Validity of tax penalty for non-surrender of greenhouse gas emission certificates and force majeure defense in administrative fiscal litigation

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 30.09.2020, reclamanta CET Govora S.A., societate în reorganizare judiciară, reprezentată legal prin administrator judiciar A., în contradictoriu cu Administraţia Fondului pentru Mediu, a formulat contestaţie împotriva deciziei de impunere nr. x/8.05.2020, emisă de A.F.M. -Direcţia Generală de Administrare Fiscală-Direcţia de Evidenţă şi Colectare privind aplicarea penalităţii pentru nerestituirea certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră, a adresei nr. x/5.05.2020 şi a deciziei nr. 51/2020 prin care s-a soluţionat plângerea prealabilă solicitând:

- anularea deciziei de impunere nr. x/8.05.2020, emisă de A.F.M. -Direcţia Generală de Administrare Fiscală-Direcţia de Evidenţă şi Colectare;

- anularea adresei nr. x/5.05.2020;

- anularea deciziei nr. 51/2020;

- exonerarea de la plata sumei de 448.514.867 RON, reprezentând valoarea penalităţii pentru nerestituirea la termen a 859.943 certificate de emisii de gaze cu efect de seră, corespunzătoare emisiilor de gaze generate în anul 2019.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin încheierea de şedinţă din data de 25 februarie 2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca inutilă proba cu expertiză contabilă, văzând înscrisurile ataşate notei de probatorii, şi anume expertiza contabilă extrajudiciară întocmită de un expert aflat pe lista experţilor autorizaţi, care reia aceleaşi obiective, cărora le răspunde punctual, totodată cenzurând obiectivul privitor la stabilirea existenţei forţei majore la nivelul anilor 2019 şi 2020, aspect cu privire la care Curtea se poate pronunţa prin prisma actelor depuse la dosar, apreciind că nu este nevoie de părerea unui expert.

Prin sentinţa nr. 36/F-CONT din data de 04 martie 2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă cererea formulată de reclamanta CET Govora S.A., prin administrator judiciar A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, privind anularea adresei nr. x/5.05.2020 emisă de MMAP - ANPM.

A respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamanta CET Govora S.A., prin administrator judiciar A., în contradictoriu cu Administraţia Fondului pentru Mediu.

A respins cererea de intervenţie în interesul reclamantei, formulată de Judeţul Vâlcea-Consiliul Judeţean Vâlcea.

3. Cererile de recurs.

Împotriva încheierii de şedinţă din data de 25 februarie 2021 şi a sentinţei nr. 36/CONT din 4 martie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs intervenientul Judeţul Vâlcea - Consiliul Judeţean Vâlcea, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ. şi reclamanta B. S.A., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

3.1. În dezvoltarea motivelor de recurs, intervenientul Judeţul Vâlcea- Consiliul Judeţean Vâlcea a arătat că, prin modul cum a soluţionat cauza instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 255, art. 258 şi art. 330 din C. proc. civ., cu privire la respingerea probei constând în efectuarea unei expertize tehnice judiciare, în specialitatea contabilitate, ce se impunea a fi administrată în cauză având în vedere Avizul de forţă majoră nr. 416 din 06 iunie 2019 emis de Camera de Comerţ şi Industrie Vâlcea pentru avarierea excavatorului cu rotor de mare capacitate ERC 140030/7-01CET Govora S.A., situaţie ce a determinat achiziţionarea altor materii prime din alte surse, întrucât, furnizarea şi livrarea cărbunelui din C. a fost limitată foarte mult, limite ce nu au fost depăşite nici în prezent.

De asemenea, apreciază că instanţa de fond a încălcat şi dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., întrucât nu numai că nu a stăruit în administrarea unui probatoriu adecvat, ba chiar l-a respins pe cel propus, fără nicio motivare, cu toate că din speţa de faţă rezultă că fără existenţa unei expertize tehnice judiciare de specialitate nu se putea preveni o greşeală "(...) privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale. Ei vor putea ordona administrarea probelor pe care le consideră necesare, chiar dacă părţile se împotrivesc".

Lipsa administrării probei solicitate a determinat o nemotivare a sentinţei nr. 36/F-CONT din 04 martie 2021, deoarece, considerentele reţinute de către instanţa de fond sunt sumare şi încalcă dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., situaţie ce a determinat neluarea în considerare a cauzelor exoneratoare de răspundere, apreciind, în ciuda probatoriului care relevă contrariul, că nu există legătură de cauzalitate între forţa majoră dovedită şi neexecutarea obligaţiei legale.

În aceeaşi modalitate a procedat instanţa de fond şi cu privire la analiza Certificatului pentru situaţii de urgenţă tip 2, emis la data de 05 iunie 2020 de către Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri în temeiul situaţiei stării de urgenţă reglementată prin Decretul nr. 195/2020 şi prelungită prin Decretul nr. 240/2020 datorită pandemiei de Covid-19, probă care, de asemenea, a fost înlăturată, în condiţiile în care a reţinut că există o diminuare a încasărilor sau a veniturilor pentru lunile martie, aprilie, mai 2020.

