State aid and EU law priority in challenging student transport discounts exclusive to rail and metro

Şedinţa publică din data de 26 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2019, reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea Hotărârii Guvernului nr. 42/2017 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea facilităţilor de transport intern feroviar şi cu metroul pentru elevi şi studenţi, suspendarea executării acestui act până la soluţionarea cauzei şi plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa nr. 145/04.03.2020 a Curţii de Apel Bucureşti a fost admisă excepţia necompetenţei teritoriale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Iaşi.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2020.

Prin sentinţa nr. 41/2020 a Curţii de Apel Iaşi a fost admisă excepţia necompetenţei teritoriale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

Prin decizia nr. 3076/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, pronunţată în soluţionarea conflictului de competenţă intervenit, a fost stabilită competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Iaşi.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 117/2020 din 2 decembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal au fost respinse excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi lipsei de interes a reclamantelor.

A fost respinsă în totalitate acţiunea formulată de reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L. şi H. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

A fost sesizată Curtea Constituţională cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 111 alin. (6) şi art. 205 alin. (2)1 din Legea Educaţiei Naţionale nr. 1/2011, actualizată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs reclamantele, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei pronunţate, cu consecinţa rejudecării cauzei şi admiterii cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, recurentele au arătat că prima instanţă a încălcat principiile aplicabilităţii directe şi priorităţii dreptului Uniunii Europene, deşi avea obligaţia de a nu aplica normele naţionale contrare dreptului european.

Au susţinut recurentele că prima instanţă a motivat legalitatea hotărârii de Guvern arătând că prin intermediul acestui act administrativ au fost puse în aplicare prevederile Legii nr. 1/2001, însă, din multitudinea articolelor din această lege enumerate în preambulul H.G. nr. 42/2007, doar două, respectiv art. 111 alin. (6) şi art. 205 alin. (21) reglementează finanţarea de la bugetul de stat a călătoriilor efectuate de elevi şi studenţi exclusiv pe calea ferată şi cu metroul, cu excluderea implicită a călătoriilor efectuate cu mijloace de transport rutier (auto).

Caracterul prioritar şi obligatoriu al dreptului european în raport cu dreptul naţional nu este reglementat doar în jurisprudenţa CJUE, ci are o consacrare expresă şi în art. 148 alin. (2) din Constituţia României.

Au arătat recurentele că dispoziţiile art. 111 alin. (6) şi art. 205 alin. (2)1 din Legea nr. 1/2001 contravin, pe de o parte, prevederilor art. 108 alin. (3) TFUE şi art. 2 alin. (1) din Regulamentul nr. 2015/2019, care impun obligativitatea notificării Uniunii Europene şi obţinerii autorizării acesteia în legătură cu măsurile care constituie ajutoare de stat, iar pe de altă parte, contravin dispoziţiilor art. 96 alin. (1) TFUE, care interzic statelor membre aplicarea unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii.

Astfel, au apreciat recurentele că instanţa de judecată avea obligaţia să înlăture aplicarea acestor articole şi să analizeze legalitatea H.G. nr. 42/2017 în raport cu dispoziţiile de drept european şi naţional a căror încălcare a fost relevată prin cererea de chemare în judecată.

Au mai susţinut recurentele că prima instanţă a aplicat greşit prevederile Regulamentului CE 1191/69 şi a calificat eronat măsurile adoptate prin H.G. nr. 42/2007 ca reprezentând un serviciu public. Măsurile aprobate prin H.G. nr. 42/2017 nu se încadrează sub nicio formă în noţiunea de "serviciu public" de transport reglementată de Regulamentul nr. 1370/2007 şi nici nu au fost implementate cu respectarea procedurii impuse de prevederile regulamentului anterior menţionat.

Facilităţile/gratuităţile la transportul public feroviar şi cu metroul nu reprezintă o obligaţie de serviciu public instituită în sarcina operatorilor de transport feroviar/cu metroul, ci reprezintă ajutoare cu caracter social acordate unor categorii sociale de beneficiari condiţionate de utilizarea anumitor tipuri de servicii de transport (feroviare/cu metroul) şi cu excluderea celorlalte tipuri de transport.

Au mai susţinut recurentele că, pentru constatarea caracterului nelegal al dispoziţiilor H.G. nr. 42/2017 nu era necesară pronunţarea unei soluţii în acest sens de către o altă instanţă de judecată şi nici existenţa unei constatări în acest sens din partea Comisiei Europene.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Guvernul României nu a depus întâmpinare la dosarul cauzei.

5. Alte aspecte procesuale

La 20 mai 2022, a fost depusă la dosarul cauzei decizia nr. 178/31 martie 2022 prin care Curtea Constituţională a respins, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 111 alin. (6) şi ale art. 205 alin. (21) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011.

