Exclusion of technical railway investigation report from administrative judicial review due to lack of legal effects

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 14.05.2019 sub nr. x/2019 ulterior declinată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal (prin sentinţa civilă nr. 273/03.07.2019), reclamanta Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA-reprezentată de Sucursala Regională Căi Ferate Craiova în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Investigare Feroviară Română-AGIFER a solicitat:

- anularea parţială a raportului de investigare a incidentului feroviar produs la data de 01.02.2018 pe linia curentă simplă dintre halta de mişcare Valea Albă şi staţia CFR Drobeta Turnu Severin Mărfuri, emis de către Agenţia de Investigare Feroviara Romana - AGIFER;

- anularea adresei nr. x/2019 emisa de către Agenţiei de Investigare Feroviară Română - AGIFER

- obligarea Agenţiei de Investigare Feroviara Română - AGIFER să emită un nou raport de investigare cu introducerea în conţinutul acestuia ca drept cauză directă la producerea accidentului feroviar funcţionarea necorespunzătoare a ansamblului crapodină şi glisiere de alunecare de la vagonul nr. 82537951253-5, coroborat cu mărirea unghiului de atac al rotii nr. 7 faţă de şină prin circulaţia boghiului conducător (nr. 2) dezaxat faţă de axul şinei din cauza profilului geometric necorespunzător al rotii nr. 7 şi pierderea contactului rotii nr. 8 cu firul interior al şinei prin mărirea distantei dintre punctul de contact al rotii nr. 7 de pe firul exterior al căii şi punctul de contact de pe firul interior al căii pe care rula roata nr. 8 linia având rol de factor favorizant.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 748 din data de 11 mai 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii de reprezentant a Sucursalei Regionale Căi Ferate Craiova pentru reclamanta Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A, ca neîntemeiată. A respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei ca neîntemeiată. A admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta Compania Naţională de Căi Ferate CFR S.A. -reprezentată de Sucursala Regională Căi Ferate Craiova, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER şi cu pârâtul S.C. A. S.A., ca inadmisibilă. A respins excepţia lipsei de interes a reclamantei ca rămasă fără obiect.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 748 din data de 11 mai 2021, pronunţată Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA-reprezentată de Sucursala Regională Căi Ferate Craiova, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, sentinţa civilă recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea art. 2 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ; art. 1; art. I pct. 5 din O.U.G. nr. 33/2015, pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul feroviar; art. 1 lit. b), art. 20 alin. (1), art. 21 din Legea nr. 55/2006 privind siguranţa feroviară; art. 6 lit. g), art. 45, art. 70 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 117/2010 pentru aprobarea Regulamentului de investigare a accidentelor şi a incidentelor, de dezvoltare şi îmbunătăţire a siguranţei feroviare pe căile ferate şi pe reţeaua de transport cu metroul din România; lit. d) din Anexa 2 la FI.G. nr. 21/2015 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În opinia recurentei-reclamante, Raportul de investigare, a cărui anulare se solicită, este un act administrativ, fiind emis de o autoritate publică.

Astfel, prin Ordonanţa nr. 95/1998 privind înfiinţarea unor instituţii publice în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei, conform art. 91 -(1) "Se înfiinţează Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER, denumită în continuare AGIFER, organ de specialitate în subordinea Ministerului Transporturilor, instituţie publică cu personalitate juridică, finanţată integral din venituri proprii, prin reorganizarea, prin divizarea parţială a Autorităţii Feroviare Române - AFER şi preluarea din cadrul AFER a activităţii, structurii de personal şi patrimoniu aferente Organismului de Investigare Feroviar Român."

În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, b) autoritatea publică -orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public şi c) act administrativ -actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Or, având în vedere prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public." Iar în conformitate cu prevederile art. 8 (1) "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate ..."

Potrivit art. 6 lit. g) alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 117/2010, pentru aprobarea Regulamentului de investigare a accidentelor şi a incidentelor, de dezvoltare şi îmbunătăţire a siguranţei feroviare pe căile ferate şi pe reţeaua cu transport cu metroul din România "Investigaţia are statutul juridic de act administrativ".

Or, faţă de dispoziţia astfel expresă a legii, care conferă caracter de act administrativ investigaţiei accidentului feroviar şi Raportului de investigare întocmit, excepţia invocată de intimata - pârâtă, AGIFER, şi însuşită de către instanţa de fond, a fost greşit admisă, caracterul de act administrative al actului contestat rezultând din conţinutul prevederilor legale menţionate mai sus.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Agenţia de Investigare Feroviară a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-pârât S.C. A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 01 ianuarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 28 iunie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea parţială a raportului de investigare a incidentului feroviar produs la data de 01.02.2018 pe linia curentă simplă dintre halta de mişcare Valea Albă şi staţia CFR Drobeta Turnu Severin Mărfuri, emis de către Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER; anularea adresei nr. x/2019 şi obligarea pârâtei să emită un nou raport de investigare cu introducerea în conţinutul acestuia ca drept cauză directă la producerea accidentului feroviar funcţionarea necorespunzătoare a ansamblului crapodină şi glisiere de alunecare de la vagonul nr. 82537951253-5, coroborat cu mărirea unghiului de atac al rotii nr. 7 faţă de şină prin circulaţia boghiului conducător (nr. 2) dezaxat faţă de axul şinei din cauza profilului geometric necorespunzător al rotii nr. 7 şi pierderea contactului rotii nr. 8 cu firul interior al şinei prin mărirea distantei dintre punctul de contact al rotii nr. 7 de pe firul exterior al căii şi punctul de contact de pe firul interior al căii pe care rula roata nr. 8 linia având rol de factor favorizant.

