Scope of judicial review in managerial performance evaluations and authority of a minister’s deputy to approve ratings during a vacancy

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, înregistrată sub nr. x/2019, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Ministerul Educaţiei şi Cercetării a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea raportului de evaluare nr. x/11.10.2019 şi a fişei de evaluare nr. 37.008/02.09.2019, prin care i s-a acordat calificativul "satisfăcător", precum şi a raportului de evaluare nr. x/31.10.2019, prin care i-a fost soluţionată contestaţia şi s-au stabilit punctajul şi calificativul final şi reevaluarea activităţii sale.

1.2. Hotărârea pronunţată în cauză

Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal prin sentinţa nr. 100/CA din 23.07.2020, Respinge acţiunea promovată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva acestei hotărâri a promovat recurs reclamanta A., în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

Invocând ca temei al cererii de recurs dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin argumentele prezentate în susţinerea motivelor de nelegalitate, recurenta a făcut trimitere la prevederile art. 10 din Metodologia aprobată prin Ordinul Ministrului Educaţiei Naţionale nr. 4351/2014 şi art. 61 alin. (2) lit. c) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Referitor la anularea Raportului de evaluare nr. x/31.10.2019, prin care a fost soluţionată contestaţia şi s-au stabilit punctajul şi calificativul final, recurenta a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că în cauză este incident art. 61 alin. (2) lit. c)1) din O.U.G. nr. 57/2019.

Arată că, la adoptarea O.U.G. nr. 63/2019 prin care se completează art. 61 din O.U.G. nr. 57/2019, intenţia Guvernului a fost să asigure derularea activităţilor de ordin financiar ale celor 3 ministere în care funcţiile de ministru erau vacante, cea mai importantă fiind achitarea drepturilor salariale ale angajaţilor.

Nici art. 61 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 57/2019 nu poate fi aplicat prezentei cauze. Art. menţionat prevede că "[secretarul general] îndeplineşte alte atribuţii prevăzute de regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului ori încredinţate de ministru." Este evident că regulamentul de organizare şi funcţionare a Ministerului Educaţiei nu poate să prevadă pentru secretarul general o atribuţie a ministrului cuprinsă într-un act normativ de ordin superior.

Pe de altă parte, susţine recurenta, în condiţiile vacanţei funcţiei de ministru, secretarului general nu îi putea fi încredinţată nicio atribuţie de către ministru.

Referitor la anularea Raportului de evaluare nr. x/11.10.2019 şi a fişei de evaluare nr. 37.008/02.09.2019 prin care i s-a acordat calificativul anual

Instanţa a apreciat în mod profund eronat că "se constată lipsa în cauză a oricăror indicii privind arbitrariul/excesul de putere al comisiei de evaluare sau vicii de procedură de evaluare".

Evaluarea anuală a personalului cu funcţii de conducere din inspectoratele şcolare se face în conformitate cu Metodologia privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, aprobată prin Ordinul nr. 4.315 din 11 august 2014 şi vizează unităţile de competenţă prevăzute în anexele la aceasta:

- anexa nr. 1 pentru inspectorii şcolari generali

- anexa nr. 2 pentru inspectorii şcolari generali adjuncţi

- anexa nr. 3 pentru directorii caselor corpului didactic

Menţionează recurenta că a îndeplinit funcţia de inspector şcolar general adjunct şi, în conformitate cu metodologia menţionată, evaluarea sa ar fi trebuit să vizeze unităţile de competenţă aferente acestei funcţii şi cuprinse în anexa nr. 2.

În cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/11.10.2019, existent la dosar, la punctul I Tematica evaluării este menţionat că "Evaluarea a vizat unităţile de competenţă cuprinse în fişa de evaluare, anexa nr. 1 la metodologia aprobată prin OMEN 4315/2014". Mai mult, la punctul II Constatări sunt acordate punctaje pentru unităţile de competenţă cuprinse în anexa nr. 1 şi se fac menţiuni privind neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a unor atribuţii prevăzute de aceeaşi anexă, ca justificare la punctajul acordat, astfel:

proiectarea strategiei educaţionale şi a politicilor educaţionale ale inspectoratului şcolar, organizarea activităţilor inspectoratului şcolar. conducerea/coordonarea activităţii inspectoratului şcolar, motivarea/antrenarea personalului din subordine, monitorizarea/evaluarea/controlul acivităţilor inspectoratului şcolar, relaţii de comunicare, pregătire profesională

Conchide recurenta reclamantă în sensul că este evident că procedura de evaluare a fost viciată prin analizarea activităţii sale raportat la unităţile de competenţă corespunzătoare unei alte funcţii şi nu la cele corespunzătoare funcţiei ocupate de către aceasta.

Faţă de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, in rejudecare admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

1. 4. Apărările formulate în cauză

Intimatul- pârât Ministerul Educaţiei Naţionale, a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că prin recursul declarat s-au reluat criticile din fond.

În plus a susţinut că acordarea calificativului pentru fiecare criteriu de evaluare nu poate fi supusă cenzurii instanţei.

Mai învederat pârâtul faptul că instanţa de judecată nu se poate substitui angajatorului şi prin urmare nu poate să anuleze un calificativ acordat în urma unei evaluări instituite printr-o procedură administrativă specială, procedură efectuată în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile.

Cu privire la acordarea calificativului şi la modalitatea de stabilirea a acestuia, intimatul consideră că a fost acordat obiectiv, ca urmare a constatării a numeroase deficiente.

Mai învederează pârâtul că metodologia aprobată prin OMEN 4315/11.08.2014 asigură deplina transparenţă şi legalitatea evaluării activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, recurenta-reclamantă neaducând nicio probă concludentă în vederea susţinerii afirmaţiilor sale, întreg cuprinsul cererii de chemare în judecată fiind constituit din formularea unor susţineri de ordin general, nedovedite, izvorâte din nemulţumirea acestuia, generată de faptul că nu a reuşit să obţină calificativul "foarte bine" la evaluare.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 20 ianuarie 2011 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 15 iunie 2022, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În prealabil, Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs, în lipsa unor argumente juridice pertinente şi concludente, recurenta-reclamantă reiterează sub o altă formă considerentele prezentate prin apărările formulate la instanţa fondului fără a dezvolta un raţionament juridic pentru care apreciază că sentinţa recurată este neîntemeiată, fără a aduce reale critici modului în care curtea de apel a soluţionat prezenta cauză, fiind nemulţumită de fapt de soluţia pronunţată de aceasta.

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Aşa cum rezultă şi din expunerea rezumativă a considerentelor hotărârii atacate, instanţa de contencios administrativ a fost investită cu cererea reclamantei recurente prin care aceasta contestă legalitatea raportului de evaluare nr. x/11.10.2019 şi a fişei de evaluare nr. 37.008/02.09.2019, prin care i s-a acordat calificativul "satisfăcător", precum şi a raportului de evaluare nr. x/31.10.2019, prin care i-a fost soluţionată contestaţia şi s-au stabilit punctajul şi calificativul final şi reevaluarea activităţii sale din perspectiva aprobării de o persoană necompetentă şi a modalităţii de punctare a fiecărui criteriu din fişa de evaluare.

Este de necontestat că, recurenta-reclamantă îndeplineşte funcţia de Inspector şcolar general adjunct al Inspectoratului Şcolar Judeţean Constanţa, instituţie aflată în subordinea Ministerul Educaţiei şi Cercetării, conform Ordinului Ministrului nr. 4239 din 22.06.2016 în baza contractului de management nr. x din 23.06.2016, îndeplinindu-şi atribuţiile conform fişei postului din 23.06.2016.

De asemenea, activitatea de evaluare a recurentei, inspector şcolar general adjunct la IŞJ Constanţa în perioada 01.09.2018 - 31.08.2019, s-a realizat de către o comisie de evaluare în baza fişei de (auto)evaluare prevăzute la Anexa nr. 2 a O.M.E.N. nr. 4315/11.08.2014.

