Ineligibility of construction delay penalties in EU-funded rural development projects

Şedinţa publică din data de 16 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti sub nr. x/2016 la data de 27.05.2016 reclamanta Comuna Valea Danului a chemat în judecată pe pârâţii Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale (AFIR) şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 3 Sud Muntenia, solicitând, în temeiul art. 8, art. 10 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004: anularea notificării beneficiarului cu privire la confirmarea plăţii nr. 3103/01.09.2015, a adresei nr. x/2015 şi a adresei nr. x/2016 emise de pârâţi, precum şi a actelor subsecvente acestora, prin care a fost respinsă la plată suma de 696.429,70 RON, fiind considerată cheltuială neeligibilă; obligarea pârâţilor să admită la plata şi în consecinţă să plătească reclamantei suma de 696.429,70 RON cu titlu de cheltuieli eligibile; să admită la plată şi în consecinţă să plătească reclamantei TVA aferent cheltuielilor eligibile admise la plată, potrivit pct. II; precum şi plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 84/F-CONT din 16 septembrie 2020, a admis acţiunea formulată de reclamanta Comuna Valea Danului, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale 3 Sud Muntenia, a dispus anularea notificării beneficiarului cu privire la confirmarea plăţii nr. 3103/01.09.2015 şi a adresei nr. x/26.11.2015, emise de pârâţi, precum şi a actelor subsecvente, în ceea ce priveşte respingerea la plată a sumei de 696.429,70 RON, a obligat pârâţii să admită la plată şi să plătească reclamantei suma de 696.429,70 RON, plus TVA aferent, a obligat pârâţii să plătească reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 15.050 RON.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţa civilă nr. 84/F-CONT din 16 septembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în urma rejudecării cauzei, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În drept, recurenta-pârâtă a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, pârâta a invocat, în esenţă, următoarele critici:

- instanţa de fond a reţinut în mod eronat că actele administrative contestate nu cuprind motivele de fapt şi de drept care au fost avute în vedere de autoritatea contractantă la respingerea cheltuielilor neeligibile;

- instanţa de fond a reţinut, în mod eronat, nelegalitatea şi netemeinicia actelor administrative emise de AFIR cu motivarea că nu s-a reţinut nicio neregulă în sarcina reclamantei, având în vedere că inexistenţa unei nereguli prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011 nu exclude existenţa unor cheltuieli neeligibile în condiţiile H.G. nr. 224/2008;

- sentinţa atacată s-a dat cu nerespectarea prevederilor secţiunii 5.3.2. din Manualul de Procedură pentru Autorizare Plăţi M 01-07, versiunea consolidata 31, aprobat prin Ordinul MADR nr. 1915/15.12.2014, având în vedere că, pentru adjudecarea contractul de lucrări nr. x/22.11.2010, beneficiarii au folosit durata de execuţie ca şi factor de atribuire;

- reclamanta nu a dat dovadă de diligentă în executarea contractul de lucrări nr. x/22.11.2010, clauza penală stipulată la art. 12.1 din contract permiţând obligarea executantului S.C. A. S.R.L. la plata penalităţilor de întârziere pentru nerealizarea lucrărilor, astfel încât contravaloarea acestor penalităţi reprezintă o cheltuială neeligibilă;

- AFIR avea obligaţia, chiar dacă nu era parte în Contractul de lucrări nr. x/22.11.2010, să se asigure că beneficiarul şi-a respectat întocmai obligaţiile asumate prin acest contract, cu atât mai mult cu cât cheltuielile angajate de acesta au fost solicitate integral spre decontare din fonduri nerambursabile.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefundat, susţinând, în esenţă, că actele administrative atacate nu conţin un temei de drept substanţial sau întemeiat pe contractul de finanţare care sa evidenţieze neregula săvârşită sau temeiul aprecierii cheltuielilor ca fiind neeligibile.

Intimata-reclamantă a mai susţinut că nu se poate retine in sarcina noastră vreo abatere de la legalitate, conformitate sau regularitate, prin neactivarea clauzei penale din contractul de lucrări iar sumele solicitate la plată, cu excepţia celor pentru care s-au constatat lucrări necorespunzătoare, sunt cheltuieli eligibile si trebuie admise în totalitate la plată.

