Administrative liability claim barred for failure to annul the impugned administrative act prior to seeking compensation under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 23 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 14.06.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal cu nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată înregistrate la FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR sub nr. x/4.04.2017 constând în:

1. în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/9/2021 penalităţile sunt în cuantum de 10248,46 RON,

2. în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 592 de la data de 18 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi a cererii.

A fost respinsă excepţia de nelegalitate, ca inadmisibilă.

A fost respinsă cererea astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 592 de la data de 18 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanţe şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond la Curtea de Apel Bucureşti.

În esenţă, în motivare, a invocat motivul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 cu precizarea că ar fi fost încălcată de prima instanţă norma legală de la art. 4 din Legea nr. 554/2004 dată fiind soluţia pe care a emis-o cu privire la excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018.

În cadrul aceluiaşi motiv de recurs, a invocat şi încălcarea unor principii de drept, respectiv dreptul de acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil.

În susţinerea argumentaţiei, a invocat considerentele expuse de ÎCCJ în cadrul Deciziei nr. 29/2020.

Ulterior, în cadrul celui de-al doilea motiv de casare invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a invocat nemotivarea soluţiei oferite de prima instanţă, respectiv încălcarea dispoziţiilor legale de la art. 425 C. proc. civ., art. 21 din Constituţie şi art. 6 alin. (1) din CEDO.

Prin respingerea acţiunii, reclamanta a susţinut faptul că prima instanţă a încălcat prevederile legale ce reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8.

Astfel, prezenta cerere de chemare în judecată tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice pentru respingerea în mod nelegal a cererii de plată a despăgubirilor şi lipsirea A. de folosinţa acestor sume de bani.

A susţinut recurenta că angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii, respectiv de refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A. S.A., asa cum a fost el exprimat prin decizia nr. 16517/27.08.2018 şi reiterat prin decizia nr. 18140/227.08.2018.

S-a prevalat partea recurentă de ceea ce a statuat ÎCCJ în cadrul deciziei RIL nr. 29/2020, respectiv de interpretarea pe care instanţa supremă a dat-o art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015. Prin urmare, a apreciat recurenta faptul că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină îndeplinită această condiţie fie în baza soluţiei ÎCCJ în cauza nr. x/2019 - anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019 fie prin valorificarea efectelor deciziei nr. 29/2020 împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Pentru toate aceste considerente, a apreciat că se impune admiterea cererii de recurs formulate în cauza de faţă, cu desfiinţarea sentinţei civile atacate.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat note scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în prezenta cauză, prin care au fost înlăturate toate pretenţiile recurentei.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 27.07.2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 23.06.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin notele scrise şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de control judiciar constată că prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/04.04.2017, A. S.A. a solicitat plata sumei de 3423 RON reprezentând despăgubiri pe care reclamanta era îndreptăţită să le obţină de la B. S.A., cererea sa fiind soluţionată de FGA prin Decizia nr. 16517/27.08.2018.

Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menţionate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală a acestora de 450.000 RON, toate celelalte cereri, menţionate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond.

Dispozitivul Deciziei nr. 16.517/27.08.2018 menţionează în mod explicit faptul că se resping la plată cererile formulate în dosarele de daună menţionate în borderoul nr. 2, în sumă totală de 2.019.201,68 RON.

Cererea de plată nr. x/04.04.2017, prin care a fost solicitată plata sumei de 3423 RON, care a fost acordată în dosarul de daună nr. x este menţionată în borderoul nr. 2 reprezentând Anexa la Decizia nr. 16.517/27.08.2018, respectiv poziţia 196 .

Decizia nr. 16.517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A., reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea acestuia din urmă la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017.

Prima instanţă, reţinând că cererea de plată a sumei de 3423 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16.517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18.140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta când a formulat cererea de chemare în judecată şi a motivat acţiunea în plata despăgubirilor, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca inadmisibile.

Recurenta-reclamantă A. a criticat soluţia de respingere a acţiunii, din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5,6 şi 8 C. proc. civ., susţinând în esenţă că, urmare a emiterii de către pârât a unui act administrativ vădit nelegal, este întemeiată cererea de reparare a prejudiciului pe care pârâtul i l-a cauzat prin emiterea actului respectiv.

Înalta Curte constată că sunt nefondate aceste critici formulate de recurenta-reclamantă.

În ceea ce priveşte motivul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că soluţia primei instanţe care a reţinut că inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate deoarece soluţionarea acesteia nu ar genera nicio relaţie de dependenţă cu litigiul principal întrucât instanţa nu ar putea dispune obligarea FGA la soluţionarea pe fond a cererii de despăgubire, este corectă şi nu se impune a fi reformată. Astfel, considerentele instanţei de fond care a reţinut că, în cauză, cererea de plată a fost iniţial respinsă pentru atingerea plafonului de 450.000lei, printr-o decizie care nu a fost anulată, iar acordarea unor despăgubiri în condiţiile în care actul administrativ pretins nelegal nu a fost anulat, sunt pertinente şi nu se impun a fi modificate în calea de atac a recursului.

În acest context, din cuprinsul sentinţei civile suspuse controlului judiciar în calea de atac a recursului, Înalta Curte nu identifică elemente care să se circumscrie încălcării de către prima instanţă a regulilor de procedură de natura atrage nulitatea care să conducă la casarea hotărârii emise la fond.