Cu privire la anularea Adresei nr. x/05.05.2020, solicită să se constate că, reţinerile instanţei de fond din cadrul sentinţei nr. 36/F-CONT din 04 martie 2021, sunt criticabile sub aspectul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., întrucât hotărârea judecătorească este nemotivată, pe de o parte, iar, pe de altă parte, cuprinde motive contradictorii şi este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut că adresa nu este un act administrativ, întrucât nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice şi în concluzie nu îndeplineşte condiţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ci doar constată o situaţie de fapt, respectiv situaţia invocată în adresă si care nu a fost contestată.

În mod greşit s-a reţinut de către Curtea de Apel Piteşti împrejurarea că B. S.A. nu a contestat conţinutul adresei, în condiţiile în care rezultă, în mod expres, din criticile formulate în acţiune, rezultă că s-a contestat situaţia reţinută în Adresa nr. x din 05.05.2020, în sensul greşitei indicări a formulei în baza căreia trebuia calculată penalitatea, cât şi cu privire la numărul de certificate care trebuiau restituite în raport de data intervenţiei cazului de forţă majoră.

Deşi instanţa de fond a apreciat că este doar o adresă, care nu fundamentează decizia de impunere, fiind numai un reper în ceea ce priveşte o stare de fapt, ulterior, în cadrul considerentelor, s-a contrazis atunci când a analizat Decizia de impunere nr. x/2020, arătând că într-adevăr aceasta face trimitere în cuprinsul ei la Adresa nr. x din 05.05.2020 atacată.

Chiar dacă ar rezulta că Adresa nr. x/05.05.2020 nu este un act administrativ în condiţiile legii, totuşi din modul cum a fost utilizat pentru emiterea Deciziei de impunere nr. x/2020, actul respectiv a fost criticat în apărările formulate, iar acest înscris are cel puţin natura juridică a unui act preparator, a cărui legalitate şi temeinicie poate fi supusă controlului instanţei de fond odată cu formularea contestaţiei împotriva actului administrativ propriu-zis în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare,

Astfel, instanţa de fond, nu a analizat Adresa nr. x/05.05.2020 din perspectiva dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din actul normativ invocat, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii instanţei de fond cu privire la acest aspect, Curtea de Apel Piteşti respingând acest capăt de cerere, pe excepţie, ca fiind inadmisibil.

3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs formulate de reclamanta CET Govora S.A. se susţine că, prima instanţă a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii hotărârii - art. 488 alin. (1) pe. 5 C. proc. civ.. Soluţia primei instanţe este nelegală în ceea ce priveşte nerespectarea dispoziţiilor procedurale referitoare la admisibilitatea probelor (art. 255 C. proc. civ.) şi încuviinţarea acestora (art. 258 C. proc. civ.), cu referire la respingerea probei constând în efectuarea unei expertize de specialitate (art. 330 C. proc. civ.).

Prin încheierea din data de 25.02.2021 şi prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins proba cu expertiză în mod nelegal, cu încălcarea dispoziţiilor procedurale anterior menţionate, reţinând că "proba este inutilă, văzând înscrisurile ataşate notei de probatorii, şi anume expertiza extrajudiciară, cenzurând totodată obiectivul privind stabilirea existenţei forţei majore la nivelul anilor 2019 şi 2020, aspect cu privire la care Curtea se poate pronunţa prin prisma actelor depuse la dosar, apreciind că nu este nevoie de părerea unui expert."

Totuşi, a reţinut concluzia expertului că la nivelul anilor menţionaţi a existat o cauză obiectivă ce a condus la împiedicarea restituirii certificatelor de emisie C02, însă, contrar celor reţinute, a apreciat că determinarea valorilor de către expert nu relevă care este măsura în care a fost afectată concret activitatea reclamantei, ce sume a fost nevoită aceasta să plătească pentru achiziţia cărbunelui din surse externe, respectiv cum a influenţat concret prăbuşirea excavatorului activitatea desfăşurată de CET Govora S.A.. Prin urmare, instanţa nu poate reţine în speţă că s-a dovedit legătura cauzală între evenimentele invocate şi neexecutarea obligaţiilor.

De asemenea, a apreciat că reclamanta nu a făcut dovada legăturii de cauzalitate dintre evenimentul de forţă majoră şi imposibilitatea restituirii certificatelor, care a atras sancţiunea dispusă prin decizia de impunere.

Rezultă din această motivare că, în lipsa încuviinţării probei, reclmanta a fost lipsită de dreptul la apărare, deşi a formulat cererea de încuviinţare a probei în termenul legal şi a motivat necesitatea administrării acestei probe, instanţa încălcând dispoziţiile art. 13 C. proc. civ.