De asemenea, intimata a mai învederat că nerespectarea duratei contractului ca factor de atribuire nu a reprezentat o încălcare a dispoziţiilor naţionale şi/sau europene privitoare la achiziţiile publice, iar manualul de proceduri nu poate constitui el însuşi un temei al aplicării unei sancţiuni si nu poate fi analizat ca atare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa atacată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale este fondat pentru următoarele considerente:

1. În conformitate cu dispoziţiile art. 63 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei Europene din 17 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului în ceea ce priveşte sistemul integrat de administrare şi control, măsurile de dezvoltare rurală şi ecocondiţionalitatea:

"Retragerea parţială sau totală a sprijinului şi sancţiuni administrative (1) Plăţile se calculează pe baza sumelor considerate eligibile în urma controalelor administrative menţionate la articolul 48. Autoritatea competentă examinează cererea de plată primită de la beneficiar şi stabileşte sumele eligibile pentru sprijin. Autoritatea competentă stabileşte:

(a) suma care trebuie plătită beneficiarului pe baza cererii de plată şi a deciziei de acordare a sprijinului;

(b) suma care trebuie plătită beneficiarului după examinarea eligibilităţii cheltuielilor incluse în cererea de plată.

Dacă suma stabilită în conformitate cu al doilea paragraf litera (a) depăşeşte cu mai mult de 10 % suma stabilită în conformitate cu litera (b) din respectivul paragraf, se aplică o sancţiune administrativă pentru suma stabilită în conformitate cu respectiva literă (b). Cuantumul sancţiunii este diferenţa dintre cele două sume, însă sancţiunea nu trebuie să implice mai mult decât retragerea totală a sprijinului.

Totuşi, nu se aplică niciun fel de sancţiune dacă beneficiarul poate demonstra, spre satisfacţia autorităţii competente, că nu este responsabil pentru includerea sumei neeligibile sau dacă autoritatea competentă este convinsă, din alte motive, că beneficiarul în cauză nu este vinovat (…) ".

Prin notificarea emisă de pârâtă sub nr. x/1.09.2015, astfel cum a fost modificată în urma soluţionării contestaţiei administrative conform adresei nr. x/26.11.2015 s-a dispus diminuarea valorii eligibile a cheltuielilor solicitate la plată de către reclamantă cu suma de 696.429,70 RON reprezentând valoarea penalităţilor de întârziere pe care reclamanta trebuia să le aplice executantului lucrărilor, în baza art. 12.1 din contractului de lucrări nr. x/22.11.2010, penalităţi considerate cheltuieli neeligibile.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte reţine că Notificarea nr. x/1.09.2015 este motivată atât în fapt, cât şi în drept.

Astfel, în cuprinsul notificării se arată cuantumul fiecărei sume care ar fi trebuit reţinută ca penalitate datorată de executant cu indicarea facturilor emise de acesta şi achitate de reclamantă .

De asemenea, în cuprinsul notificării sunt arătate temeiurile pentru care s-a dispus respingerea cheltuielilor considerate neeligibile, respectiv prevederile art. 12.1 din contractul de achiziţie nr. x/22.11.2010, faptul că executantul a folosit durata de execuţie ca şi factor de atribuire a contractului şi dispoziţiile art. 63 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei Europene.

În concluzie, Înalta Curte reţine că actele administrative atacate indică, în mod neechivoc, elementele de fapt şi de drept care au stat la baza măsurii adoptate, respectiv constatarea caracterului neeligibil al sumei de 696.429,70 RON.

2. În conformitate cu dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, forma în vigoare la data emiterii actelor administrative:

"(…)

Art. 2

(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

a) neregulă - orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit;

(...)

Art. 7

Pentru cheltuielile incluse în solicitările/cererile de plată ale beneficiarilor care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate sau conformitate stabilite prin prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare, identificate de autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene înainte de efectuarea plăţii, nu se aplică:

a) procedura de constatare a neregulii prevăzută la art. 21;

(...)