La termenul de judecată din 22 septembrie 2022, Înalta Curte a dispus suspendarea judecăţii cauzei pentru lipsa părţilor, iar la 23 septembrie 2022 reclamantele au formulat cerere de repunere a cauzei pe rol.

La termenul de judecată din 26 ianuarie 2023, Înalta Curte a dispus repunerea cauzei pe rol, apreciind îndeplinite condiţiile art. 415 din C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantele au învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care au solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 42/2017 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea facilităţilor de transport intern feroviar şi cu metroul pentru elevi şi studenţi, precum şi suspendarea executării acestui act până la soluţionarea cauzei.

Soluţionând cauza, curtea de apel a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active şi lipsei de interes a reclamantelor şi a respins în totalitate acţiunea formulată de acestea.

Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Recurentele au invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., un prim argument fiind că, prin intermediul actului normativ contestat, a fost acordat un ajutor de stat ilegal, fără notificarea prealabilă a Comisiei Europene, în favoarea întreprinderilor care activează pe piaţa serviciilor de transport feroviar intern de persoane şi cu metroul, măsură care distorsionează grav concurenţa pe piaţa serviciilor de transport persoane şi afectează direct interesele economice ale reclamantelor - operatori de transport rutier care desfăşoară activitatea de transport persoane prin curse regulate în temeiul unor licenţe de transport eliberate de autorităţile cu atribuţii în domeniu.

Înalta Curte reţine că obiectul cauzei este anularea şi suspendarea executării H.G. nr. 42/2017 care a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, al art. III din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 92/2012 şi având în vedere prevederile art. 24 alin. (3), art. 84 alin. (1) şi (2), art. 111 alin. (6), art. 137 alin. (4), art. 142 alin. (7) şi art. 205 alin. (2) şi (2^1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare.

Critica recurentelor priveşte faptul că prima instanţă ar fi încălcat principiile aplicabilităţii directe şi al priorităţii dreptului Uniunii Europene. Aastfel, acestea au susţinut că dispoziţiile art. 111 alin. (6) şi art. 205 alin. (2)1 din Legea nr. 1/2001 contravin, pe de o parte, prevederilor art. 108 alin. (3) TFUE şi art. 2 alin. (1) din Regulamentul nr. 2015/2019, care impun obligativitatea notificării Uniunii Europene şi obţinerii autorizării acesteia în legătură cu măsurile care constituie ajutoare de stat, iar pe de altă parte, contravin dispoziţiilor art. 96 alin. (1) TFUE, care interzic statelor membre aplicarea unor tarife şi condiţii care includ orice element de sprijin sau de protecţie în beneficiul uneia sau mai multor întreprinderi sau industrii anume, pentru transporturi efectuate în cadrul Uniunii.

Au apreciat recurentele că instanţa de judecată avea obligaţia să înlăture aplicarea acestor articole şi să analizeze legalitatea H.G. nr. 42/2017 în raport cu dispoziţiile de drept european şi naţional a căror încălcare a fost relevată prin cererea de chemare în judecată.

Cu privire la acest aspect, instanţa de control judiciar reţine că, prin decizia nr. 3076/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată în regulator de competenţă, s-a reţinut că obiectul prezentei acţiuni îl reprezintă anularea şi suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 42/2017 fiind, aşadar, un litigiu întemeiat pe dispoziţiile art. 1, art. 8, art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Astfel, din această perspectivă, legalitatea hotărârii de Guvern se poate analiza doar raportat la actul normativ superior, reprezentat de Legea nr. 1/20121, ceea ce instanţa de fond a şi făcut, concluzionând că nu a fost încălcat principiul ierarhiei actelor normative, normele metodologice neadăugând la dispoziţia legală iniţială şi neavând prevederi contrare acesteia.

Trecând peste aceste argumente, instanţa de fond a analizat şi susţinerile reclamantelor în sensul că, implicit, prin instituirea acestui ajutor, ar fi avantajate societăţile care activează pe piaţa transportului pe calea ferată şi metrou. A apreciat că, prevăzând o gratuitate în beneficiul unor anumite categorii sociale, prevederile normative au inclus implicit serviciile de transport cu trenul şi metroul pentru elevii şi studenţii în categoria "serviciului public" astfel cum acesta este definit de dispoziţiile Regulamentului CE 1191/69 astfel cum a fost modificat.

Recurentele-reclamante au formulat critici arătând că prima instanţă a aplicat greşit prevederile Regulamentului CE 1191/69 şi a calificat eronat măsurile adoptate prin H.G. nr. 42/2007 ca reprezentând un serviciu public. În opinia recurentelor, măsurile aprobate prin H.G. nr. 42/2017 nu se încadrează sub nicio formă în noţiunea de "serviciu public" de transport reglementată de Regulamentul nr. 1370/2007 şi nici nu au fost implementate cu respectarea procedurii impuse de prevederile regulamentului anterior menţionat.