Instanţa a încălcat, astfel, şi dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. întrucât nu numai că nu a stăruit în administrarea unui probatoriu adecvat, ba chiar 1-a respins pe cel propus, pe un motiv nelegal.

Hotărârea atacată pe calea prezentului recurs este nemotivată pentru lipsa oricăror trimiteri, în cuprinsul hotărârii, la probatoriului administrat în cauză.

Soluţia instanţei de fond asupra capătului de cerere privind anularea Adresei nr. x/05.05.2020 este nelegală raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., hotărârea fiind nemotivată, pe de o parte, iar, pe de altă parte, cuprinde motive contradictorii şi este data cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa a respins ca inadmisibilă contestaţia împotriva Adresei nr. x/05.05.2020 emisă de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, şi implicit a admis lipsa calităţii procesuale pasive a ANPM.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa a reţinut că adresa nu este un act administrativ, întrucât nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, deci nu îndeplineşte condiţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, ci doar constată o situaţie de fapt, situaţia invocată în adresă nefiind de altfel contestată.

În mod greşit a fost reţinută împrejurarea că CET Govora S.A. nu a contestat conţinutul adresei. Recurenta-reclamantă a contestat situaţia reţinută în Adresa nr. x/05.05.2020, în sensul greşitei indicări a formulei în baza căreia trebuia calculată penalitatea, cât şi cu privire la numărul de certificate care trebuiau restituite în raport de data intervenţiei cazului de forţă majoră.

Deşi instanţa a apreciat că este doar o adresă, care nu fundamentează decizia de impunere, fiind numai un reper în ce priveşte o stare de fapt, se contrazice atunci când analizează Decizia de impunere nr. x/2020, arătând că într-adevăr Decizia trimitie în cuprinsul ei la Adresa ANPM, că numărul de certificate de emisii de gaze cu efect de seră şi modul de calcul sunt cele comunicate de ANPM prin adresa contestată. Cu alte cuvinte, adresa a stat la baza fundamentării Deciziei de impunere nr. x/2020.

Faptul că Decizia de impunere nr. x/2020 a avut ca fundament Adresa nr. x/05.05.2020 este recunoscut de însăşi pârâta AFM prin întâmpinarea depusă.

Atâta vreme cât Decizia de impunere este fundamentată pe Adresa nr. x/05.05.2020, înseamnă că Adresa a produs efecte juridice, respectiv sancţionarea societăţii.

În concluzie, instanţa a pronunţat o hotărâre ale cărei considerente sunt contradictorii, pretinzând pe de o parte că adresa nu a produs efecte juridice, că nu a fundamentat Decizia de impunere nr. x/2020, iar pe de altă parte a arătat că prin adresă s-au comunicat atât numărul de certificate de emisii de gaze cu efect de sera care nu au fost restituite până la data de 30.04.2020, cât şi formula de calcul a penalităţilor, fără de care nu s-ar fi putut emite Decizia de impunere.

Şi dacă nu ar fi un act administrativ, prin acţiunea formulată a arătat că acest înscris are cel puţin natura juridică a unui act preparator, a cărui legalitate şi temeinicie poate fi supusă controlului instanţei odată cu formularea contestaţiei împotriva actului administrativ propriu-zis, respectiv Decizia nr. 1/2020, legalitatea sa putând fi verificată în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa nu a analizat Adresa nr. x/2020 din perspectiva 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Instanţa a soluţionat capătul de cerere privind nulitatea Deciziei nr. 51/2020 prin aplicarea greşită a normelor de drept material, fără o motivare adecvată a soluţiei, motive de recurs subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În considerentele hotărârii instanţa arată că nu s-a răspuns detaliat criticilor societăţii prin decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 51/2020 "susţinându-se indirect că aplicarea penalităţii prevăzute de art. 28 din H.G. nr. 780/2006 raportat la art. 9 lit. ş) din O.U.G. nr. 196/2005 operează automat, rezultând astfel implicit că autoritatea emitentă nu a înţeles să analizeze şi să verifice dacă se pot conferi efecte specifice cazului de forţa majoră invocate în speţă."

Din moment ce nu s-a răspuns criticilor recurentei-reclamante, actul administrativ fiscal este nemotivat. Instanţa nu poate suplini, prin deduceri proprii, care ar fi fost răspunsul intimatei la aceste critici şi nu poate suplini instanţa motivarea actului administrativ.

Decizia nr. 51/2020 nu răspunde susţinerilor CET Govora S.A. formulate prin plângerea prealabilă, nu cuprinde niciun cuvânt cu privire la incidenţa cauzelor exoneratoare de răspundere şi nu cuprinde motivele de fapt care au format convingerea organului care a soluţionat contestaţia.

Simpla copiere a unor dispoziţii legale nu este de natură să acopere nulităţile absolute ale Deciziei nr. 51/2020.