Art. 21

(...)

(13) Verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare.

(...)

(20) Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare/Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare constituie titlu de creanţă şi se emite în vederea stingerii acestei creanţe (…) ".

În baza prevederilor art. 7 din H.G. nr. 224/2008 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor cofinanţate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală prin Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007-2013, precum şi pentru noile angajamente juridice încheiate în perioada tranzitorie până la aprobarea Programului Naţional de Dezvoltare Rurală 2014 -2020:

"(1) Cheltuielile generale şi specifice necesare pentru realizarea proiectului sunt eligibile dacă sunt realizate şi efectiv plătite de beneficiar după data semnării contractului de finanţare şi dacă îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiţii:

a) sunt necesare pentru desfăşurarea proiectului şi în conformitate cu principiile managementului financiar adecvat, ale economiei şi ale eficienţei costurilor;

b) sunt efectuate în conformitate cu prevederile contractului de finanţare încheiat cu APDRP;

c) sunt înregistrate în evidenţele contabile ale beneficiarului, sunt identificabile şi verificabile şi sunt susţinute de originalele actelor de plată, precum şi de documente justificative, în condiţiile legii (…) ".

În mod eronat, instanţa de fond a reţinut nelegalitatea şi netemeinicia actelor administrative atacate cu motivarea că pârâta nu a indicat în actele contestate pretinsa neregulă săvârşită de către reclamantă iar neactivarea clauzei cuprinse în art. 12.1 din contractul de lucrări nr. x/22.11.2010 nu reprezintă o încălcare a legislaţiei naţionale sau europene.

Înalta Curte constată că pârâta nu a reţinut în sarcina reclamantei o neregulă în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Pârâta a constatat, în condiţiile prevăzute de H.G. nr. 224/2008, existenţa unor cheltuieli neeligibile solicitate la plată de către reclamantă şi a emis o notificare prin care au fost admise la plată cheltuielile considerate eligibile şi au fost respinse la plată cheltuielile considerate neeligibile.

De altfel, în baza dispoziţiilor art. 7 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, în situaţia în care cheltuielile incluse în cererile de plată ale beneficiarilor nu respectă condiţiile de eligibilitate, nu este aplicabilă procedura de constatare a neregulilor prevăzută la art. 21 din acelaşi act normativ.

3. În conformitate cu prevederile contractului de finanţare nr. x/12.06.2009:

"Art. 1 - Obiectul Contractului

(…)

(2) Beneficiarului i se va acorda finanţarea nerambursabilă în termenii şi condiţiile stabilite în acest Contract.

Art. 8 - Dispoziţii legale din contractul cadru

(1) Prezentul contract obligă părţile să respecte întocmai şi cu bună credinţă fiecare dispoziţie a acestuia în conformitate cu principiul obligativităţii contractului între părţile contractante în temeiul articolului 969 din C. civ. si reglementarilor in vigoare.

(…)

Art. 1 - Obligaţii generale (Anexa I la Contractul de finanţare)

(1) Beneficiarul se obligă sa execute Proiectul în conformitate cu descrierea acestuia cuprinsă în Cererea de finanţare astfel cum a fost aprobată împreună cu toate documentele anexate şi în urma verificărilor, modificărilor si completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de implementare.

(2) Regulile privind achiziţiile realizate de beneficiari sunt emise de către Autoritatea Contractantă, iar Beneficiarul finanţării nerambursabile este obligat să le respecte.

(3) Beneficiarul va fi singurul răspunzător în faţa Autorităţii Contractante pentru implementarea proiectului. Subcontractarea totală sau parţială a proiectului este strict interzisă.

(4) Beneficiarul trebuie să implementeze Proiectul cu maximum de profesionalism, eficienţă şi vigilenţă în conformitate cu cele mai bune practici în domeniul vizat şi în concordanţă cu acest contract (…) ".

