Failure to meet packaging waste recovery targets: insufficiency of motivation due to omission of factual analysis and alternative valorization methods

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea formulată şi înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. x/2015 din data de 30.10.2015, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea în parte a Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014, înregistrat la AFM sub nr. x/12.12.2014, anularea Deciziei nr. 75/24.04.2015 de soluţionare a contestaţiei introduse împotriva Raportului şi, pe cale de consecinţă, obligarea AFM să emită un raport privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 din care să reiasă îndeplinirea de către A. a tuturor obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013, cu cheltuieli de judecată. În temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 reclamanta a formulat şi o cerere de suspendare a executării Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 477 de la data de 04.12.2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii cererii principale şi de suspendare invocată de către pârâtă.

S-a respins cererea de suspendare a executării actelor contestate, ca nefondată, şi cererea formulată de reclamanta A. S.A., în insolvenţă, prin administrator judiciar B., în contradictoriu cu pârâta ADMINISTRATIA FONDULUI PENTRU MEDIU, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 477 din data de 04.12.2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A., în insolvenţă, prin administrator judiciar B., solicitând admiterea cererii, casarea hotărârii instanţei de fond şi, în urma rejudecării:

- admiterea cererii de anulare în parte a Raportului privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 nr. 1/12.12.2014, înregistrat la AFM sub nr. x/12.12.2014;

- admiterea cererii de anulare a Deciziei nr. 75/24.04.2015 de soluţionare a contestaţiei introduse împotriva Raportului nr. x/12.12.2014, înregistrată la AFM sub nr. x/24.04.2015 şi comunicată Subscrisei la data de 28.04.2015 număr de înregistrare la A. x/28.04.2015;

- obligarea AFM să emită un Raport privind îndeplinirea obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013 din care să reiasă îndeplinirea de către A. a tuturor obiectivelor de reciclare şi valorificare a deşeurilor de ambalaje în anul 2013;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, reclamanta a invocat, în esenţă, următoarele critici:

- instanţa de fond, în aplicarea principiului "poluatorul plăteşte", nu a lămurit cine este poluatorul;

- sentinţa atacată este nemotivată pentru că nu cuprinde motivele pentru care au fost înlăturate susţinerile reclamantei invocate în cadrul cererii de chemare în judecată;

- reclamanta avea doar obligaţia de încheia contracte cu colectorii şi de a organiza şi finanţa activitatea de colectare, valorificare şi reciclare a deşeurilor, nu şi de a verifica activitatea acestora sau a operatorilor autorizaţi pentru valorificare şi reciclare ulterior predării deşeurilor de ambalaje;

- instanţa de fond nu a stabilit situaţia de fapt având în vedere că gestionarea ambalajelor şi a deşeurilor din ambalaje se poate realiza atât prin valorificare cât şi prin reciclare;

- instanţa de fond a interpretat în mod eronat prevederile legale privind distincţia între operaţiunea de valorificare şi cea de reciclare, prin raportare la obiectivele impuse de Anexa 3 la O.U.G. nr. 196/2005;

- instanţa de fond a interpretat în mod eronat prevederile legale privind operaţiunile de reciclare pentru a considera că anumite operaţiuni nu se încadrează în sfera noţiunilor de reciclare sau valorificare;

- instanţa de fond nu a reţinut că terţii valorificatori îndeplineau cerinţele prevăzute în lege şi în autorizaţiile de mediu pentru operaţiunile efectuate, cantităţile reciclate şi valorificate fiind însoţite de toate documentaţiile justificative prevăzute de lege.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Administraţia Fondului Pentru Mediu a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă, aceasta fiind dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

Intimata-pârâtă a susţinut că, potrivit interpretării CJUE în cauza C-104/17, principiul "poluatorul plăteşte" evocat de dispoziţiile art. 15 din Directiva nr. 94/62 impune ca toţi cei implicaţi în producerea, utilizarea, importul şi distribuţia ambalajelor şi a produselor ambalate să accepte responsabilitatea care le revine pentru astfel de deşeuri.

Intimata-pârâtă a mai susţinut că reclamanta a încheiat contracte pentru preluarea responsabilităţii cu clienţii săi, a încheiat contracte cu operatori economici colectori, valorificatori şi reciclatori, a finanţat activitatea de colectare, valorificare şi reciclare a deşeurilor de ambalaje, dar nu s-a asigurat că toate deşeurile de ambalaje au fost reciclate.

Reclamanta a formulat răspuns la întâmpinare prin care a reiterat susţinerile din cererea de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A. este fondat, pentru următoarele considerente:

În conformitate cu dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., considerentele hotărârii judecătoreşti vor cuprinde obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

În jurisprudenţă şi doctrină s-a reţinut, în mod constant, că motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este incident şi în situaţia în care motivarea hotărârii este insuficientă sau superficială.

