Suspension of audit office measures for managing emergency medical stockpiles: failure to prove well-justified case or imminent harm

Şedinţa publică din data de 23 iunie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 09.12.2022, reclamantul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării în parte a Deciziei nr. 12/04.10.2022 emisă de Curtea de Conturi a României, cu referire expresă la măsurile nr. 1.3,1.4,1.5,1.6 şi 1.7 dispuse prin actul administrativ menţionat şi a încheierii Curţii de Conturi nr. 28/22.11.2022, act prin care s-au menţinut măsurile dispuse prin decizia menţionată, până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2379 de la data de 15 decembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de suspendare formulată de către reclamantul Ministerul Afacerilor Interne, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în termenul legal, a declarat recurs întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurentul Ministerul Afacerilor Interne, solicitând admiterea căii de atac, cu casarea sentinţei civile atacate, iar pe fondul cauzei, admiterea cererii de suspendare formulate.

Suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul cenzurării legalităţii acestuia de către instanţa competentă, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul C.E., cât şi în ordinea juridică a U.E.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat a arătat că instanţa de fond în mod eronat a apreciat că nu este îndeplinită această condiţie, aspect cu care recurentul nu este de acord solicitând instanţei de control judiciar să constate, în ceea ce priveşte criticile de nemotivare în drept a actului administrativ contestat, că acestea constituie, fără niciun dubiu, argumente de suspendare a unui act administrativ, întrucât creează o vătămare gravă a drepturilor instituţiei, în condiţiile în care, din motivarea concretă a actului administrativ nu se poate stabili încadrarea juridică, în drept, a celor dispuse prin acesta.

Astfel, motivarea Curţii de Conturi a României din Decizia nr. 12/2022 în privinţa constatărilor nr. 1.3,1.4,1.5,1.6 şi 1.7, menţinute prin încheierea nr. 28/22.11.2022 este contradictorie şi neclară, contrară prevederilor legale menţionate în cuprinsul acestora.

Pentru problematica referitoare la elaborarea şi implementarea unei proceduri operaţionale care să asigure constituirea şi utilizarea stocului de urgenţă medicală în condiţiile unei bune gestiuni economico-financiare a fondurilor publice, care formează obiectul măsurilor dispuse de către echipa de auditori pentru constatările nr. 1.4 şi 1.7, devin incidente, contrar argumentelor instanţei de fond, dispoziţiile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 11/2020, potrivit cărora "constituirea şi gestionarea stocurilor de urgenţă medicală se asigură de către Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, pe baza Nomenclatorului produselor stocuri de urgentă medicală" şi art. 3 din acelaşi act normativ stipulează faptul că "nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală, metodologia de utilizare, scoatere, dare în folosinţă gratuită, reîntregire şi împrospătare a acestor stocuri se aprobă prin ordin comun al ministrului afacerilor interne şi al ministrului sănătăţii, la propunerea Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României".

A arătat că Guvernul a adoptat în data de 4 februarie 2020, Ordonanţa de urgenţă nr. 11 privind Stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei care a creat cadrul legal şi mecanismele necesare pentru îmbunătăţirea capabilităţii autorităţilor de a gestiona la nivel adecvat situaţii de urgenţă, generate de epidemii, precum infecţiile cu noul Coronavirus, şi alte evenimente generatoare de victime multiple.

Astfel, a fost avută în vedere instituirea unui mecanism de asigurare a necesarului logistic, stocuri de urgenţă medicală, pentru acţiuni de prevenire şi răspuns în cazul situaţiilor de urgenţă, acţiuni particularizate pentru gestionarea tipului de risc epidemii, iar utilizarea produselor stocate să fie gestionată de instituţii cu rol principal în activitatea de coordonare operaţională în managementul tipurilor de risc, respectiv Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne prin Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă.

Conform ordonanţei de urgenţă menţionate, stocurile de urgenţă medicală se constituie ca rezerve materiale, destinate acţiunilor pentru protecţia populaţiei în situaţii de urgenţă generate de tipul de risc epidemii şi alte evenimente generatoare de victime multiple.

De asemenea, pentru problematica referitoare la elaborarea şi implementarea unei proceduri operaţionale care să asigure constituirea şi utilizarea stocului de urgenţă medicală în condiţiile unei bune gestiuni economico-financiare a fondurilor publice, devin incidente dispoziţiile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 11/2020, potrivit cărora "constituirea şi gestionarea stocurilor de urgenţă medicală se asigură de către Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, prin Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă, pe baza Nomenclatorului produselor stocuri de urgentă medicală".

