Conflict of interest in local administration: scope of personal interest under Law 393/2004 and duty to abstain from voting on association funding

Şedinţa publică din data de 15 iunie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistră pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţiei Naţionale de Integritate a solicitatat anularea Raportului de evaluare nr. x/25.11.2019 întocmit de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate şi obligarea acesteia di urmă la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Sentinţa pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 41 din 26.03.2020, a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

1.3. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

A criticat recurentul-reclamant sentinţa atacată, în esenţă, sub următoarele aspecte:

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Recurentul- reclamant a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a reţinut ca fiind tardiv formulate criticile de nelegalitate ale Raportului de evaluare contestat în cauză şi formulate prin răspunsul la întâmpinarea intimatei, fiind încălcate dispoziţiile art. 22 alin. 1 din Legea nr. 176/2010 coroborate cu art. 13 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 204 şi art. 201 C. proc. civ.

Se mai arată că aceste motive de nelagalitate nu puteau fi identificate şi invocate la momentul formulării contestaţiei ca urmare a faptului că acestea nu rezultau din cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/25.11.2019, respectiv din niciun act anexat acestuia.

Astfel, doar după momentul depunerii întâmpinării şi concomitent cu aceasta a întregii documentaţii care a stat la baza emiterii Raportului de Evaluare, ca urmare a dispoziţiei instanţei de judecată întemeiate pe dispoziţiile art. 13 (1) din Legea nr. 554/2004. Recurentul a precizat că a putut să ia cunoştinţă de noile motive de nelegalitate ale Raportului de Evaluare şi, în consecinţă, a procedat la ivocarea lor prin intermediul răspunsului la întâmpinare, încât, chiar şi raportat la dispoziţiile art. 204 (1) din C. proc. civ., în situaţia în care s-ar fi reţinut că prin răspunsul la întâmpinare formulat la data de 17.02.2020 acesta ar fi modificat cererea introductivă, a completat contestaţia în termenul legal, adică anterior primului termen stabilit în dosar la data de 04.03.2020.

În consecinţă, cu privire la modalitatea de invocare a apărărilor de mai sus, instanţa in mod greşit a constat, că acestea au fost invocate tardiv, peste termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 (1) din Legea nr. 176/2010.

Cu privire la criticile de nelegalitate întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 proc. civ., recurentul a susţinut că hotârârea instanţei de fond ar fi fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material referitoare la conflictele de interese, întrucât nu ar fi participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local Racoviţă nr. 73/21.12.2017şi nici nu a avut un interes patrimonial, nefiind încălcate dispoziţiile art. 70, art. 71, art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, art. 75 lit. f) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Recurentul arată că instanţa de fond reţine în mod greşit condiţia privind obligativitatea părăsirii sălii de şedinţă a Consiliului Local după momentul anunţării de către consilierul local a interesului personal, însuşindu-şi astfel raţionamentul intimatei A.N.I. fundamentat pe o Decizie a l. C. civ..J. dată într-o anumita cauză şi incocată de către intimată prin Raportul de Evaluare.

Consideră recurentul că decizia invocată de către A.N.I. şi reţinută ca raţionament de către instanţa de fond trebuie tratată ca o interpretare excesivă a ICCJ într-o speţă anume care, potrivit art. 5 (4) din C. proc. civ., nu constituie o soluţie general obligatorie pentru celelalte instanţe de judecată.

Pe de alta parte, opinează ca fiind excesivă interpretarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin soluţia evocata raportat la faptul că aceasta adaugă la lege, atâta timp cât prin dispoziţiile prevăzute prin art. 46 (1) din Legea nr. 215/2001 şi cele ale art. 77 din Legea nr. 393/2004 nu se preved faptul că prezenţa la dezbateri a consilierului local, chiar şi în situaţia în care s-a abţinut de la vot, constituie o formă de exprimare indirectă a votului şi nu una de neexprimare a prerogativei în discuţie.

Opinează recurentul că în mod greşit instanţa de fond a aplicat dispoziţiile art. 75 din Legea nr. 393/2004, reţinând faptul ca există interes personal sau un beneficiu al recurentului prin participarea Ia adoptarea HCL nr. 73/21.12.2017 când beneficiul expus nu-l deserveşte personal pe clientul meu şi nici entitatea în discuţie, ci finalitatea acestuia este nepatrimonială arondată deservirii comunităţii locale a Comunei Racoviţa.