Motivarea este de esenţa hotărârilor judecătoreşti deoarece astfel se înlătură arbitrariul judecătorilor şi se face posibil controlul judiciar în urma exercitării de către părţi a căilor de atac.

În considerentele hotărârii, instanţa trebuie să arate obligatoriu fiecare capăt de cerere şi apărările părţilor, probele care au fost administrate şi normele juridice aplicabile la situaţia de fapt stabilită. De asemenea, instanţa trebuie să arate motivele pentru care anumite probe au fost reţinute, iar altele înlăturate, precum şi excepţiile invocate şi modul în care acestea au fost soluţionate.

În cauza dedusă judecăţii, instanţa de fond trebuia să stabilească, în concret, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt reţinută şi să demonstreze aplicarea normelor de drept incidente, cu arătarea motivelor pentru care au fost înlăturate susţinerile din cuprinsul cererii de chemare în judecată formulată de către reclamantă.

Înalta Curte constată că ansamblul considerentelor instanţei de fond reflectă punctul de vedere al pârâtei exprimat prin susţinerile din cuprinsul actelor administrative atacate şi apărările din întâmpinarea formulată de aceasta la cererea de chemare în judecată.

Deşi instanţa de judecată are posibilitatea de a-şi însuşi punctul de vedere al unei părţi şi argumentaţia care îl însoţeşte, în jurisprudenţa Înaltei Curţi s-a reţinut, în mod constant, că o abordare echilibrată a cauzei, în acord cu principiile fundamentale ale procesului civil, impune cu necesitate analiza şi respingerea motivată a susţinerilor celeilalte părţi.

Preluarea necenzurată a punctului de vedere al unei părţi şi a argumentaţiei care îl însoţeşte, fără analizarea susţinerilor părţii adverse, este insuficientă pentru a satisface standardele normei juridice prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., a căror încălcare va conduce la desfiinţarea hotărârii deoarece echivalează cu o lipsă a motivării.

În conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (1) din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, forma în vigoare în perioada supusă controlului, respectiv anul 2013:

"Veniturile Fondului pentru mediu se constituie din:

(…) d) o contribuţie de 2 RON/kg, datorată de către operatorii economici care introduc pe piaţa naţională ambalaje de desfacere şi bunuri ambalate, pentru diferenţa dintre cantităţile de deşeuri de ambalaje corespunzătoare obiectivelor de valorificare sau incinerare în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie şi de valorificare prin reciclare prevăzute în anexa nr. 3 şi cantităţile de deşeuri de ambalaje efectiv valorificate sau incinerate în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie şi valorificate prin reciclare (…)".

În conformitate cu dispoziţiile art. 4 din H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor şi a deşeurilor de ambalaje, în vigoare în anul 2013:

"(1) Activitatea de gestionare a ambalajelor şi a deşeurilor de ambalaje are la bază principiile generale prevăzute la art. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 78/2000 privind regimul deşeurilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 426/2001.

(2) Principiile specifice activităţii de gestionare a deşeurilor de ambalaje sunt:

a) prevenirea producerii de deşeuri de ambalaje;

b) reutilizarea ambalajelor;

c) reciclarea deşeurilor de ambalaje;

d) alte forme de valorificare a deşeurilor de ambalaje care să conducă la reducerea cantităţilor eliminate prin depozitare finală ".

În baza prevederilor art. 22 din Metodologia de calcul al contribuţiilor şi taxelor datorate la Fondul pentru mediu, aprobată prin Ordinul Ministrului mediului şi gospodăririi apelor nr. 578/2006, forma în vigoare în anul 2013:

"(1) Contribuţia prevăzută la art. 9 alin. (1) lit. d) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 196/2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările şi completările ulterioare, se plăteşte anual pentru diferenţa dintre cantităţile corespunzătoare obiectivelor anuale de valorificare sau incinerare în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie, prevăzute în anexa nr. 3 la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 196/2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările şi completările ulterioare, şi cantităţile de deşeuri de ambalaje efectiv valorificate sau incinerate în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie.

(2) Cantitatea de deşeuri de ambalaje care trebuie valorificată sau incinerată în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie, respectiv valorificată prin reciclare, pentru îndeplinirea obiectivelor anuale, se realizează prin următoarele componente:

a) cantitatea de deşeuri Q1 care trebuie valorificată prin reciclarea deşeurilor de ambalaje din PET şi din aluminiu;

b) cantitatea de deşeuri Q2 care trebuie valorificată prin reciclarea deşeurilor de ambalaje din plastic, sticlă, metal, hârtie/carton şi, respectiv, lemn;

c) cantitatea de deşeuri Q3 care trebuie valorificată prin reciclare suplimentar faţă de cantităţile prevăzute la lit. a) şi b), pentru îndeplinirea obiectivului global de valorificare prin reciclare, cantitate care se poate realiza prin valorificarea prin reciclare a oricărui tip de material de ambalare, în limita cantităţilor introduse pe piaţa naţională din materialul respectiv;

d) cantitatea de deşeuri Q4 care trebuie valorificată sau incinerată în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie suplimentar faţă de cantităţile prevăzute la lit. a), b) şi c), pentru îndeplinirea obiectivului global de valorificare sau incinerare în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie, cantitate ce se poate realiza prin oricare operaţie de valorificare sau prin incinerare în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie a oricărui tip de material de ambalare, în limita cantităţilor introduse pe piaţa naţională din materialul respectiv.

