Judicial salary order: normative vs. individual administrative act and applicability of special 30-day appeal deadline under Law 153/2017

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data 08.08.2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, au solicitat anularea adresei nr. x/14.03.2022 emisă de Ministerul Justiţiei şi anularea, în parte, a Ordinului de salarizare nr. 6245/C din 30.12.2021 emis de Ministrul Justiţiei precum şi modificarea ordinului în sensul stabilirii indemnizaţiei de încadrare prin raportare la o valoare de referinţă sectorială (VRS) de 605,225 RON cu înlăturarea plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare ca urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) şi art. 25 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum şi a sporurilor care li se cuvin în cuantum maxim de 45%, şi obligarea emitentului la emiterea unui nou ordin conform modificărilor, după cum urmează:

1. Revocarea/modificarea parţială a Ordinului de salarizare nr. 6245/C din data de 30.12.2021, respectiv al art. 1 din actul administrativ, în sensul că, începând cu data de 01.08.2016, şi nu cu data emiterii prezentului ordin, respectiv 30.12.2021, drepturile salariale ale judecătorilor din cadrul judecătoriilor, tribunalelor, tribunalelor specializate şi al curţilor de apel, precum şi al asistenţilor judiciari, se stabilesc având în vedere o valoarea de referinţă sectorială de 605,225 RON, nefiind instituită plafonarea asupra indemnizaţiei lunare de încadrare şi a celorlalte drepturi, urmare a incidenţei prevederilor art. 38 alin. (6) şi art. 25 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice;

2. Revocarea/modificarea parţială a Ordinului 6245/C din 30.12.2021, respectiv al art. 2 din actul administrativ în sensul emiterii de către Ministerul Justiţiei, până în luna februarie 2022, a ordinelor individuale de stabilire a drepturilor salariale cuvenite, începând cu data de Ol august 2016 şi, nu începând cu data de 30.12.2021, dar şi punerea în plată imediată a drepturilor corespunzătoare;

3. Revocarea/modificarea parţială a Ordinului 6245/C din 30.12.2021, respectiv al art. 3 în sensul că plata drepturilor salariale cuvenite de la data de 01.08.2016 se va face din fondurile bugetare asigurate Ministerului Justiţiei prin Legea nr. 317/2021 a bugetului de stat pe anul 2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1238/28.12.2021;

4. Revocarea/modificarea parţială a Ordinului 6245/C din 30.12.2021, respectiv al art. 4 în sensul că plata drepturilor salariale cuvenite începând cu data de 01.08.2016 până la momentul emiterii ordinelor individuale poate fi reeşalonată doar în condiţii obiective, pentru o perioadă scurtă, rezonabilă, până la obţinerea resurselor bugetare corespunzătoare.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 2414 din data de 14 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii şi a respins cererea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, ca tardiv formulată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 2414 din data de 14 decembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 7 din Capitolul VIII AL Anexei V la Legea cadru nr. 153/2017 în raport cu natura juridică a actului administrativ contestat, respectiv Ordinul nr. 6245/C din 30.12.2021 emis de Ministerul Justiţiei.

Ordinul contestat are caracter normativ şi nu individual, nu poate fi considerat că având natură juridică salarială, ci are toate caracteristicile unui act administrativ astfel cu este definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004: " actul administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice."

În cauză, recurenţii-reclamanţi solicită să se aibă în vedere că numai ordinele emise de Ministerul Justiţiei de stabilire a drepturilor salariate individuale pot fi considerate că au natură juridică salarială şi pot fi supuse dispoziţiilor art. 7 din Capitolul VIII al Anexei V la Legea cadru nr. 153/2017, în timp ce Ordinul nr. 6245/C din 30.12.2021 emis de Ministerul Justiţiei, ce a format obiectul controlului de legalitate exercitat de secţia de contencios administrativ şi fiscal, având caracter normativ este supus dispoziţiilor şi termenelor prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, dacă instanţa de fond a considerat că actul administrativ contestat are natură juridică salarială, şi nu natură juridică administrativă, cu consecinţa aplicării dispoziţiilor Legii nr. 153/2017, atunci ar fi trebuit mai întâi să-şi reconsidere competenţa fiind confruntată cu un conflict de muncă şi nu cu un litigiu de contencios administrativ. în acest caz, competenţa ar trebui să revină completelor specializate în soluţionarea conflictelor de muncă şi asigurări din cadrul secţiei 1-a civilă a instanţelor de judecată, iar conform art. 248 alin. (2) C. proc. civ., având în vedere criteriul efectelor pe care le produc mai multe excepţii invocate, este evident că primează excepţia de necompetenţă faţă de excepţia de tarditivitate reţinută de Curtea de Apel Bucureşti. Aceasta demonstrează odată în plus că, în cauză, au fost reţinute în mod nelegal termenele speciale prevăzute de art. 7 din Capitolul VIII al Anexei V la Legea cadru nr. 153/2017 şi, în mod subsecvent, a fost nelegal reţinută excepţia tarditivităţii, termenul legal aplicabil pentru promovarea cererii de chemare în judecată la instanţa de contencios administrativ fiind termenul de 6 luni prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prin urmare, având în vedere cele arătate solicită admiterea recursului şi reţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. cu consecinţa, respingerii excepţiei tardivităţii reţinută de instanţa de judecată, urmând ca în temeiul art. 498 alin. (2) C. proc. civ. să se dispună, după casare, judecarea pe fond a cauzei şi admiterea contestaţiei sub toate capetele de cerere aşa cum au fost formulate la instanţa de fond.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 21 martie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 28 iunie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care au solicitat anularea adresei nr. x/14.03.2022 emisă de Ministerul Justiţiei şi anularea, în parte, a Ordinului de salarizare nr. 6245/C din 30.12.2021 emis de Ministrul Justiţiei precum şi modificarea ordinului în sensul stabilirii indemnizaţiei de încadrare prin raportare la o valoare de referinţă sectorială (VRS) de 605,225 RON cu înlăturarea plafonării instituite asupra indemnizaţiei lunare de încadrare ca urmare a aplicării prevederilor art. 38 alin. (6) şi art. 25 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, precum şi a sporurilor care li se cuvin în cuantum maxim de 45%, şi obligarea emitentului la emiterea unui nou ordin conform modificărilor.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii ca tardiv formulată, reţinând în esenţă că, acţiunea împotriva adresei nr. x/14.03.2022, prin care Ministerul Justiţiei a răspuns contestaţiei formulate de reclamanţi a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data 05.08.2022, cu depăşirea termenului de 30 de zile de la comunicare (28.03.2022).