În continuare recurentul arată că, invocarea prin Raportul de Evaluare a presupusei încălcări a dispoziţiilor art. 75 din Legea nr. 393/2004 este neîntemeiată, raportat la faptul că analiza unei eventuale stării de conflict de interese a recurentului trebuia raportată doar la dispoziţiile art. 70 din 161/2003, respectiv art. 46 (1) din Legea nr. 215/2001, fiind de esenţa existenţei unei situaţii de conflict de nterse ca interesul avut în vedere să fie unul patrimonial.

Însăşi soluţia din juriprudenţa propusă de intimată a fost pronunţată în baza existenţei unui interes patrimonial al contestatorului (persoana evaluată având calitatea de administrator într-o societate cu scop lucrativ) la momentul adoptării actelor administrative faţă de care a fost găsit în conflict de interese.

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimata- pârâtă Agenţia Naţională de Integritate depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În dezvoltarea apărărilor, în esenţă, intimata a susţinut că instanţa de fond, în mod corect, a făcut aplicabile dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, considerând ca au fost formulate motive noi, prin răspunsul la întâmpinare.

Totodată, a considerat că nu se poate reţine apărarea recurentului-reclamant, potrivit căreia au fost formulate motive noi ca urmare a depunerii întâmpinării şi a documentelor depuse de pârâtă, întrucât întâmpinarea este actul de procedură prin care se răspunde, în fapt şi în drept, tuturor cererilor formulate de reclamant, iar toate înscrisurile depuse de pârâtă sunt enumerate şi expuse în cuprinsul Raportului de evaluare.

În ceea ce priveste motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ..intimata a subliniat că, în mod orect, instanţa de fond a făcut aplicarea dispoziţiilor legale referitoare la conflictul de interese, respectiv a art. 70, 71 şi 77 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 5 octombrie 2020 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 15 iunie 2022, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

În prealabil, Înalta Curte constată că cele reclamate de către recurentul-reclamant sunt elemente care ţin de temeinicia respingerii acţiunii de către instanţa de fond, interpretarea probelor, a chestiunilor de fapt, ţinând de aprecierea suverană a instanţelor de fond.

Atributul esenţial al instanţei de recurs îl constituie interpretarea legii, iar, în speţă, nu există critici de nelegalitate în sensul exigenţelor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.., care să vizeze încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Înalta Curte constată că nu se impune casarea hotărârii recurate prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, reţinând că, în funcţie de circumstanţele concrete ale cauzei, instanţa de fond nu a interpretat greşit dispoziţiile incidente în cauză.

Cu privire la criticile de nelegalitate întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 proc. civ., acestea nu sunt fondate.

În primul rând Înalta Curte va avea ca premisă situaţia de fapt reţinută de instanţa de fond, asupra căreia, în actuala structură a dispoziţiilor art. 488 C. proc. civ., instanţa de recurs nu poate reveni.

Situaţia de fapt reţinută, aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului este conturată de faptul că, prin Raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 70, art. 71 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, ale art. 46 din Legea nr. 215/2001, precum şi ale art. 75 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004, apreciind că reclamantul a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de ales local (consilier local al comunei Racoviţa, judeţul Sibiu) a participat la deliberarea şi adoptarea HC.L nr. 73/21.12., privind aprobarea finanaţării B. prin care s-a alocat din bugetul local suma totală de 10.000 RON către aceasta, în cadrul căreia reclamantul deţinea calitatea de membru fondator şi preşedinte.

Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte nu va mai relua, în cuprinsul prezentei decizii, textele de lege incidente cauzei, pe care s-a întemeiat raportul de evaluare contestat, reţinând că acestea au fost redate integral, atât în cuprinsul actului administrativ, cât şi în considerentele sentinţei recurate.

Considerentele curţii de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situaţia de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Înalta Curte apreciază că, în mod corect prima instanţă a reţinut existenţa conflictului de interese în ceea ce-l priveşte pe recurentul - reclamant, iar criticile de nelegalitate expuse prin recursul declarat în cauză, sunt nefondate.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului-reclamant referitoare la faptul că nu se poate reţine, în privinţa sa, existenţa unui interes personal, întrucât nu a încasat nicio remuneraţie, această teză nu este împărtăşită de instanţa de control judiciar, având în vedere dispoziţiile art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, care reglementează noţiunea de "interes personal".