Aşa cum s-a menţionat anterior, reclamanta a formulat contestaţie administrativă, procedura de soluţionare finalizându-se prin emiterea raportului nr. x/31.10.2019, înaintat spre aprobare secretarului general care, în conformitate cu prevederile art. 61 alin. (2) lit. c)1 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, îndeplinea la acel moment calitatea de ordonator principal de credite, funcţia de ministru al educaţiei naţionale fiind vacantă.

Recurenta- reclamantă reinterează ca o primă neregularitate şi, până la urmă o încălcare a normelor legale, faptul că Fişa de evaluare a reclamantei este semnată de Secretarul General al Ministerului iar, în conformitate cu art. 61 din O.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, nu se regăseşte în atribuţiile Secretarului General şi această atribuţie de a aproba fişele de evaluare ale Inspectorilor Generali.

Într-adevăr, în perioada 18.09.2019-03.11.2019, funcţia de ministru al educaţiei 2019 nu era ocupată, astfel că toate atribuţiile ministrului au fost preluate de secretarul general.

În primul rând, trebuie subliniat că potrivit dispoziţiile art. 61 din O.U.G. nr. 57/2019 prevăd îndeplinirea de către secretarul general al ministerului, pe perioada vacanţei funcţiei de ministru, a calităţii de ordonator de credite, dar şi a oricăror alte atribuţii prevăzute de regulament, aprobarea raportului de evaluare de către secretarul general fiind conformă legii.

"(1) Secretarul general al ministerului şi secretarii generali adjuncţi sunt înalţi funcţionari publici, numiţi prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Aceştia asigură stabilitatea funcţionarii ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului, precum şi cu celelalte autorităţi şi organe ale administraţiei publice. (2) Principalele atribuţii şi responsabilităţi ale secretarului general sunt următoarele: c1) îndeplineşte, prin excepţie de la prevederile art. 56 alin. (1) lit. d), calitatea de ordonator principal de credite, pe perioada vacanţei funcţiei de ministru sau în situaţia în care acesta se află în imposibilitatea absolută a exercitării atribuţiilor (...). d) monitorizează elaborarea raportărilor periodice prevăzute de reglementările în vigoare în sarcina ministerului şi dispune măsuri pentru realizarea lor conform normelor specifice;

e) monitorizează implementarea politicilor de personal şi respectarea principiilor privind managementul resurselor umane în cadrul instituţiei;

f) îndeplineşte alte atribuţii prevăzute de regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului ori încredinţate de ministru.

(3) Secretarii generali adjuncţi îndeplinesc atribuţiile stabilite de ministru."

Textul legal stabileşte aşadar faptul că, toate atribuţiile ministrului sunt preluate de secretarul general şi, având în vedere că, în perioada 18.09.2019-03.11.2019 funcţia de ministru al educaţiei nu era ocupată, în mod corect a reţinut instanţa fondului că, pe perioada vacanţei funcţiei de ministru, a calităţii de ordonator de credite, dar şi a oricăror alte atribuţii prevăzute de regulament, aprobarea raportului de evaluare de către secretarul general este conformă legii.

În acelaşi timp, se impune a se observa că evaluarea managerială este o procedură specifică care se realizează conform Ordinului de ministru nr. 4315/2014, privind evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de către inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, cu modificările ulterioare.

Astfel, prin contestaţia formulată, reclamanta A. a solicitat reevaluarea activităţii sale manageriale, arătând modalitatea în care a respectat fiecare dintre criteriile de performanţă stabilite în vederea evaluării activităţii sale derulate în calitatea de inspector şcolar general adjunct în cadrul Inspectoratului Şcolar Judeţean Constanţa. De asemenea, reclamanta a enumerat activităţile îndeplinite în realizarea fiecăruia dintre aceste criterii, ataşând contestaţiei administrative documente care atestă îndeplinirea acestora: procedurile specifice pentru fiecare tip de activitate din cadrul domeniilor de evaluare, activităţile considerate prioritare la nivelul compartimentului, planul managerial de management, rapoarte ale inspectorilor şcolari.

