Denial of damages for late insurance payout: statutory prerequisite of recognized claim debt over mere annulment of refusal

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 30.03.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.04.2017 şi să se dispună:

1. obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale;

2. obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În motivare a arătat că, prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/18.04.2017, A. a solicitat plata sumei de 1908 RON reprezentând despăgubiri pe care A. era îndreptăţită să le recupereze de la B. S.A..

Reclamanta A. S.A. a formulat cerere modificatoare a cererii de chemare în judecată, solicitând în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat subscrisei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 4.18.2017 constând în:

1. în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF 23/2014 -6010.2 RON, calculate până la 8/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective;

2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 956 din data de 13.05.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii, a tardivităţii şi a prescripţiei ca neîntemeiate.

A respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată ca neîntemeiată.

A respins cererea pârâtei de amendare a reclamantei ca neîntemeiată.

3. Cererile de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 956 din data de 13.05.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. S.A., a declarat recurs principal, iar pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a declarat recurs incident.

3.1. În dezvoltarea motivelor de recurs, reclamanta A. S.A susţine că, pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ nelegal sau de actul asimilat nelegal - refuzul administrativ nelegal trebuie să fie îndeplinite, în esenţă, următoarele condiţii:

a. să existe un act administrativ nelegal sau un act asimilat nelegal;

b. să existe un prejudiciu material sau moral;

c. existenţa unui raport de cauzalitate între actul asimilat nelegal si prejudiciu;

d. existenţa culpei autorităţii.

Cu privire la existenţa unui act administrativ nelegal - fapta ilicită se arată că, A., în calitate de creditor de asigurare, urmare a deschiderii procedurii falimentului faţă de B. S.A. (în continuare "B."), în temeiul art. 14 din Legea 213/2015, a formulat o cerere de plată pe care a transmis-o FGA.

Faţă de această cerere de plată, potrivit art. 12 alin. (2), (3) şi (4) din Legea 213/20151, FGA avea obligaţia de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare şi urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor incidente.

Prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea în contencios administrativ, acţiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018

Prin decizia civilă nr. 4644 pronunţată de ICCJ la data de 13.10.2021 în dosarul x/2018, Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanţele reţinând că modalitatea în care FGA a interpretat normele legale aplicabile la soluţionarea cererii de plată este eronată.

În consecinţă, în speţă este îndeplinită condiţia unei fapte ilicite imputabile FGA, respectiv actul administrativ producător de prejudicii - Decizia nr. 14452 a fost anulată ca nelegală de către instanţa de judecată.

Cu privire la existenţa prejudiciului, recurenta-reclamantă arată că, deşi FGA avea obligaţia de a proceda imediat la soluţionarea cererii de plată, această soluţionare a avut loc formal la mai bine de 2 ani după depunerea cererii şi a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii şi la 29.10.2021 a efectuat plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile.

Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată a A., FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani.

Mai mult, prin plata despăgubirilor solicitate, efectuată la data de 29.10.2021, FGA confirmă indubitabil dreptul A.. Astfel, contrar celor reţinute de prima instanţă, dreptul A. la plata accesoriilor există şi are un caracter cert.

Cu privire la legătura de cauzalitate dintre faptă ilicită a actului adminsitrativ asimilat nelegal şi prejudiciu recurenta-reclamantă arată că aceasta există, având în vedere că neacordarea despăgubirii solicitate prin respingerea cererii de plată promovate de A. în calitate de creditor de asigurare al B. prin Decizia nr. 14452/03.05.2018 a condus la lipsa de folosinţă asupra sumei de bani la care era îndreptăţită.

În ceea ce priveşte culpa FGA, şi aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit într-un termen rezonabil fără a crea prejudicii asigurătorilor, avea obligaţia ca în îndeplinirea obligaţiilor sale să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. în realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greşit şi tendenţios prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanţele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor. Aceasta în condiţiile în care Fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraţilor în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcţioneze şi să îi protejeze chiar în condiţiile în care anumiţi asigurători ar intra în procedura falimentului.