Astfel, conform acestui text de lege, aleşii locali au un interes personal dacă au posibilitatea să anticipeze că o anumită decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru o asociaţie sau fundaţie din care fac parte. În această situaţie, aleşii locali sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă, anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot urmând a se consemna în mod obligatoriu în procesul-verbal de şedinţă.

În cauză, recurentul-reclamant A. în calitate de preşedinte al asociaţiei şi membru fondator a participat, la şedinţa Consiliului directorul B., din data de 17.08.2015. În urma şedinţei, potrivit Hotărârii Consiliului Director nr. 1/17.08.2015, persoana evaluată este desemnată să reprezinte asociaţia în relaţia cu Banca C., în vederea deschiderii unui cont şi cu drept de semnătură unică pe contul bancar al asociaţiei.

Mai mult decât atât, la şedinţa Consiliului Local Racoviţa din data de 21.12.2017 unde s-a votat şi aprobat - H.C.L. nr. 73/21.12.2017 privind aprobarea finanţării B. cu suma de 10.000 RON de la bugetul local al comunei Racoviţa a participat şi - recurentul A. deşi acesta deţinea calitatea de membru fondator şi de preşedinte al Asociaţiei. Prin Hotărârea Consiliului Local al Comunei Racoviţa, s-a aprobat finanţarea B. cu suma de 10.000 RON de la bugetul local al comunei şi, de asemenea, s-a aprobat contractul de finanţare nerambursabilă anexă la H.C.L, contract care s-a încheiat în data de 19.12.2017, între Comuna Racoviţa, în calitate de finanţator şi B., în calitate de beneficiar.

În condiţiile în care reclamantul era membru fondator al asociaţiei care a beneficiat de finanţare în baza hotărârilor adoptate de consiliul local, acesta avea obligaţia, conform art. 77 din Legea nr. 393/2004, de a anunţa interesul personal la începutul dezbaterilor şi de a se abţine de la vot, fiind evident că obiectivitatea sa este afectată.

Este mai mult decât evident că recurentul- reclamant a luat parte la deliberarea şi adoptarea hotărârii consiliului local nr. 73/21.12.2017 în condiţiile în care, chiar a susţinut un punct de vedere cu privire la problema supusă votului, context în care împrejurarea că s-a abţinut de la vot nu apare ca fiind suficientă, abţinerea fiind, în mod evident, în situaţia expusă, rezultatul deliberării.

Or, recurentul-reclamant nu a procedat de această manieră, încălcând dispoziţiile art. 77 din Legea nr. 393/2004, fiind evident interesul personal de ordin administrativ existent în cauză, reprezentat de beneficiul obţinut de asociaţia sportivă prin finanţarea activităţii pe care o desfăşura.

Potrivit dispoziţiilor art. 75 din Legea nr. 393/2004, în cazul interesului personal de ordin administrativ nu se pune în discuţie existenţa unui folos material concret, ci doar simplul fapt al posibilităţii anticipării deciziei autorităţii, neprezentând relevanţă faptul că reclamantul nu a fost remunerat pentru activitatea desfăşurată în cadrul asociaţiei ori că membrii familiei sale nu au obţinut foloase materiale.

De altfel, o asemenea conduită nici nu a fost imputată recurentului-reclamant prin raportul de evaluare contestat în prezentul dosar, intimata-pârâtă reţinând incidenţa conflictului de interese, din perspectiva nesocotirii principiilor imparţialităţii şi supremaţiei interesului public în exercitarea funcţiei de ales local, prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2003.

În acest context, neîntemeiate sunt şi criticile recurentului-reclamant referitoare la inexistenţa unui beneficiu de ordin patrimonial obţinut de asociaţie, acesta susţinând, fără o justificare pertinentă, că sumele de bani alocate cu titlu de finanţare de la bugetul public local au avut un alt destinatar, respectiv sportivii şi antrenorii care îşi desfăşurau activitatea în cadrul asociaţiei.