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că în esenţă, recurenţii-reclamanţi susţin că hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea greşită a normelor de drept material deoarece, în speţa dedusă judecăţii ordinul contestat este un act administrativ cu caracter normativ, nu individual, iar termenul pentru promovarea cererii de chemare în judecată la instanţa de contencios administrativ este termenul prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv 6 luni de la emiterea actului atac. Astfel, în mod greşit prima instanţă a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 7 din Capitolul VIII al Anexei V la Legea cadru nr. 153/2017.

Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

În primul rând, Înalta Curte va avea în vedere că dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă la procedura prealabilă ce se desfăşoară anterior sesizării instanţei de judecată cu o cerere prin care se solicită anularea actului administrativ. Astfel, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, iar pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului."

Or, în cauza dedusă judecăţii nu s-a pus problema lipsei procedurii prealabile, ci a tardivităţii depunerii cererii de anulare a adresei nr. x/14.03.2022 emise de către Ministerul Justiţiei ca răspuns la pretenţiile recurenţilor-reclamanţi.

Cu privire la susţinerea recurenţilor-reclamantă conform căreia ordinul contestat este un act administrativ cu caracter normativ, Înalta Curte constată că este nefondată, având în vedere că actul normativ conţine reglementări impersonale şi produce efecte erga omnes, adică se adresează unor persoane nedeterminate şi are o aplicabilitate generală. Gradul de generalitate a actelor administrative normative diferă, în sensul că, anumite norme pot privi orice persoană aflată în ţară, spre exemplu, regulile privind circulaţia pe drumurile publice, hotărârea de guvern prin care se stabilesc anumite preţuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate în vederea calculării impozitului, o hotărâre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.

Pe de altă parte, unele norme au un obiect de reglementare mai restrâns, însă oricât de restrâns ar fi obiectul de reglementare a actelor administrative normative, acestea îşi păstrează caracterul normativ atâta timp cât subiecţii nu sunt individual determinaţi.

Cu alte cuvinte, Înalta Curte constată că actul administrativ normativ, pe de alta parte, este emis în vederea organizării executării legii şi cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecte de drept sau situaţii care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, iar pe de altă parte, determinate sunt numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte.

În ceea ce priveşte actul administrativ individual, acesta este emis în vederea executării în concret a legii, iar efectele juridice ale acestuia se produc cu privire la o persoană sau mai multe persoane determinate expres în cuprinsul actului.

Aşadar, cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică, întrucât actele administrative individuale nu prevăd reglementări de principiu şi nu au o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmăresc stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept.

Într-adevăr, dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 menţionează că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, însă în cauza dedusă judecăţii nu este vorba de un act administrativ tipic, ci este vorba despre un act administrativ emis în temeiul unei legi speciale, şi anume, Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă incidenţa dispoziţiilor art. 7 din capitolul VIII al Anexei V la Legea cadru nr. 153/2017, conform cărora:

"(1) Prin derogare de la art. 37 din lege, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecţiei Judiciare, Institutului Naţional al Magistraturii şi Şcolii Naţionale de Grefieri, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea sau la organele de conducere ale celorlalte instituţii din sistem care au stabilit drepturile salariale, după caz. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile calendaristice. (2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti."

Având în vedere că, prin cererea pendinte s-a solicitat anularea adresei nr. x/14.03.2022 (comunicată la data de 28.03.2022), prin care Ministerul Justiţiei a răspuns contestaţiei formulate de recurenţii-reclamanţi împotriva Ordinului de salarizare nr. 6245/C/30.12.2021, cererea de chemare în judecată trebuia formulată cu respectarea termenului de 30 de zile de la comunicarea acestui act, termen care s-a împlinit la data de 28.04.2022.

În consecinţă, atât timp cât cererea formulată de recurenţii-reclamanţi a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data 05.08.2022, în mod corect a reţinut prima instanţă că aceasta a fost formulată cu depăşirea termenului legal.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, nefiind incident motivul de casare invocat de către acesta, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q. împotriva sentinţei nr. 2414 din 14 decembrie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 iunie 2023.