3.2. Prin motivele de recurs formulate, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a susţinut că hotărârea instanţei de fond este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. având în vedere că, în mod greşit instanţa de judecată a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii în temeiul prevederilor art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de plată disputată în prezenta cauză a fost soluţionată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, iar această decizie a fost contestată în cadrul dosarului nr. x/2018

Prin Decizia pronunţată de ICCJ nr. 4644/13.10.2021 s-au respins recursurile părţilor, sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 rămânând astfel definitivă.

Prin urmare s-a decis cu putere de lucru judecat că FGA trebuie să "analizeze pe fond cererile de plată". Cu alte cuvinte, în cauză există o hotărâre judecătorească definitivă care statuează că FGA trebuie să analizeze cererile de plată ce fac obiectul anexei la Decizia FGA nr. 14452/2018, având în vedere că această decizie a fost desfiinţată de instanţă în mod definitiv.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se arată că în mod greşit instanţa de judecată a respins excepţia tardivităţii acţiunii, încălcând astfel dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 în forma de la data depunerii cererii de plată, precum şi principiul specialia generalibus derogant.

Aşa cum s-a învederat şi prin întâmpinarea depusă în dosarul de fond, solicitarea intimatei-reclamante pentru acordarea unor despăgubiri, pentru o pretinsă întârziere în soluţionarea cererii de plată, se putea face legal cel mai târziu odată cu comunicarea Deciziei de soluţionare a acesteia, şi nu la o diferenţă de 3 ani după aceasta, acţiunea ce formează obiectul dosarului de faţă fiind tardivă în raport de prevederile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la dispoziţiile art. 8 şi 19 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la respingerea excepţiei prescripţiei, recurentul-pârât arată că instanţa de fond a considerat în mod greşit că faţă de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 acţiunea de faţă ar fi în termen, raportat la faptul că dreptul la acţiune s-a născut la data la care Decizia FGA nr. 14452 a fost declarată nelegală în mod definitiv în 2021.

Or, este evident faptul că nu se poate susţine legal faptul că abia în 2021 s-ar fi născut dreptul la daune moratorii al intimatei-reclamante calculate asupra despăgubirilor solicitate de intimata-reclamantă prin cererea din 2017, având în vedere că intimata-reclamantă cunoştea existenţa şi întinderea prejudiciului pentru nesoluţionarea în termen legal a cererii, începând cu data expirării termenului de 30 de zile de la data depunerii cererii de plată.

Ca urmare, termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor a început să curgă conform celor stabilite mai sus şi s-a împlinit un an mai târziu, conform dispoziţiilor art. 19 alin. (2) şi următoarele din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză.

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare cu privire la recursul recurentei-reclamante prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a depus concluzii scrise prin care a solicitat admiterea recursului declarat în cauză.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 18 octombrie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 28 iunie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, atât recursul principal declarat de recurenta-reclamantă şi cât şi recursul incident declarat de recurentul-pârât, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere, modificată, prin care a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 4.18.2017 constând în:

1. în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF 23/2014 -6010.2 RON, calculate până la 8.9.2021 şi în continuare până la data plăţii efective;

2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanţă a respins excepţiile inadmisibilităţii, a tardivităţii şi a prescripţiei ca neîntemeiate, precum şi cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată.

Învestită cu soluţionarea cererilor de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că ambele părţi litigante au formulat critici împotriva hotărârii primei instanţe invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă din perspective diferite.

Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

6.1. Analizând cu prioritate recursul incident formulat de recurentul-pârât, Înalta Curte va respinge critica referitoare la nelegalitatea soluţiei de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, prin raportare la reglementarea cuprinsă în dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, care permit persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acţiuni subsidiare, atunci când a cerut iniţial anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri şi din care rezultă caracterul său admisibil.

Din cuprinsul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" rezultă faptul că nu există nicio cauză de inadmisibilitate a acţiunii în daune formulată separat de acţiunea în anulare, singura condiţie impusă fiind respectarea termenului de prescripţie de un an de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că respingerea unei cereri de chemare în judecată ca inadmisibilă intervine doar în acele ipoteze în care, prin lege, este în mod expres interzisă formularea unei acţiuni ori în acele situaţii în care este stabilită o anumită procedură pentru exercitarea unui drept, iar partea nu a urmat-o, formulând direct acţiunea în faţa instanţei de judecată.