Au concluzionat recurentele că facilităţile/gratuităţile la transportul public feroviar şi cu metroul nu reprezintă o obligaţie de serviciu public instituită în sarcina operatorilor de transport feroviar/cu metroul, ci reprezintă ajutoare cu caracter social acordate unor categorii sociale de beneficiari condiţionate de utilizarea anumitor tipuri de servicii de transport (feroviare/cu metroul) şi cu excluderea celorlalte tipuri de transport.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reţine că este corectă concluzia judecătorului fondului în sensul că în anumite situaţii speciale, în care se încadrează şi cea privind asigurarea gratuităţii/reducerilor la transportul elevilor şi studenţilor, statele membre au un drept mai larg de apreciere asupra modalităţilor în care pot fi puse în practică anumite ajutoare, criteriul interesului general şi necesitatea suportării unui cost mai mic pentru colectivitate fiind prioritare.

Recurentele-reclamante, deşi susţin că facilităţile/gratuităţile respective reprezintă ajutoare cu caracter social acordate unor categorii sociale de beneficiari condiţionate de utilizarea anumitor tipuri de servicii de transport, nu au depus probe în sensul dovedirii cuantumului sumelor oferite societăţilor de transport feroviar şi celei de transport cu metroul, din care să rezulte dacă această compensaţie reprezintă în concret un ajutor financiar acordat acestora sau doar o compensaţie a costurilor pentru serviciile prestate.

Au mai susţinut recurentele că, pentru constatarea caracterului nelegal al dispoziţiilor H.G. nr. 42/2017 nu era necesară pronunţarea unei soluţii în acest sens de către o altă instanţă de judecată şi nici existenţa unei constatări în acest sens din partea Comisiei Europene. Au făcut referire la argumentul instanţei de fond în sensul că "până în prezent nici Comisia Europeană şi nicio altă instanţă (potrivit cu dispoziţiile O.U.G. nr. 77/2014) nu a constatat caracterul de ajutor de stat acordat nelegal." Au susţinut recurentele că posibilitatea unei instanţe de a pronunţa nelegalitatea unui act juridic nu este condiţionată de constatarea anterioară de către o altă instanţă a caracterului nelegal al actului juridic în cauză şi nici de finalizarea unei proceduri în acest sens în faţa unei autorităţi administrative, menţionând că, de altfel, dacă printr-o hotărâre anterioară s-ar fi constatat caracterul de ajutor de stat nelegal al măsurilor adoptate prin H.G. nr. 42/2017, nu ar mai fi avut interes să formuleze cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte reţine, cu privire la aceste susţineri, că argumentul instanţei de fond a făcut referire la faptul că nu a fost urmată şi finalizată procedura prevăzută de O.U.G. nr. 77/2014 pentru constatarea caracterului de ajutor de stat acordat nelegal, iar nu la faptul că posibilitatea unei instanţe de a pronunţa nelegalitatea unui act juridic ar fi condiţionată de constatarea anterioară de către o altă instanţă a caracterului nelegal al actului juridic în cauză, cum au menţionat recurentele-reclamante.

Cu alte cuvinte, instanţa de fond a prezentat un argument în plus în dovedirea ideii că nu este vorba despre un ajutor de stat acordat nelegal care ar fi impus a fi susţinute şi dovedite o serie de condiţii suplimentare, pe când reclamantele s-au limitat la a susţine acordarea facilităţilor de transport doar pentru anumite mijloace, fără a face vreo dezbatere şi probaţiune în profunziumea noţiunii de ajutor de stat în materia transporturilor.

În fine, cu privire la ultimul argument al recurentelor-reclamante, Înalta Curte reţine că prin încheierea din 24 noiembrie 2020, instanţa de fond a luat act că reprezentantul convenţional al recurentelor înţelege să nu mai insiste în administrarea probei solicitate prin cererea introductivă, respectiv solicitarea ca instanţa să interpeleze Comisia Europeană dacă măsurile aprobate prin H.G. nr. 42/2017 au fost sau nu declarate ajutor de stat, precum şi asupra stadiului de soluţoinare a plângerii formulate de reclamata A. S.R.L. împotriva acestei măsuri.

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de D. S.R.L., H. S.R.L., C. S.R.L., G. S.R.L., B. S.R.L., F. S.R.L., A. S.R.L. şi E. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 117/2020 din 2 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de D. S.R.L., H. S.R.L., C. S.R.L., G. S.R.L., B. S.R.L., F. S.R.L., A. S.R.L. şi E. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 117/2020 din 2 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 26 ianuarie 2023.