alin. (2).

Informarea şi invitarea se vor face prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire (alin. (3).

Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat şi are dreptul de a prezenta orice date ori informaţii pe care le consideră necesare (alin. (4).

Prevederile art. 13 şi 15 se aplică în mod corespunzător (alin. (5).

În raport de conţinutul clar şi precis determinat al dispoziţiilor legale menţionate, Înalta Curte constată, aşa cum în mod temeinic a reţinut şi prima instanţă, că din interpretarea sistematică a prevederilor art. 20, 13 şi 15 din Legea 176/2010 rezultă că în activitatea de evaluare a conflictelor de interese inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice, documentele şi informaţiile necesare desfăşurării activităţii de evaluare, cu obligaţia păstrării confidenţialităţii, chiar anterior informării şi invitării persoanei pentru a prezenta un punct de vedere. Informarea şi solicitarea unui punct de vedere persoanei evaluate este necesară doar dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, se identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese.

Din analiza înscrisurilor dosarului, rezultă că informaţiile, care au fost avute în vedere de inspectorul de integritate la efectuarea analizei privind existenţa conflictului de interese, au fost oferite de Primăria comunei Şelimbăr, judeţul Sibiu a transmis dispoziţiile de numire în funcţie, dispoziţiile de suspendare din funcţie, fişa postului şi statele de plată; Oficiul Naţional al Registrului Comerţului a transmis, calităţile şi funcţiile cu care figurează în evidenţele acestei instituţii persoana evaluată şi soţia acesteia; Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Sibiu a transmis situaţia veniturilor nete realizare de reclamant şi soţia acestuia; Parchetul de pe Lângă Tribunalul Sibiu a transmis contractele de proiectare încheiate între D. S.R.L. şi mai mulţi beneficiari, persoane fizice şi juridice. De asemenea, a comunicat actele de urmărire penală efectuate în dosarul despre care s-a făcut vorbire în sesizare.

Cu privire la critica adusă de recurent sentinţei civile de la fond potrivit căreia intimata a folosit la întocmirea raportului de evaluare informaţii cu caracter nepublic, Înalta Curte constată că art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 544/2001 defineşte noţiunea de informaţie de interes public prin care se înţelege orice informaţie care priveşte activităţile sau rezultă din activităţile unei autorităţi publice sau instituţii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informaţiei. În acelaşi sens, sunt publice numele şi prenumele persoanelor din conducerea autorităţii/instituţiei publice şi actele adoptate de aceasta

În acest context, faţă de înscrisurile care au fost analizate de intimata - pârâtă, prin raportare la dispoziţia legală care prevede care sunt informaţiile de interes public, apare ca nefondată alegaţia recurentului - reclamant expusă în cadrul căii de atac a recursului.

Totodată, pentru a înlătura aceeaşi critică a recurentului, Înalta Curte reţine şi faptul că în calitatea sa de funcţionar public, acesta era o persoană obligată a completa declaraţia de avere şi de interese, documente care au caracter public şi care se postează în varianta anonimizată chiar pe site-ul autorităţii pârâte.

Tot în cadrul analizei criticilor de ordin procedural, Înalta Curte reţine caracterul inaplicabil în speţă al dezlegării date de CJUE în cauza Bara şa. C. României deoarece problemele de drept soluţionate în acea cauză nu au legătură cu obiectul dosarului de faţă.

În continuare, critica recurentului privind încălcarea dreptului la a prezenta un punct de vedere este, de asemenea, nefondată, câtă vreme, la data de 28.09.2020, recurentul - reclamant a depus în scris punctul de vedere conform dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din Legea 176/2010, nefiind astfel încălcat dreptul acestuia la apărare în cadrul procedurii administrative derulate în faţa autorităţii pârâte.

Procedând la analiza criticilor expuse pe fondul problemei, Înalta Curte reţine că potrivit art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în următoarea situaţie: interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

Aceste prevederi legale se completează cu dispoziţiile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003.

Astfel, art. 70 din Legea nr. 161/2003 arată că prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Art. 71 din acelaşi act normativ stabileşte principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, şi anume: imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei, supremaţia interesului public.

Din coroborarea acestor texte de lege rezultă că, pentru a se afla în conflict de interese funcţionarul public trebuie să ia parte la luarea unei decizii care ar putea fi influenţate de un interes personal de natură patrimonială.

Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză, instanţa de control judiciar constată că pentru beneficiarii din contractele de prestări servicii de proiectare încheiate cu societatea D. S.R.L., societate care avea ca unic acţionar şi administrator pe soţia recurentului, acesta a semnat următoarele documente: certificatul de urbanism nr. x/30.05.2018 şi autorizaţia de construire nr. x/23.08.2018 pentru F.; certificatul de urbanism nr. x/22.11.2017, autorizaţia de construire nr. x/04.04.2018 şi certificatul de atestare a edificării construcţiei nr. x/02.07.2019 pentru G. S.R.L.; certificatul de urbanism nr. x/23.04.2018 şi avizul de oportunitate nr. x/01.07.2019 pentru H.; autorizaţia de construire nr. x/10.07.2018 pentru I. S.R.L.; autorizaţia de construire nr. x/01.08.2019, certificatul de urbanism nr. x/13.06.2018, autorizaţia de construire nr. x/12.06.2018 pentru J. şi K.; autorizaţia de construire nr. x/16.07.2019 pentru L.; certificatul de urbanism nr. x/20.04.2017 şi autorizaţia de construire nr. x/19.04.2019 pentru M.; certificatul de urbanism nr. x/05.03.2019 şi autorizaţia de construire nr. x/04.10.2019 pentru solicitantul N..

Prin urmare, nu se poate nega faptul că recurentul -reclamant, în calitate de funcţionar public, cu atribuţii în emiterea actelor administrative solicitate pentru demararea unor proiecte de construcţie de către societatea la care soţia acestuia avea calitatea de unic acţionar şi administrator, ar avea un interes de natură personală.

Pe cale de consecinţă, se confirmă în speţă situaţia de conflict de interese exact aşa cum este aceasta descrisă de norma legală anterior menţionată, recurentul, deşi invocă existenţa contractului dintre E.(subcontractantul proiectelor de construcţii amintite anterior) şi D. S.R.L., nu reuşeşte să demonstreze lipsa interesului de natură patrimonială pe care îl avea pentru executarea proiectelor de construcţii respective şi pentru care semnase întreaga documentaţie administrativă.

În concluzie, pentru considerentele anterior expuse, Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală şi temeinică, criticile formulate de recurentul-reclamant fiind nefondate, acesta nereuşind să demonstreze încălcarea de prima instanţă a normelor de drept material de natură să conducă la reformarea soluţiei în cadrul prezentului demers procesual.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că este nefondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 40/2022 din 22 februarie 2022, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant A. împotriva sentinţei nr. 40/2022 din 22 februarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ si fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iunie 2023.