Art. 3 din acelaşi act normativ stipulează faptul că "nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală, metodologia de utilizare, scoatere, dare în folosinţă gratuită, reîntregire şi împrospătare a acestor stocuri se aprobă prin ordin comun al ministrului afacerilor interne şi al ministrului sănătăţii, la propunerea Grupului de suport tehnico-ştiinţific privind gestionarea bolilor înalt contagioase pe teritoriul României".

Printre categoriile de produse stocuri de urgenţă medicală, de strictă necesitate prevăzute în Anexa la O.U.G. nr. 11/2020 se numărau: echipamente de protecţie a personalului medical, seringi, măşti de protecţie, camere de izolare cu presiune negativă, izolete cu presiune negativă pentru transportul pe targa, dezinfectanţi etc.

Achiziţia produselor pentru acumularea, reîntregirea şi împrospătarea stocurilor de urgenţă medicală s-a realizat potrivit prevederilor legale privind achiziţiile publice, fiind desemnat Oficiul Naţional pentru Achiziţii Centralizate din subordinea Ministerului Finanţelor Publice ca instituţie abilitată pentru organizarea şi derularea procedurilor de atribuire, în vederea încheierii de acorduri-cadru, în conformitate cu legea achiziţiilor publice:

a) ori de câte ori era nevoie, pentru acoperirea necesitaţilor cuprinse în Nomenclatorul produselor stocuri de urgenţă medicală;

b) până la atingerea nivelului maxim, pentru acoperirea necesităţilor de produse stocuri de urgenţă medicală, inclusiv a scannerelor termice, prevăzute în Anexă, în regim de urgenţă, prin procedura de negociere fără publicare prealabilă.

Produsele pot fi scoase din stocurile de urgenţă medicală sau date în folosinţă gratuită în următoarele situaţii:

a) pericol potenţial, iminenţa ameninţării ori apariţia unei epidemii/pandemii sau alte evenimente generatoare de victime multiple pe teritoriul naţional;

b) instituirea stării de urgenţă pentru sănătatea publică la nivel internaţional;

c) activităţi de instruire şi pregătire de specialitate a personalului implicat în acţiuni de prevenire şi răspuns, organizate pe plan naţional sau internaţional, în domeniul asistenţei medicale de urgenţă;

d) intervenţia operativă prin Mecanismul european de protecţie civilă.

Ulterior, actul normativ în discuţie a suferit o serie de modificări şi completări, după cum urmează:

• prin O.U.G. nr. 194/05.11.2020 au fost introduse nouă noi puncte, respectiv punctele 18-26, în anexa "Categorii de produse stocuri de urgenţă medicală, de strictă necesitate".

• prin O.U.G. nr. 219/30.12.2020 au intervenit o serie de modificări şi completări, printre care şi introducerea unui nou alineat la art. 5 şi anume "(11) Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, prin structurile aflate în subordine/coordonare, şi Ministerul Sănătăţii pun la dispoziţia Oficiului Naţional pentru Achiziţii Centralizate necesităţile, valoarea estimată pentru fiecare serviciu de mentenanţă în parte, specificaţiile tehnice, specialiştii care vor acorda suport tehnic pe toată perioada de organizare şi derulare a procedurilor de atribuire, precum şi persoanele care vor face parte din comisiile de evaluare, pentru achiziţiile serviciilor de mentenanţă în vederea verificării şi asigurării funcţionalităţii produselor achiziţionate ca stocuri de urgenţă medicală, în termen de maximum 3 zile de la identificarea nevoii de efectuare a mentenanţei."

Pe de altă parte, prin emiterea Ordinului comun MAI/MS care cuprinde Nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală precum şi Metodologia de utilizare, scoatere, dare în folosinţă gratuită, reîntregire şi împrospătare a acestor stocuri, se vizează constituirea, depozitarea şi gestionarea stocurilor operaţionale, beneficiarii şi mecanismul de accesare a acestora, dimensionarea şi asigurarea financiară, urmând ca acestea să fie valorificate în elaborarea planurilor şi documentelor operative din domeniul situaţiilor de urgenţă şi al protecţiei civile întocmite la nivel naţional, zonal şi judeţean.