Instanţa nu putea analiza aceste susţineri în condiţiile în care lipsea motivare actului administrativ şi nu se poate şti care au fost argumentele avute în vedere de emitentul deciziei contestate.

Cu privire la soluţionarea capătului de cerere privind nulitatea Deciziei nr. 1/2020, apreciază că hotărârea instanţei de fond este nelegală raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., hotărârea nefiind motivată, iar, pe de altă parte, cuprinzând motive contradictorii şi dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Instanţa, prin interpretarea greşită a probatoriul administrat în cauză, a ajuns la o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 9 Codul de procedură fiscală şi anume faptul că, prin aprecierea eronată s-a ajuns la concluzia că un înscris adresat unui terţ poate avea valoarea unor informaţii pe care plătitorul le-a prezentat organului fiscal.

Decizia cuprinde o referire generică la Adresa nr. x/05.05.2020 emisă de Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor (MMAP), la pct. II.2 - Motivele de fapt, arătându-se: "Conform datelor transmise de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, prin Adresa nr. x/05.05.2020, înregistrată la Adminsitraţia Fondului pentru Mediu sub nr. x/05.05.2020".

Acest act cu nr. x/05.05.2020 nu a fost cunoscut contestatoarei, astfel ca nu îi putea fi opus.

Raportat la criticile recurentei-reclamante, instanţa de fond a apreciat că "într-adevăr, se constată că în motivarea în fapt a deciziei de impunere nr. x/2020, Pct. 11.2. se trimite la datele puse la dispoziţie de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor prin adresa nr. x/05.05.2020 emisă de MMAP-ANPM", însă, surprinzător, concluzionează că aceasta nu echivalează cu lipsa motivării în fapt.

Adresa nr. x/05.05.2020 nu poate constitui motivul de fapt al emiterii deciziei de impunere, pe de o parte pentru că nu i-a fost comunicată, deci nu îi este opozabilă, pe de altă parte nefiind indicate în mod clar motivele de fapt care au dus la emiterea acestei decizii.

De asemenea, nu se arată modul de calcul al penalităţilor, astfel încât să fi putut verifica corectitudinea sumei care i se impune.

Lipsa motivării situaţiei de fapt care a condus la aplicarea calculului penalităţilor, precum şi lipsa modului de calcul pentru a putea fi verificat de contribuabil, reprezintă şi o încălcare a dreptului la buna administrare, garanţia respectării legii şi a principiului ocrotirii drepturilor individuale.

Apreciază că motivarea instanţei ca fiind contradictorie, dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material edictate în art. 49 şi 97 Codul de procedură fiscală. Pe de o parte pretinde că lipsa motivării nu atrage nulitatea actului administrativ fiscal, pe de altă parte arată că motivele de fapt sunt elemente esenţiale ale actului administrativ.

CET Govora S.A. a fost obligată să continue furnizarea serviciilor publice către consumatorii captivi, raportat la dispoziţiile art. 4, art. 35 alin. (1) lit. b) şi k) din Legea 325/2006, art. 1 alin. (4) lit. d) şi art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea 51/2006 şi art. 77 din Legea 85/2014.

Această obligaţie legală de prestare continuă a serviciului public, dublată de imposibilitatea majorării tarifelor, astfel încât acestea să acopere costurile de producere, transport şi funizare a energiei, pe de o parte pentru că preţurile au fost plafonate, iar pe de altă parte pentru că trebuie aprobate de consiliile locale, în condiţiile în care preţul certificatelor intră în preţul energiei, au dus la producerea şi furnizarea energiei cu consecinţa poluării şi a obligaţiei de cumpărare a certificatelor, iar pe de altă parte la imposibilitatea achiziţionării certificatelor.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă Cet Govora S.A., ca nefondat.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă Cet Govora S.A., ca nefondat.

5. Aspecte procedurale.

La data de 03.06.2022 petentul Municipiul Râmnicu Vâlcea a depus cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantei S.C. Cet Govora S.A., prin care a solicitat admiterea în principiu a cererii de intervenţie şi, pe cale de consecinţă, admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

Prin încheierea de şedinţă din data de 22.03.2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Municipiul Râmnicu Vâlcea constatând că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 61 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., întrucât petentul justifică un interes în prezenta cauză.

6. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 16 iunie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 2 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

7. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursurile, va casa atât încheierea din data de 25 februarie 2021, cât şi sentinţa nr. 36/F-CONT din 4 martie 2021, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea deciziei de impunere nr. x/8.05.2020, emisă de A.F.M. -Direcţia Generală de Administrare Fiscală-Direcţia de Evidenţă şi Colectare; anularea adresei nr. x/5.05.2020; anularea deciziei nr. 51/2020; exonerarea de la plata sumei de 448.514.867 RON, reprezentând valoarea penalităţii pentru nerestituirea la termen a 859.943 certificate de emisii de gaze cu efect de seră, corespunzătoare emisiilor de gaze generate în anul 2019.