(3) Obiectivele anuale de valorificare sau incinerare în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie prevăzute în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 196/2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările şi completările ulterioare, se consideră îndeplinite numai dacă se realizează fiecare dintre componentele menţionate la alin. (2) (…)".

Din analiza acestor dispoziţii legale şi infralegale rezultă că valorificarea deşeurilor de ambalaje se poate realiza alternativ prin trei metode:

- valorificare prin incinerare în instalaţii de incinerare cu recuperare de energie;

- valorificare prin reciclare;

- orice alte operaţii de valorificare a deşeurilor de ambalaje care să conducă la reducerea cantităţilor eliminate prin depozitare finală.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte reţine că obiectivul de valorificare a deşeurilor de ambalaje nu trebuie îndeplinit exclusiv prin reciclarea acestora.

Înalta Curte mai reţine că instanţa de fond avea obligaţia de a verifica, în cazul fiecărui contract încheiat de reclamantă cu operatorii economici specializaţi, dacă deşeurile de ambalaje de sticlă şi lemn au fost valorificate în conformitate cu prevederile din actele normative în vigoare în anul 2013, prin oricare din metodele de valorificare prevăzute de acestea.

De asemenea, instanţa de fond avea obligaţia de a verifica dacă au fost respectate prevederile Metodologiei de calcul al contribuţiilor şi taxelor datorate la Fondul pentru mediu din data de 10.03.2011, în vigoare în anul 2013, şi dacă operatorii economici care au încheiat contracte cu reclamanta deţineau autorizaţiile necesare pentru fiecare metodă de valorificare a deşeurilor de ambalaje.

Astfel, se constată că instanţa de fond nu a cercetat argumentele reclamantei, ceea ce îndreptăţeşte concluzia că nu a realizat o reală cercetare a fondului cauzei, aspect care pune instanţa de recurs în imposibilitate de a evalua în mod eficient corecta aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor legale incidente, prin raportare la o situaţie de fapt stabilită lacunar.

Corecta stabilire a situaţiei de fapt, ca o garanţie a satisfacerii exigenţei motivării, presupune îndatorirea judecătorului de a stărui, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. În acest scop, cu privire la situaţia de fapt şi motivarea în drept pe care părţile le invocă, judecătorul este în drept să le ceară să prezinte explicaţii, oral sau în scris, să pună în dezbaterea acestora orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă nu sunt menţionate în cererea de chemare în judecată sau în întâmpinare, să dispună administrarea probelor pe care le consideră necesare, precum şi alte măsuri prevăzute de lege, chiar dacă părţile se împotrivesc.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a stabilit, în raport de probele dosarului, situaţia de fapt şi aplicabilitatea normelor de drept incidente, împrejurare care echivalează cu soluţionarea procesului fără a intra în judecata fondului.

Prin Decizia nr. 79/05.12.2022 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a statuat că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va reţine cauza spre judecare în fond numai atunci când nu ar fi pusă în situaţia de a proceda la analizarea stării de fapt prin recalificarea faptelor sau prin completarea sau readministrarea probatoriului, în caz contrar cauza urmând a fi trimisă spre rejudecare la instanţa de apel sau, după caz, la prima instanţă.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. şi dispoziţiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de reclamantă, va casa în tot hotărârea atacată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Instanţa de rejudecare va stabili dacă au fost respectate condiţiile legale privind valorificarea deşeurilor din ambalaje, prin reciclare sau prin alte operaţii de valorificare permise de actele normative incidente în cauză.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va avea în vedere toate motivele invocate de reclamantă în cererea de chemare în judecată şi apărările invocate de pârâtă prin întâmpinarea formulată, celelalte motive de recurs invocate, precum şi susţinerile din întâmpinarea depusă în instanţa de recurs.

Instanţa de fond va avea posibilitatea, în baza dispoziţiilor art. 254 alin. (5) C. proc. civ., să pună în discuţia părţilor necesitatea administrării probelor pe care le apreciază ca fiind concludente şi utile soluţionării cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A., în insolvenţă, prin administrator judiciar B., împotriva sentinţei civile nr. 477 din 04 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi trimite cauza spre o nouă judecată primei instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iunie 2023.