Mai mult decât atât, în Nota de fundamentare a Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 11/2020, se menţionează explicit că, prin actul normativ în discuţie, "se constituie stocurile de urgenţă medicală ca rezerve materiale, destinate intervenţiilor operative pentru protecţia populaţiei în situaţii de urgenţă generate de tipul de risc epidemii şi alte evenimente generatoare de victime multiple", ideea fiind reluată chiar în cuprinsul art. 1, alin. (1) din textul ordonanţei.

Oportunitatea şi nevoia constituirii stocurilor de urgenţă sunt stabilite inclusiv în preambulul O.U.G. nr. 11/2020, acestea referindu-se la necesitatea de a asigura instituirea, în cel mai scurt timp, a unui cadru legal modern şi a unor mecanisme manageriale perfecţionate, menite să asigure, în mod unitar şi profesionist, apărarea vieţii şi sănătăţii populaţiei, pe timpul producerii unor situaţii de urgenţă, generate de tipul de risc epidemii şi alte evenimente generatoare de victime multiple, care să permită restabilirea rapidă a stării de normalitate.

Totodată, Anexa la O.U.G. nr. 11/2020, aceasta cuprinde "categorii de produse stocuri de urgenţă medicală, de strictă necesitate", care s-au achiziţionat conform art. 4 alin. (2) lit. b) "până la atingerea nivelului maxim, pentru acoperirea necesităţilor de produse stocuri de urgenţă medicală, inclusiv a scannerelor termice, prevăzute în Anexă, în regim de urgenţă, prin procedura de negociere fără publicare prealabilă?

Aceste produse sunt preluate şi se regăsesc şi în proiectul ordinului comun MS/MAI privind Nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală, însă procedura de achiziţie a acestora se realizează potrivit normelor generale privind achiziţiile publice.

Aşa cum se stipulează şi în O.U.G. nr. 11/2020, stocurile sunt constituite în vederea intervenţiilor operative pentru protecţia populaţiei în situaţii de urgenţă generate de tipul de risc epidemii şi alte evenimente generatoare de victime multiple, iar pentru acestea legiuitorul şi-a asumat riscul ca ele să nu fie neapărat întrebuinţate, fiind reglementat în mod expres şi un sistem de management al stocurilor ce include: supravegherea duratei de valabilitate, pentru a se asigura că stocul este rotit şi păstrat în limitele de valabilitate; menţinerea calităţii la toate produsele administrate; efectuarea inventarului anual al tuturor produselor; inspectarea şi adoptarea măsurilor care se impun pentru menţinerea condiţiilor de mediu, a securităţii şi a modului de depozitare şi întreţinere a produselor aflate în stoc; asigurarea capacităţii de transport în timpul unei situaţii de urgenţă de amploare; posibilitatea de extindere a perioadei de valabilitate.

Criteriile generale de dimensionare a categoriilor de produse din stocurile operaţionale sunt corelate cu tipurile de risc care au un impact major asupra comunităţilor, mediului şi populaţiei şi pentru care sunt întocmite concepţii naţionale de răspuns, dar acestea acoperă nevoile specifice de răspuns si pentru celelalte tipuri de risc identificate la nivel naţional.

În consecinţă, pentru argumentele de mai sus, interpretarea instanţei de fond a art. 3 şi 4 din O.U.G. nr. 11/2022 (pagina nr. 12 din hotărâre) în sensul că nu este reală susţinerea recurentului - reclamant conform căreia se dublează procedura de lucru cu privire la aceste produse, este eronată. Nomenclatorul produselor stocuri de urgentă medicală cuprinde toate produsele care intră în stocurile de urgenţă, inclusiv cele enumerate în Anexa la O.U.G. nr. 11/2020.

În ceea ce priveşte constatarea nr. 1.3, 1.5 şi 1.6, prin care s-a impus efectuarea unor analize şi dispunerea măsurilor prevăzute de lege, inclusiv pentru recuperarea sumelor indicate, a solicitat instanţei de control judiciar să constate că s-a făcut dovada legalităţii demersurilor întreprinse de către DSU potrivit competenţelor stabilite de O.U.G. nr. 11/2020, iar demararea procedurilor administrative pentru o eventuală "recuperare" a sumelor indicate de Curtea de Conturi apare ca o măsură nejustificată, cel puţin până la soluţionarea în fond a cauzei.