Prima instanţă a respins proba cu expertiză tehnică judiciară, în specialitatea contabilitate, a respins ca inadmisibilă cererea privind anularea adresei nr. x/5.05.2020 emisă de MMAP - ANPM, a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamanta CET Govora S.A., prin administrator judiciar A., în contradictoriu cu Administraţia Fondului pentru Mediu şi a respins cererea de intervenţie în interesul reclamantei, formulată de Judeţul Vâlcea-Consiliul Judeţean Vâlcea.

Învestită cu soluţionarea cererilor de recurs, Înalta Curte observă că, deşi cele două recursuri sunt formulate prin cereri separate, vizează aceleaşi critici de nelegalitate ale hotărârii primei instanţe, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Referitor la critica pronunţării unei hotărâri insuficient motivate, circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 21 alin. (3) din Constituţia României.

Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că:

"(1) Hotărârea va cuprinde: … b)…motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat susţinerile părţilor."

Aceasta dispoziţie are caracter imperativ, aspect care rezultă din folosirea, de către legiuitor, a expresiei "va cuprinde", stabilind o obligaţie în sarcina instanţelor de judecată, a cărei nerespectare atrage nulitatea hotărârii în condiţiile art. 176 pct. 6 din C. proc. civ.

Confirmând şi întărind acest caracter imperativ, precum şi sancţiunea nulităţii, legiuitorul a înţeles să reglementeze un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătoreşti, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., şi anume:

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii."

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată un aspect al garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului:

"30. Curtea reaminteşte că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenţie, include printre altele dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanţei" obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa [Hotărârea Perez împotriva Franţei (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, şi Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

34. Conform jurisprudenţei Curţii, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)."

Aceste considerente au fost reluate şi în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010:

"30. Curtea reaminteşte în primul rând principiile stabilite prin jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte participarea efectivă a părţilor la procedură şi obligaţia instanţelor de a "audia" argumentele acestora şi de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 şi 32, 28 aprilie 2005 şi Boldea, citată anterior, pct. 28-30)."

În raport de pretenţiile expuse prin cererea de chemare în judecată şi de argumentarea lor în fapt şi în drept, Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei recurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor şi a motivelor expuse de părţi, nefiind întrunite cerinţele asigurării unui proces echitabil.

În speţă, motivarea hotărârii de fond are un caracter atât de succint, încât nu permite exercitarea controlului judiciar, instanţa de recurs fiind în imposibilitatea de a analiza temeinicia sau netemeinicia soluţiei pronunţate, obligând la o casare cu trimitere spre rejudecare, deşi, strict formal, prima instanţă s-a pronunţat asupra fondului cauzei. Considerentele instanţei de fond se rezumă la redarea situaţiei de fapt incidente şi a susţinerilor părţilor, iar motivarea propriu-zisă lipseşte.

Astfel, deşi se reţine că valoarea obligaţiei stabilite şi numărul de certificate aferente emisiilor de CO2 generate în anul 2019 şi nerestituite în acest an, poate fi stabilită în concordanţă cu dispoziţiile art. 9 alin. (1) lit. ş) din O.U.G. nr. 196/2005, potrivit cu care veniturile Fondului pentru mediu se constituie, printre altele, din sumele încasate ca urmare a aplicării penalităţii de 100 euro, echivalentă în RON la cursul de schimb leu/euro al Băncii Naţionale a României valabil la data de 1 mai a anului respectiv, pentru fiecare tonă de dioxid de carbon echivalent emisă, plătită de către operatorul sau operatorul de aeronave care nu a restituit certificatele de emisii de gaze cu efect de seră corespunzătoare emisiilor de gaze cu efect de seră generate în anul anterior, nu analizează în mod concret dacă valoarea penalităţilor a fost stabilită în mod legal, dacă nerestituirea la termen a unui număr de 859.943 certificate de emisii de gaze cu efect de seră, corespunzătoare emisiilor de gaze generate în anul 2019 s-a datorat culpei societăţii reclamante sau dacă există un caz de exonerare.

În acest sens este şi Hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din data de 17 octombrie 2013, pronunţată în cauza C-203/12, având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE referitoare la "Directiva 2003/87/CE - Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră - Amendă pentru depăşirea emisiilor - Noţiunea de depăşire a emisiilor - Asimilare cu o neîndeplinire a obligaţiilor a obligaţiei de a restitui, în termenele prevăzute de directivă, cote suficiente pentru acoperirea emisiilor din anul precedent - Inexistenţa cauzei exoneratorii în cazul deţinerii efective a cotelor nerestituite, cu excepţia forţei majore - Imposibilitatea adaptării amenzii - Proporţionalitate".