Concluzionând, Înalta Curte va respinge motivul de recurs prin care se invocă inadmisibilitatea cererii deduse judecăţii, ca nefondat.

Referitor la cea de-a doua critică a recurentului-pârât prin care susţine că în mod greşit prima instanţă a respins excepţia tardivităţii, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile Deciziei nr. 22/2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii prin care s-a stabilit că "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, … prin raportare la dispoziţiile art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.".

Totodată, instanţa supremă a reţinut că "80. Trimiterea pe care alin. (2) al art. 19 din Legea nr. 554/2004 o face la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2), printr-o tehnică legislativă ce poate genera confuzii, poate fi interpretată numai ca referindu-se la durata de un an a termenului de prescripţie şi nicidecum extinsă la natura juridică şi la punctul de plecare. În caz contrar, s-ar ajunge la o contradicţie cu alin. (1) al art. 19, care stabileşte natura termenului ca fiind de prescripţie, în timp ce art. 11 alin. (2) reglementează un termen substanţial de decădere, care curge de la data comunicării actului administrativ.".

În acest context, Înalta Curte constată că atât din textul art. 19 din Legea nr. 554/2004, cât şi din decizia ÎCCJ - RIL nr. 22/219 reiese cu evidenţă faptul că termenul de formulare a acţiunii în despăgubiri este unul de prescripţie, iar nu de decădere, motiv pentru care nu poate interveni sancţiunea tardivităţii.

În ceea ce priveşte excepţia prescripţiei, Înalta Curte o va respinge ca nefondată având în vedere că, în mod corect a reţinut prima instanţă că norma prevăzută de art. 2517 C. civ. nu este aplicabilă speţei deduse judecăţii atât timp cât, cererea în despăgubire a fost formulată în temeiul unei norme speciale prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

6.2. Analizând cererea de recurs formulată de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se susţine că în cauză sunt îndeplinite condiţiile legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice şi repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ ilegal.

Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă susţine prin cererea de recurs că se impune obligarea FGA la plata de despăgubiri întemeiate pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" însă condiţia prioritară pentru acordarea despăgubirilor întemeiate pe textul de lege de mai sus este existenţa unei hotărâri judecătoreşti de anulare a actului administrativ nelegal, ce constituie temeiul acordării acestor despăgubiri.

Or, o astfel de hotărâre judecătorească prin care să se fi recunoscut un drept de creanţă al recurentei-reclamante nu există atât timp cât după anularea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, intimatul-pârâta fost obligat să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă menţionate în borderoul nr. 2 anexat Deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, iar cererea de plată nr. x/18.04.2017 a fost analizată şi soluţionată prin decizia nr. 44150/03.01.2022 în sensul că a fost respinsă ca tardiv formulată.

Aşadar, efectul anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 emise nelegal de intimatul-pârât nu este recunoaşterea dreptului pretins, ci obligarea la analizarea pe fond a cererii de plată, la verificarea concretă a dosarului de daună, pentru a vedea, în raport de prevederile legale în materie, dacă recurenta-reclamantă este îndreptăţită sau nu la suma solicitată, atât timp cât prin anularea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 nu s-a născut dreptul la despăgubiri, ci doar o obligaţie de a face, de a efectua operaţiunea administrativă de analizare pe fond a cererii de plată.

În acest context, Înalta Curte constată că atât timp cât recurenta-reclamantă nu a făcut dovada existenţei act administrativ prin care intimatul-pârât să fi recunoscut dreptul de creanţă aferent cererii de plată nr. x/18.04.2017 şi nici nu a procedat la plata despăgubirilor solicitate prin acea cerere, nu se justifică situaţia premisă la care face trimitere art. 19 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 22/2019 a ÎCCJ, pronunţată în interesul legii, iar motivele de recurs sunt nefondate.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenţi prin cererile de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, nefiind incident niciunul dintre motivele de casare invocate de către aceştia, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de recurenta-reclamantă A. S.A. şi de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 956 din 13 mai 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor-FGA împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 iunie 2023.