Prin raportare la argumentele expuse, a precizat că există o aparenţă de nelegalitate a dispoziţiei contestate sub aspectul nemotivării în drept, având în vedere că din lecturarea acesteia nu rezultă împrejurările concrete care au determinat adoptarea actului administrativ contestat, acestea fiind rezultatul unei interpretări eronate a contextului factual şi, în mod necorespunzător, a normelor juridice incidente.

În concluzie, a apreciat că este îndeplinită condiţia cazului justificat, prin prisma nemotivării în drept, caracterului incomplet, echivoc al măsurilor dispuse prin Decizie, de natură a genera dificultăţi în implementarea acestora.

În ceea ce priveşte prevenirea unei pagube iminente, a susţinut că instanţa de fond în mod eronat a apreciat că nu este îndeplinită.

Contrar argumentelor ce fundamentează concluziile primei instanţe, criticile recurentului au vizat, în privinţa condiţiei cazului bine justificat, tocmai lipsa de claritate şi contradicţiile ce caracterizează motivarea în drept dată actului administrativ, aspecte care au condus, indubitabil, la o vătămare gravă a drepturilor sale.

Altfel spus, emiterea actului administrativ cu nerespectarea unor dispoziţii legale, chiar şi a celor care stabilesc în mod expres competenţele/direcţiile de acţiune ale instituţiilor implicate în problematica reglementată de O.U.G. nr. 11/2020, constituie o împrejurare de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Potrivit normei care reglementează întregul mecanism al stocurilor de urgenţă medicală, obligaţiile privitoare la constituirea şi gestionarea stocurilor de urgenţă medicală, inclusiv monitorizarea acordurilor-cadru şi încheierea contractelor subsecvente, ce derivă din competenţele expres stabilite de legiuitor în art. 5 din O.U.G. nr. 11/2020 şi, de altfel, în întreg actul normativ de referinţă, vizează în mod expres angajamentele legale care se realizează de un cumul de instituţii publice.

Prin urmare, argumentul expus anterior susţine, prin raportare la competenţele stabilite în mod expres şi direct de legiuitor prin O.G. nr. 11/2020, o eronată stabilire de către Curtea de Conturi, prin actul administrativ contestat, a răspunderii instituţionale, ceea ce conduce practic la o dificultate în executarea şi implementarea de către conducerea M.A.I. a măsurilor dispuse, de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ contestat.

Contrar celor reţinute de către prima instanţă, nu se poate reţine că măsurile stabilite sunt menite să protejeze activitatea Ministerului Afacerilor Interne, ci dimpotrivă, configurează pericolul perturbării activităţii instituţiei, prin dublarea activităţilor similare.

Mai mult decât atât, această consecinţă directă a stabilirii contradictorii şi neclare, în cuprinsul actului administrativ, a competenţelor instituţionale şi a răspunderilor aferente acestora, reflectată în imposibilitatea dispunerii de către conducerea MAI a măsurilor de executare, conduce la producerea unei pagube instituţionale şi poate cauza, în aceste circumstanţe, un prejudiciu ireparabil, pe care însă echitatea îl impune a fi evitat, în măsura posibilului.

Astfel, în cazul măsurilor nr. 1.3, nr. 1.5 şi 1.6, care impun conducerii M.A.I. dispunerea unor analize şi verificări şi luarea măsurilor necesare, inclusiv de recuperare a unor cheltuieli suplimentare, a precizată că se relevă aceeaşi situaţie neclară şi contradictorie în ceea ce priveşte legătura directă dintre competenţele instituţionale ale Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă, respectiv Oficiul Naţional de Achiziţii Centralizate, şi angajarea răspunderii punctuale rezultată în urma acestor analize/verificări.

Este adevărat că măsurile dispuse de către Curtea de Conturi au menirea de a verifica modalitatea în care este utilizat banul public, însă, din raportul de audit nu rezultă că modalitatea în care s-au achiziţionat produsele din Anexa la O.U.G. nr. 11/2020 a fost viciată sau că banul public a fost utilizat în mod necorespunzător.

De asemenea, instanţa de fond a considerat că Ministerul Afacerilor Interne nu a argumentat afirmaţiile întru dovedirea pagubei iminente, respectiv că nu a fost indicat "de ce apreciază că, în situaţia anulării acestor măsuri, instituţia nu ar putea reveni la situaţia anterioară".