În cuprinsul acestei Hotărâri se reţine că:

27. Economia generală a Directivei 2003/87 se bazează astfel pe o strictă contabilizare a cotelor emise, deţinute, transferate şi anulate, al căror cadru este stabilit la articolul 19 din această directivă şi necesită instituirea unui sistem de registre standardizat printr-un regulament distinct al Comisiei. Această contabilizare precisă este inerentă însuşi obiectului directivei menţionate, şi anume înfiinţarea unui sistem comunitar de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră care urmăreşte reducerea emisiilor acestor gaze în atmosferă la un nivel care să împiedice orice interferenţe antropice periculoase în climat şi al cărui obiectiv final este protecţia mediului (a se vedea Hotărârea Arcelor Atlantique et Lorraine şi alţii, citată anterior, punctul 29). După cum susţine Comisia, legiuitorul Uniunii a intenţionat, instituind el însuşi o amendă prestabilită, să protejeze sistemul de comercializare a cotelor de denaturările de concurenţă care rezultă din manipulările pieţei.

(...)

30. Rezultă din tot ceea ce precedă că obligaţia impusă de Directiva 2003/87 trebuie privită nu ca o simplă obligaţie de deţinere a cotelor care acoperă emisiile anului precedent la data de 30 aprilie a anului în curs, ci ca o obligaţie de restituire a cotelor respective cel mai târziu la data de 30 aprilie pentru ca acestea să fie anulate în registrul comunitar destinat să asigure o contabilizare precisă a cotelor.

31. Cu toate acestea, chiar în lipsa unei dispoziţii exprese, recunoaşterea unui caz de forţă majoră este posibilă atunci când o cauză exterioară invocată de subiectele de drept are consecinţe invincibile şi inevitabile până la a face imposibilă din punct de vedere obiectiv pentru persoanele în cauză respectarea obligaţiilor lor (a se vedea în special Hotărârea din 18 martie 1980, Ferriera Valsabbia şi alţii/Comisia, 154/78, 205/78, 206/78, 226/78-228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 şi 85/79, Rec., p. 907, punctul 140). Revine, în consecinţă, în sarcina instanţei de trimitere să aprecieze dacă societăţile D., în pofida tuturor diligenţelor pe care le-ar fi putut depune în scopul respectării termenelor prevăzute, au fost confruntate cu împrejurări străine lor, neobişnuite şi imprevizibile (a se vedea Hotărârea din 18 iulie 2013, Eurofit, C-99/12, punctul 31), care depăşesc o simplă disfuncţionalitate internă."

Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 1351 alin. (2) din C. civ., potrivit cărora forţa majoră este definită ca fiind orice eveniment extern, imprevizibil, absolut invincibil şi inevitabil, însă această definiţie trebuie analizată prin prisma dezlegărilor date de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, aşa cum s-a menţionat anterior (paragraf 31 din C-203/12).

Deşi, reclamanta a invocat incidenţa forţei majore în raport de art. 1.351 alin. (2) C. civ., faţă de faptul că la 23.05.2019 la C. a fost avariat un excavator cu rotor de mare capacitate, ERC 1400 30/7-01, situaţie care a determinat diminuarea producţiei de cărbune până la sfârşitul anului 2020, într-un procent considerabil de 51% din producţia totală de cărbune a carierelor aparţinând CET Govora, ceea ce i-a afectat derularea activităţii în parametrii normali şi îndeplinirea obligaţiilor asumate, prima instanţă în mod greşit a reţinut că între alunecarea de teren şi neexecutarea obligaţiei de restituire a certificatelor nu există o legătură de cauzalitate, având în vedere că afectarea activităţii reclamantei a vizat numai partea referitoare la producţia de cărbune, şi aceasta într-o anumită proporţie, nu total, iar aceasta a funcţionat în loc de două cazane pe cărbune cu un cazan pe cărbune şi unul pe gaz, rezultând astfel că şi-a desfăşurat în continuare activitatea.

Or, în cauza dedusă judecăţii prima instanţă trebuia să analizeze dacă apărarea recurentei-reclamante că a existat o cauză obiectivă care a condus la împiedicarea restituirii certificatelor, ţinând seama şi de avizul de forţă majoră nr. 416/6.06.2019 şi de certificatul de situaţii de urgenţă nr. x, constituie sau nu un caz de forţă majoră în raport de care să se poată dispune exonerarea de la plata penalităţilor stabilite în sarcina sa, cu atât mai mult cu cât, a reţinut că anterior emiterii actului administrativ fiscal, reclamanta a formulat o serie de adrese către autorităţile statului (Primul Ministru, Preşedintele Camerei Deputaţilor, Preşedintele Senatului, Ministrul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, Ministrul Mediului), în care a arătat situaţia sa în raport cu obligaţia de restituire a certificatelor, prezentând detaliat toate motivele care au împiedicat-o să îşi îndeplinească obligaţiile şi a solicitat sprijin în vederea cumpărării cantităţii de certificate nerestituite (859.943), prorogarea termenului de conformare pentru anul 2019 cu 12 luni şi necalcularea amenzii pentru neconformare de 100 euro/EUA, nerestituit pentru anul 2019.