În consecinţă, reclamanta avea obligaţia de a respecta prevederile secţiunii 5.3.2. din Manualul de Procedură pentru Autorizare Plăţi M 01-07, versiunea consolidata 31, aprobat prin Ordinul MADR nr. 1915/15.12.2014, respective "în cazul în care, din dosarele de achiziţie avizate aferente beneficiarilor Programului FEADR rezultă faptul că pentru adjudecarea contractelor beneficiarii au folosit durata ca şi factor de atribuire, precum si faptul că există acte adiţionale de prelungire a duratei, experţii SAFPD/SIBA/SUNA-CRFIR vor stabili penalităţile de întârziere care se vor deduce din valoarea eligibilă; experţii vor deconta valoarea eligibilă a lucrărilor, bunurilor sau serviciilor facturate din care vor scădea penalitatea calculată, si care se regăseşte în Fişa de avizare pentru noua durată de execuţie/valoare a contractului; în cazul în care beneficiarii solicită la decontare si TVA-ul aferent lucrărilor, bunurilor sau serviciilor executate/furnizate/prestate, acesta se va calcula la valoarea eligibilă a cheltuielilor, după deducerea penalităţilor de întârziere".

Înalta Curte reţine că reclamanta a folosit, pentru adjudecarea contractului de achiziţie nr. x/22.11.2010, durata ca şi factor de atribuire, precum si faptul că au existat acte adiţionale de prelungire a duratei, astfel încât pârâta avea obligaţia de a deconta valoarea eligibilă a lucrărilor facturate după deducerea penalităţilor de întârziere prevăzute în acest contract.

În conformitate cu prevederile art. 12.1 din Contractul de achiziţie nr. x/22.11.2010, "în cazul în care, din vina sa exclusivă, executantul nu reuşeşte să-şi îndeplinească obligaţiile asumate prin contract, atunci achizitorul este îndreptăţit a deduce din preţul contractului, ca penalităţi, o cotă procentuală de 0,1% pe zi din preţul facturii".

Deşi intimata-reclamantă susţine că întârzierea în executarea lucrărilor s-a datorat unor cauze independente de voinţa executantului, Înalta Curte reţine că motivele invocate de executant nu pot fi asimilate cazului fortuit şi, cu atât mai puţin, forţei majore.

În consecinţă, reclamanta avea posibilitatea de a solicita penalităţi de întârziere pentru nerealizarea, în termenul contractual asumat, a lucrărilor la care executantul S.C. A. S.R.L. s-a obligat prin contractul de achiziţie, iar reţinerea acestor penalităţi din sumele achitate executantului, în baza prevederilor art. 12.1 din contractul de achiziţie, ar fi condus la o diminuare a cheltuielilor solicitate la plată în baza contractului de finanţare.

Este adevărat că recurenta-pârâtă nu este parte în contractul de achiziţie nr. x/22.11.2010 şi nu are posibilitatea de a solicita obligarea executantului la plata penalităţilor, dar are posibilitatea, în baza dispoziţiilor legale şi contractuale, de a diminua valoarea eligibilă a cheltuielilor solicitate la plată de către reclamantă cu contravaloarea penalităţilor de întârziere pe care reclamanta trebuia să le aplice executantului lucrărilor în baza contractului de achiziţie.

Deşi recurenta susţine eligibilitatea cheltuielilor în cuantum de 696.429,70 RON, Înalta Curte reţine nerespectarea prevederilor anterior menţionate din contractul de finanţare nr. x/12.06.2009 şi din Contractul de achiziţie nr. x/22.11.2010, împrejurare care atrage, în baza dispoziţiilor art. 7 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 224/2008, neeligibilitatea acestor cheltuieli care reprezintă contravaloarea penalităţilor de întârziere pe care reclamanta trebuia să le aplice executantului lucrărilor efectuate în cadrul proiectului.

În concluzie, Înalta Curte reţine legalitatea şi temeinicia Notificării nr. x/1.09.2015 şi a adresei nr. x/26.11.2015 emise de către recurenta-pârâtă.

Pentru aceste considerente, reţinând că sentinţa a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi va casa sentinţa atacată.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în urma rejudecării cauzei, în baza art. 17 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei civile nr. 84/F-CONT din 16 septembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, respinge acţiunea formulată de reclamanta Comuna Valea Danului.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 iunie 2022.