Este cel puţin discutabilă viziunea instanţei de fond, de vreme ce această interpretare este de manieră a adăuga efectiv la textul legal al art. 2 alin. (1) lit. ş) - lucru care este nepermis.

Prin urmare, la analiza concretă de către instanţele de judecată a acestei condiţii, în litigiile având ca obiect suspendarea actelor administrative, acestea trebuie să aibă în vedere exclusiv definiţia legală a pagubei iminente şi nu o definiţie rezultată pe cale jurisprudenţială, care adaugă la textul legal în discuţie.

Dincolo de acest aspect, cele mai multe discuţii izvorâte din practica judiciară, au ca obiect interpretarea expresiei "prejudiciu material" din cuprinsul noţiunii de pagubă iminentă.

A menţionat că instanţa de fond trebuia să procedeze la o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de recurent, care a oferit indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi a făcut verosimilă iminenţa producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.

Dispoziţiile legii contenciosului administrativ permit adoptarea unor măsuri de conservare, care se justifică în acele situaţii în care executarea actului cu privire la care există o îndoială serioasă ar fi de natură să producă o pagubă iminentă. În acest fel se asigură un echilibru în procesul executării actelor administrative şi respectarea garanţiilor de echitate în materia dreptului administrativ, intenţia legiuitorului fiind aceea de a pune la dispoziţia contestatarilor actelor administrative mijloace eficace prin care să-şi protejeze provizoriu drepturile şi interesele sale legitime.

Instanţa de fond a pornit în analiza pagubei iminente, de la premisa total eronată în sensul că afirmaţiile subscrisei sunt numai nişte supoziţii, neputându-se indica în mod clar consecinţele concrete avute în vedere.

Instanţa de fond nu a avut în vedere, de exemplu, pentru problematica referitoare la elaborarea şi implementarea unei proceduri operaţionale care să asigure constituirea şi utilizarea stocului de urgenţă medicală în condiţiile unei bune gestiuni economico-financiare a fondurilor publice, care formează obiectul măsurilor dispuse de către echipa de auditori pentru constatările nr. I.4 şi I.7.

Nici Curtea de Conturi, nici instanţa de fond nu au sesizat faptul că, la constituirea stocurilor mai sus menţionate, nu numai M.A.I. deţine competenţe, fapt pentru care elaborarea acestei proceduri trebuie realizată în comun de toate instituţiile cu atribuţii.

M.A.I., prin D.S.U. nu poate stabili competenţe în sarcina altor instituţii la recomandarea Curţii de Conturi. Crearea acestei proceduri în lipsa celorlalte instituţii cu competenţe în materie ar duce fie la crearea unei proceduri incomplete, şi, deci, eminamente inutilă, fie la depăşirea atribuţiilor instituţiei noastre. Ne aflăm, deci, în situaţia inerentă şi obiectivă de a nu putea îndeplini măsura dispusă de Curtea de Conturi în termenul acordat.

Recurentul a susţinut că nu va putea îndeplini măsura în termen, iar consecinţa logică, firească şi iminentă este aplicarea de către Curtea de Conturi a art. 49 din Regulamentul de audit public extern. .

Asemenea consecinţe nu numai că duc la blocarea activităţii instituţiei, însă impactul mediatic ar fi unul devastator, degradarea imaginii instituţiei fiind, în mod cert, imposibil de reparat.

A mai arătat faptul că legea contenciosului administrativ nu impune ca paguba iminentă să fie certă, ci ca prejudiciul să fie previzibil şi în raport de cele statuate în legătură cu îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat.

Pentru a fi în prezenţa unei pagube iminente în materia suspendării actelor administrative nu este necesar a se dovedi că paguba este certă (însemnând prin aceasta, o existenţă a ei neîndoielnică), ci doar ca prejudiciul să fie "previzibil", lucru statuat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 822 din 11 februarie 2021.

Astfel, este evident faptul că instanţa de fond, în mod greşit, a considerat că argumentele invocate de recurent nu sunt suficiente pentru a dovedi producerea unei pagube iminente, considerând că "niciunul din argumentele invocate nu sunt de natură a atrage concluzia că, în eventualitatea menţinerii efectului executoriu al actelor administrative atacate, se va atrage un prejudiciu cert în patrimoniul reclamantului".