Prin urmare, sentinţa recurată nu prezintă o analiză proprie, completă, a argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, neputând fi decelat raţionamentul logico-juridic pe care se întemeiază soluţia pronunţată. Această împrejurare confirmă că prima instanţă a făcut o analiză superficială şi formală a cauzei, nefiind îndeplinită exigenţa analizării efective a pretenţiilor deduse judecăţii.

Este adevărat că motivarea hotărârii nu reprezintă o problemă de volum, ci una de conţinut, dar este necesar ca acest conţinut să releve o analiză concretă şi completă a situaţiei de fapt şi de drept relevate în speţă. Art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. face trimitere la nevoia expunerii motivelor de fapt şi de drept "pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", ceea ce conduce la concluzia că motivarea trebuie sa cuprindă argumentele proprii judecătorului, simpla reluare a argumentelor uneia dintre părţi sau prezentarea succintă a situaţiei de fapt şi de drept ori chiar a unei concluzii nemotivate nefiind suficiente. O astfel de motivare nu face dovada analizării efective a argumentelor părţilor şi nu respectă rigorile art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi nici prevederile art. 21 alin. (3) din Constituţia României, care garantează dreptul la un proces echitabil.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de faţă, considerentele hotărârii recurate nu respectă exigenţele unei motivări adecvate, care să ofere certitudinea analizării efective şi complete a cauzei şi a argumentelor părţilor, astfel încât se impune casarea integrală a hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Totodată, Înalta Curte constată că soluţia de casare se impune şi prin prisma criticilor recurenţilor referitoare la administrarea unui probatoriu incomplet, argumente care se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar constată că reclamanta a solicitat administrarea probei cu expertiză judiciară, în specialitatea contabilitate, motivat de faptul că în raport de Avizul de forţă majoră nr. 416 din 06 iunie 2019 emis de Camera de Comerţ şi Industrie Vâlcea pentru avarierea excavatorului cu rotor de mare capacitate ERC 140030/7-01CET Govora S.A., s-a procedat la achiziţionarea altor materii prime din alte surse, întrucât, furnizarea şi livrarea cărbunelui din C. a fost limitată foarte mult, însă în mod greşit instanţa de fond a reţinut că proba este inutilă, în raport de înscrisurile ataşate notei de probatorii, şi anume expertiza extrajudiciară, cenzurând totodată obiectivul privind stabilirea existenţei forţei majore la nivelul anilor 2019 şi 2020, aspect cu privire la care a apreciat că se poate pronunţa prin prisma actelor depuse la dosar şi nu este nevoie de părerea unui expert.

De asemenea, se observă că, în cuprinsul hotărârii pronunţate, prima instanţă a menţionat că la data de la 23.02.2021, reclamanta CET Govora S.A. a depus la dosar răspuns la întâmpinarea depusă de Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului susţinând totodată şi nota de probe care se impun a fi administrate: înscrisuri şi expertiză tehnică de specialitate cu următoare obiective: 1. dacă la nivelul anilor 2019,2020 societatea a avut consumatori captivi, respectiv dacă se putea întrerupe furnizarea serviciilor către aceştia; 2. Care este cantitatea de energie obligatorie a fi produsă şi livrată consumatorilor captivi; 3. În funcţie de răspunsul de la pct. 2 să se determine care este numărul de certificate ce trebuiau restituite pentru cantitatea de CO2; 4. Dacă B. a întreprins măsuri cu privire la conformarea sa la Directiva 2010/75/UE privind reducerea emisiilor; 5. Care este evoluţia preţurilor a unui certificat EUA la nivelul anilor 2019, 2020; 6. Dacă a existat o cauză obiectivă care a condus la împiedicarea restituirii certificatelor, ţinând seama şi de avizul de forţă majoră nr. 416/6.06.2019 şi de certificatul de situaţii de urgenţă nr. x, însă în mod greşit a apreciat că determinarea valorilor de către expert nu relevă în ce măsură a fost afectată concret activitatea reclamantei, ce sume a fost nevoită aceasta să plătească pentru achiziţia cărbunelui din surse externe, respectiv dacă prăbuşirea excavatorului a influenţat sau nu activitatea desfăşurată de CET Govora S.A..

Această cerere nu a fost avută în vedere de instanţa de fond, nu a fost pusă în discuţia părţilor, iar hotărârea a fost pronunţată exclusiv în baza înscrisurilor aflate la dosarul cauzei.

În acest context, Înalta Curte constată că se află în imposibilitatea de a exercita controlul judiciar al sentinţei atacate, câtă vreme instanţa de fond nu a analizat efectiv cauza şi nu a prezentat argumentele pe care şi-a întemeiat hotărârea, iar acest viciu afectează şi încuviinţarea şi administrarea probatoriului propus de părţi. Astfel, în sentinţa recurată, instanţa de fond a reţinut că nu este necesară administrarea probei cu expertiză, în raport de obiectul cererii şi de obiectivele propuse de reclamantă, deşi prin hotărârea atacată, a reţinut că la dosar se află un raport de expertiză extrajudiciară (ce a fost avut în vedere la pronunţarea hotărârii), precum şi faptul că o parte din obiectivele propuse reprezintă practic interpretarea unor înscrisuri depuse deja la dosar, care nu ţin de competenţa expertului judiciar şi care pot fi apreciate în cadrul administrării probei cu înscrisuri.