În Raportul nr. x/31.10.2019, s-a menţionat că soluţionarea contestaţiei s-a realizat în conformitate cu fişa de (auto)evaluare, anexa nr. 2 la OMEN nr. 4315/11.08.2014, pe baza Raportului de evaluare întocmit de Comisia de evaluare numită prin ordinul de serviciu nr. 2330/IFL/2019, în urma analizei contestaţiei depuse, a raportului argumentativ al fişei de evaluare, precum şi a documentaţiei aferente.

Ordinul nr. 4315/2014 reglementează procedura de evaluare a activităţii manageriale, desfăşurate de inspectorii şcolari generali/generali adjuncţi, pentru activitatea managerială, în vederea evaluării activităţii manageriale desfăşurate în anul şcolar 2018-2019.

Ca atare, în baza prevederilor metodologiei s-a realizat, începând cu 1 septembrie 2018, evaluarea activităţii manageriale desfăşurate de persoanele care, în anul şcolar 2018-2019, au ocupat o funcţie de conducere la nivelul inspectoratelor şcolare judeţene/al municipiului Bucureşti.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, metodologia aprobată prin OMEN 4315/11.08.2014, asigură deplina transparenţă şi legalitatea evaluării activităţii manageriale desfăşurate de inspectorii şcolari generali, inspectorii şcolari generali adjuncţi din inspectoratele şcolare şi directorii caselor corpului didactic, reclamanta neaducând probe veridice în vederea susţinerii afirmaţiilor sale, izvorâte din nemulţumirea că nu a reuşit să obţină calificativul "foarte bine" la evaluare.

În sensul aceleiaşi interpretări, Comisia de evaluare şi comisia de contestaţii au respectat întrutotul procedura prevăzută de Ordinul nr. 4315/2014, iar susţinerile recurentei reclamante nu au fost probate, astfel că nu pot fi reţinute criticile reclamantei cu referire la modalitatea concretă de acordare a punctajului final în urma soluţionării contestaţiei sale administrative, întrucât acestea privesc activitatea concretă de evaluare, cum bine a punctatat instanţa de fond.

Un alt argument în sprijinul celor reţinute de judecător fondului, este faptul că instanţa poate doar verifica dacă toate aceste criterii au fost analizate, împreună cu motivele invocate de contestatoare şi documentele prezentate de aceasta, însă nu se poate substitui inspectorilor şcolari şi efectua o proprie analiză a modalităţii în care reclamanta a îndeplinit criteriile de performanţă în funcţie de care se evaluează activitatea unui inspector şcolar,

Este evident că, potrivit art. 6 din Metodologie, din reprezentanţi ai Direcţiei generale inspecţie şi control, Direcţiei generale învăţământ secundar superior şi educaţie permanentă, Direcţiei generale educaţie timpurie, învăţământ primar şi gimnazial, Direcţiei generale minorităţi şi relaţia cu Parlamentul, Direcţiei generale economice, Compartimentului audit intern, judecătorul nu se poate substitui unei comisii de evaluare (alcătuite potrivit art. menţionat,) în aprecierea din punct de vedere ştiinţific, de specialitate, a activităţii derulate de reclamantă în funcţia de inspector şcolar general adjunct, acest aspect excedând controlului privind legalitatea actului administrativ.

Aşadar, în speţă, în mod corect prima instanţă a reţinut instanţa de fond lipsa oricăror indicii privind arbitrariul/excesul de putere al comisiei de evaluare sau vicii de procedură de evaluare, referindu-se la solicitarea de anulare a Raportului de evaluare nr. x/11.10.2019 şi a fişei de evaluare nr. 37.008/02.09.2019 prin care i s-a acordat calificativul anual reclamantei.

Cu alte cuvinte, instanţa nu se poate substitui inspectorilor şcolari şi efectua o proprie analiză a modalităţii în care recurenta-reclamantă a îndeplinit criteriile de performanţă în funcţie de care se evaluează activitatea unui inspector şcolar.

Raţionamentul expus de prima instanţă urmează a fi validat de instanţa de control judiciar, întrucât aspectele invocate de recurentă-reclamantă exced controlului instanţei de contencios administrativ, în contextul în care această atribuţie aparţine comisiilor de evaluare, care au un drept exclusiv de apreciere.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 100/CA din 23.07.2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 iunie 2022.