Pentru aceste motive, a reluat concluziile de admitere a căii de atac a recursului cu consecinţa casării soluţiei de la fondul cauzei şi admiterea cererii de chemare în judecată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare la recursul promovat de recurenta - pârâtă, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente cauzei.

A mai arătat că în cauză nu sunt îndeplinite, contrar opiniei exprimate de recurent, cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2.1. Procedura de soluţionare a recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamantul a făcut obiectul unui control al Curţii de Conturi a României, actele de control fiind materializate in Raportul de audit nr. x/29.07.2022, înregistrat la entitatea auditată sub nr. x/29.07.2022, si în Procesul-verbal de constatare nr. x/29.07.2022 (anexă la Raportul de audit), înregistrat la entitatea auditată sub nr. x/29.07.2022, încheiat în urma acţiunii privind auditului financiar asupra contului anual de execuţie la MINISTERUL AFACERILOR INTERNE (MAI), pentru perioada 01.01.2021-31.12.2021 şi verificarea respectării prevederilor O.U.G. nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei, pentru perioada 16.05.2020 - 31.12.2021.

Ca urmare a acestui control pârâta a emis Decizia nr. 12/2022 prin care a dispus in sarcina reclamantului respectarea unor măsuri.

Reclamantul a formulat contestaţie administrativa fata de Decizia 12/2022, contestaţie respinsa prin încheierea curţii de Conturi nr. 28/22.11.2022.

Prin cererea de chemare în judecată din cauza de faţă, reclamantul a solicitat suspendarea Deciziei nr. 12/04.10.2022 emisă de Curtea de Conturi a României, cu referire expresă la măsurile nr. 1.3,1.4,1.5,1.6 şi 1.7 dispuse prin actul administrativ menţionat şi a încheierii Curţii de Conturi nr. 28/22.11.2022, act prin care s-au menţinut măsurile dispuse prin decizia criticată, până la soluţionarea pe fond a acţiunii în anulare.

Prima instanţă a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, ca neîntemeiată, soluţie care a fost recurată de această parte procesuală din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pornind la analiza cererii de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte apreciază că aceasta este nefondată.

Înalta Curte aminteşte că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia De contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Astfel de împrejurări, cu titlu exemplificativ însă fără a fi limitative, au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul normativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În speţa de faţă, cu privire la condiţia cazului bine justificat, reclamantul a susţinut că actul administrativ a cărui suspendare se solicită este nemotivat în drept însă, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte constată că acesta nu poate constitui un argument care să conducă la suspendarea unui act administrativ, atâta vreme cat nemotivarea in drept poate fi calificata ca o cauza de nulitate relativa, ducând la invalidarea actului contestat doar in măsura in care aceasta creează o vătămare grava a drepturilor reclamantului, si in condiţiile in care din motivarea concreta a actului administrativ atacat nu se poate stabili încadrarea juridica, in drept, a elementelor sale.

Or, în cauza de faţă, la o analiză sumară a cuprinsului actului administrativ atacat, Înalta Curte constată că acesta conţine o motivare din care reiese voinţa autorului său precum şi raţionamentul avut de acesta din urmă la momentul adoptării actului, care pot fi supuse controlului de legalitate în faţa instanţelor de judecată.

Totodată, recurentul a reluat în recurs şi motivul invocat în faţa primei instanţe potrivit căruia prin documentele anexate acţiunii s-a făcut dovada legalităţii demersurilor întreprinse de către DSU potrivit competenţelor stabilite de O.U.G. nr. 11/2020, pe care Înalta Curte, de asemenea, îl constată ca fiind exclusiv un motiv de analiza a fondului cauzei, care nu poate fi validat în cadrul analizei sumare a fondului ce se efectuează în cadrul judecăţii cererii de suspendare a actului administrativ.

Prin urmare, nu se confirmă susţinerile recurentului - reclamant potrivit cărora aparenţa de nelegalitate a actului administrativ ar fi vădită, impunându-se suspendarea efectelor acestuia până la pronunţarea acţiunii în anulare.

Pentru argumentele anterior expuse, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, recurentul - reclamant nereuşind să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte are în vedere şi că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei nr. 2379 din 15 decembrie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 iunie 2023.