De asemenea, Înalta Curte reţine că, judecătorului trebuie să manifeste rol activ, conform art. 22 C. proc. civ., prin solicitarea ca părţile să depună lămuriri cu privire la situaţia de fapt atunci când este cazul, punând în discuţia acestora necesitatea administrării unor probe suplimentare şi chiar dispunând aceste probe pe care le consideră necesare.

Or, raportat la obiectul cauzei şi la poziţiile exprimate de părţi, Înalta Curte constată că întocmirea unei lucrări de specialitate era necesară pentru lămurirea chestiunii disputate referitoare la analiza legalităţii deciziei de impunere nr. x/8.05.2020, emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu prin care s-a stabilit în sarcina CET Govora S.A. o obligaţie fiscală de 448.514.867 RON în temeiul art. 9 alin. (1) lit. ş) din O.U.G. nr. 196/2005, pentru nerestituirea unui număr de 859.943 certificate, aferente emisiilor de CO2, generate în perioada 1.01.-31.12.2019.

În ceea ce priveşte soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii privind anularea adresei nr. x/5.05.2020 emisă de MMAP - ANPM, Înalta Curte constată că într-adevăr, în cuprinsul acestei adrese se menţionează că printre operatorii economici care nu au restituit, în condiţiile legii, certificatele de emisii de gaze cu efect de seră aferente emisiilor de dioxid de carbon generate în anul 2019 se află şi reclamanta din prezenta cauză, pentru care se reţine faptul că nu a restituit un număr de 859.943 certificate pentru anul 2019, însă, în mod corect a reţinut prima instanţă că adresa nu este un act administrativ, întrucât nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice şi în concluzie nu îndeplineşte condiţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ci doar constată o situaţie de fapt, respectiv situaţia invocată în adresă.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa fondului încalcă prevederile art. 22, art. 237, art. 254 şi art. 258 C. proc. civ., dar şi dispoziţiile art. 14 alin. (5) din acelaşi cod, care obligă judecătorul cauzei să pună în discuţia părţilor toate cererile formulate în timpul procesului, ceea ce impune casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare. Cu ocazia rejudecării, în raport cu dispoziţiile art. 501 C. proc. civ., instanţa de fond va dispune administrarea probei cu expertiză tehnică, stabilind obiectivele acesteia după punerea lor în discuţia părţilor, cu respectarea cerinţelor de contradictorialitate; totodată, va dispune administrarea oricăror probatorii vor fi apreciate ca fiind concludente în soluţionarea cauzei.

În raport de soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte nu va mai analiza criticile din recurs circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (referitoare la caracterul întemeiat al acţiunii în anulare), acestea reprezentând aspecte de fond, care vor fi avute în vedere în rejudecare.

Pentru aceste considerente, constatând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurenta-reclamantă S.C. Cet Govora S.A. şi recurentul-intervenient Judeţul Vâlcea-Consiliul Judeţean Vâlcea prin Preşedintele C.J, împotriva încheierii din data de 25 februarie 2021 şi împotriva sentinţei nr. 36/F-CONT din 4 martie 2021, va casa încheierea din data de 25 februarie 2021 şi sentinţa nr. 36/F-CONT din 4 martie 2021 şi va trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe şi va trimite cauza spre rejudecare Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

În ceea ce priveşte cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Municipiul Râmnicu Vâlcea, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 61 alin. (3) C. proc. civ. "Intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi".

Având în vedere aceste dispoziţii legale şi soluţia de admitere a recursurilor formulate de recurenta-reclamantă S.C. Cet Govora S.A. şi recurentul-intervenient Judeţul Vâlcea-Consiliul Judeţean Vâlcea prin Preşedintele C.J, Înalta Curte urmează să admită cererea de intervenţie accesorie formulată de Municipiul Râmnicu Vâlcea în sprijinul reclamantei, cerere care a fost admisă în principiu, constatându-se că, raportat la statutul acesteia, justifică un interes legitim propriu în prezenta cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenta-reclamantă S.C. Cet Govora S.A. şi recurentul-intervenient Judeţul Vâlcea-Consiliul Judeţean Vâlcea prin Preşedintele C.J, împotriva încheierii din data de 25 februarie 2021 şi împotriva sentinţei nr. 36/F-CONT din 4 martie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează încheierea din data de 25 februarie 2021 şi sentinţa nr. 36/F-CONT din 4 martie 2021 şi trimite cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Municipiul Râmnicu Vâlcea.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 iunie 2023.