În raport de circumstanţele concrete ale speţei (participarea reclamantului, în calitate de ales local, la adoptarea unor hotărâri ale consiliului local, prin care s-a creat un beneficiu asociaţiei din care face parte în calitate de membru fondator), prezentei cauze îi sunt aplicabile în mod primordial prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, care reglementează noţiunea de "interes personal într-o anumită problemă", a cărei sferă de aplicare este mai extinsă decât a aceleia de "interes patrimonial", prevăzută de art. 46 din Legea nr. 215/2001, incluzând orice beneficiu sau dezavantaj, de natură patrimonială ori nepatrimonială pe care alesul local îl poate anticipa prin adoptarea deciziei autorităţii publice.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat în mod corect efectele participării recurentului-reclamant la deliberarea, votarea şi adoptarea hotărârii Consiliului Local al comunei Racoviţa, în raport de prevederile art. 75 lit. f) din Legea nr. 393/2004, raportat la art. 70, art. 71 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 şi la art. 46 din Legea nr. 215/2001, fiind întemeiată concluzia că recurentul-reclamant a avut un interes personal în luarea deciziei autorităţii publice, constând în obţinerea de către asociaţia din care făcea parte, a fondurilor necesare desfăşurării activităţii.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este întemeiat.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate solicita atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Chiar dacă, sub imperiul acestui motiv de recurs, se includ cele mai variate neregularităţi de ordin procedural, care privesc atât nesocotirea normelor de ordine publică, precum şi a celor stabilite în interesul exclusiv al părţilor, pretinsele neregularităţi menţionate de recurentul reclamant nu se circumscriu acestui motiv de casare.

Este adevărat că, potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ.

Construcţia juridică invocată de reclamant porneşte de la faptul că, prin răspunsul la întâmpinare, reclamantul a completat criticile de nelegalitate aduse Raportului de evaluare nr. x/25.11.2019 întocmit de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate susţinând că în cadrul procedurii de evaluare a reclamantului nu au fost respectate dispoziţiile art. 20 (5) din Legea nr. 176/2010 care fac trimitere la dispoziţiile art. 13 şi 15 din cadrul aceluiaşi act normativ, pentru că s-au solicitat date şi informaţii care nu sunt publice în scopul efectuării evaluării fără ca anterior să procedeze la invitarea reclamantului în vederea prezentării de către acesta a unui punct de vedere asupra procedurii de evaluare prin raportare exclusivă la informaţiile publice deţinute de către pârâtă până la momentul informării în discuţie.

De asemenea, s-a invocat că procedura de evaluare este lovită de nulitate absolută, întrucât pârâta ANI a aplicat tardiv dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 176/2020 în procedura de evaluare a reclamantului. Astfel, raportat strict la întemeierea în drept expusă de către pârâtă prin Informarea nr. x/02.03.2018, în opinia reclamantului pârâta ar fi trebuit să-l invite pe reclamant în scopul expunerii de către acesta a unui punct de vedere privitor la existenta unor elemente în sensul existenţei unui conflict de interese încă de la momentul emiterii informării în discuţiei.

S-a mai susţinut de către reclamant că pârâta a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 176/2020 doar la data 04.09.2019 prin Informarea nr. x/04.09.2019, deşi întemeierea în drept a documentului evocat este identică cu cea expusă în prima parte a Informării nr. x.

Instanţa de fond, a reţinut că acestea au fost invocate tardiv, peste termenul de 15 zile prevăzut de art. 22 (1) din Legea nr. 176/2010. De asemenea a mai reţinut caracterul nefondat al acestor apărări, în senul că, din actele depuse la dosar rezultă că faţă de domnul A. s-a efectuat procedura de informare sub nr. x/02.03.2018 care a fost transmisă la domiciliul persoanei evaluate cu confirmare de primire, semnată la data de 08.03.2018.

Ca atare, în contextul în care aceste motive de nelegalitate ale actului administrativ contestat sunt invocate pentru prima dată prin răspunsul la întâmpinare, peste termenul prevăzut de art. art. 22 (1) din Legea nr. 176/201022, instanţa de control judiciar reţine că, instanţa de fond, în mod corect a reţinut tardivitatea cu privire la răspunsul la întâmpinare.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Faţă de aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 41 din 26.03.2020 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 15 iunie 2022.