Prima instanţă a respins ca inadmisibilă cererea dedusă judecăţii reţinând în esenţă că, raportul de investigare este un document tehnic şi nu unul administrativ care să fie supus cenzurii instanţei de contencios administrativ.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă susţine incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv faptul că, hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) şi c) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin "autoritate publică" se înţelege orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Cu alte cuvinte, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definesc "autoritatea publică" ca fiind orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public, şi asimilează noţiunii, inclusiv persoanele de drept privat care au fost autorizate să presteze un serviciu public.

Faţă de înţelesul larg al noţiunii de "autoritate publică", cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, determinant pentru aplicarea normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004 este regimul juridic de putere publică a actului emis de către Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER; asimilarea cu o autoritate publică, în înţelesul Legii nr. 554/2004, este lipsită de consecinţe practice întrucât ceea ce atrage aplicarea sau nu a normelor din contenciosul administrativ este natura actelor emise (în regim de putere publică), iar nu calitatea emitentului; astfel că, în practică, nu s-au întâlnit situaţii din care să reiasă că actul dedus judecăţii este emis în regim de putere publică, dar că, fiind emis de o instituţie ce nu se încadrează în noţiunea de "autoritate publică", nu ar putea fi atacat pe calea contenciosului administrativ.

Referitor la acest aspect, în doctrină s-a arătat că, în acţiunile în contencios administrativ, calitatea de pârât nu este limitată la categoria autorităţilor din sistemul administraţiei publice, ci pot avea această calitate procesuală şi alte autorităţi publice, dacă prin actele lor au fost lezate drepturi sau interese legitime ale unor persoane fizice sau juridice. De asemenea, conform jurisprudenţei constante a instanţelor judecătoreşti (a se vedea decizia nr. 3.341 din 8 iunie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal), în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative în exercitarea unor prerogative de putere publică ori a unui serviciu public. Astfel, într-un litigiu de contencios administrativ, pentru verificarea calităţii procesuale nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice emitente, astfel cum este definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, ci capacitatea ei de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică, asigurând organizarea executării şi executarea în concret a legii. Astfel, transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă autorităţii publice capacitatea de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu personalitate juridică şi, deci, capacitate juridică în sensul juridic al noţiunii.

Or, în cazul de faţă, pentru a se reţine că Agenţia de Investigare Feroviară Română - AGIFER are personalitatea juridică a unei autorităţi publice nu este suficient raportul de subordinare faţă de Ministerul Transporturilor - instituţie publică cu personalitate juridică, ci trebuie să aibă aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogativele de putere publică, asigurând organizarea executării şi executarea în concret a legii.

În continuare, Înalta Curte va avea în vedere că, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 definesc actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Aşa cum se desprinde din dispoziţiile legale sus-citate, o condiţie esenţială pe care trebuie să o întrunească actele emise de autorităţile publice pentru a fi calificate drept acte administrative este aceea de a produce efecte juridice, respectiv de a crea, modifica sau stinge raporturi juridice.

Or, sub acest aspect, Înalta Curte constată că raportul de investigare este un document tehnic şi nu unul administrativ, având în vedere că prin acesta se constată o stare de fapt în teren şi nu produce efecte juridice, deoarece nu dispune sancţiuni, şi numai după primirea raportului final de investigare operatorii economici pot lua una dintre măsurile prevăzute la art. 76 din H.G. nr. 117/2010 respectiv: efectuarea cercetării disciplinare a personalului propriu, în sarcina căruia angajatorul a stabilit vinovăţie faţă de cauza producerii accidentului/incidentului; sau la efectuarea cercetării disciplinare a personalului propriu, în sarcina căruia angajatorul a stabilit vinovăţii fără legătură directă cu cauza producerii accidentului/incidentului; ori la recuperarea pagubelor materiale înregistrate în urma producerii accidentului/incidentului; concluziile rezultate în urma cercetării disciplinare se transmit investigatorului principal.

Ceea ce caracterizează actul contestat este scopul său, respectiv acela de atestare a unei situaţii de fapt, calificare faţă de care, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că acţiunea în anularea actului întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 este inadmisibilă.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenta-reclamantă nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, nefiind incident motivul de casare invocat, iar legalitatea soluţiei pronunţate va fi confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Compania Naţională de Căi Ferate CFR SA-prin Sucursala Regională Căi Ferate Craiova împotriva sentinţei nr. 748 din 11 mai 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 iunie 2023.