Ulterior, în ceea ce priveşte motivul de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca nefiind fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Astfel, instanţa de control judiciar constată că, deşi este invocat acest motiv de recurs, relativ la nemotivarea hotărârii, sentinţa civilă atacată nu este lipsită de elementele esenţiale care au determinat formarea convingerii proprii a judecătorului, acesta procedând la analiza probelor administrate în cauză, şi relevând raţionamentul juridic pentru care a pronunţat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată.

Înalta Curte, în acord cu jurisprudenţa sa constantă, reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt, încadrarea în drept, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă în raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerentele de drept.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând argumente care demonstrează că prima instanţă a analizat în mod adecvat argumentele expuse de reclamant dar şi de pârât, judecătorul indicând elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, precum şi silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere. Totodată, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză, obligaţie îndeplinită în prezenta cauză.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că nu poate fi reţinută niciuna dintre ipotezele reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sens în care apreciază nefondate susţinerile recurentei privind incidenţa unui astfel de motiv de nelegalitate.

Cu privire la cel de-al treilea motiv de casare, întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine caracterul nefondat şi a acestuia cu argumentaţia ce va fi detaliată în cele ce urmează.

Din cuprinsul art. 19 alin. (1) al Legii 554/2004 reiese că este deschisă calea unei astfel de acţiuni, pentru solicitarea de despăgubiri, numai în acele situaţii în care persoana vătămată a cerut şi a obţinut anularea actului administrativ, însă nu a solicitat, concomitent cu anularea actului administrativ şi acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin actul administrativ tipic sau asimilat.

În practica sa Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a confirmat existenţa acestei condiţii stabilind că "cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este strict legată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, repararea pagubei fiind o latură intrinsecă a litigiului administrativ (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal - decizia 7215/12.11.2013 - www.x.ro) .

În ceea ce priveşte fondul cererii de chemare în judecată de faţă, câtă vreme Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată, nefiind anulată, actul bucurându-se de prezumţia de legalitate, corect a reţinut judecătorul fondului că în cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată, având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 18 alin. (3) şi art. 19 din Legea 554/2004.

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ. Regulile generale ale angajării acestei răspunderi sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Răspunderea administrativ-patrimonială se antrenează în prezenţa aceloraşi condiţii generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 1357 şi urm. din noul C. civ.. Astfel, pentru naşterea obligaţiei de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condiţiile răspunderii civile, toate făcând parte din categoria condiţiilor obiective: existenţa unui prejudiciu cert, existenţa unei fapte ilicite extracontractuale şi a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciu. În ce priveşte vinovăţia, ea nu este o condiţie necesară pentru admiterea acţiunii în repararea prejudiciului introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorităţii publice răspunzătoare. Pentru a putea fi reparat prejudiciul trebuie să fie cert, condiţie impusă şi de art. 1532 C. civ.., adică să se fi produs şi să poată fi dovedit. Prejudiciul este cert dacă existenţa sa este sigură. Condiţia caracterului cert este aplicabilă atât în ceea ce priveşte existenţa prejudiciului, cât şi în privinţa întinderii acestuia.

Or, în aceste condiţii, pentru a reţine că recurente - reclamantă avea dreptul la despăgubiri pentru soluţionarea cu întârziere a unei cereri ar fi trebuit ca FGA să fi recunoscut dreptul la despăgubire al acesteia cu privire la creanţa principală.

Cu toate acestea, deşi autoritatea pârâtă nu i-a recunoscut recurentei - reclamante dreptul la despăgubiri rezultat din raportul de asigurare, totuşi reclamanta solicită prin prezenta cerere de chemare în judecată accesorii - penalităţi şi dobânzi.

Cu alte cuvinte, din perspectiva mecanismului juridic pentru care legiuitorul a creat dispoziţia legală de la art. 18 din Legea nr. 554/2004, urmează a fi observat caracterul subsidiar, accesoriu al acţiunii în despăgubiri, care în raport de probatoriul administrat şi de modul în care a fost reglementată procedura administrativă în cadrul căreia a fost emis actul contestat, precum şi faţă de soluţia de anulare a acestuia, dă naşte dreptului la acordarea despăgubirilor pentru partea vătămată.

Prin urmare, în lipsa anularii actului administrativ vătămător, care în speţa de faţă este reprezentat de Decizia FGA nr. 16517/27.08.201, apare ca nefiind fondată cererea formulată în cauză de acordare a despăgubirilor în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 de către recurenta - reclamantă.

Mai mult decât atât, Înalta Curte reţine că prima instanţă în mod corect a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă, având în vedere că acordarea de despăgubiri este condiţionată de existenţa unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii şi în raport de care, printr-o hotărâre judecătorească au fost recunoscute pretenţiile persoanei vătămate, însă faptul că cererea de plată ce a făcut obiectul dosarului de daună nr. x cu privire la suma de 3423 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, nu poate fi asimilat unui refuz nejustificat al intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor de a da eficienţă cererii de plată prin raportare la o altă situaţie de fapt reţinută de către instanţa de judecată cu privire la un alt act administrativ (Decizia nr. 18140/28.01.2019, ce a fost desfiinţată în dosarul nr. x/2019, ori prin valorificarea efectelor Deciziei ICCJ nr. 29/02.03.2020 - referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în ceea ce priveşte noţiunea de "creanţă de asigurare", art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 referitor la noţiunea de "creditor de asigurare" precum şi a art. 15 alin. (2) din acelaşi act normativ cu privire la modalitatea de aplicare a plafonului de 450.000 RON.)

Ca atare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei atacate prin prisma dispoziţiilor invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 592 din 18 martie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 iunie 2023.