Immigration: Passive standing of central authority for acts by territorial offices and finality of return decisions barring further appeal

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcţia pentru Imigrări a Municipiului Bucureşti ("IGI Bucureşti") şi Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcţia pentru Imigrări al judeţului Mehedinţi ("IGI Mehedinţi"), anularea Deciziei nr. x din 19.09.2022 ("Decizia de returnare") emisă de IGI Mehedinţi şi, pe cale de consecinţă obligarea IGI Bucureşti la soluţionarea cererii nr. x/21.04.2022 în sensul acordării avizului de angajare şi al prelungirii dreptului de şedere.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3 din 12 ianuarie 2023, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, invocată de pârâtul Inspectoratului General pentru Imigrări - Direcţia pentru Imigrări a Judeţului Mehedinţi şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Inspectoratului General pentru Imigrări, invocată de acesta.

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Inspectoratului General pentru Imigrări - Direcţia pentru Imigrări a Judeţului Mehedinţi.

Totodată, a admis în parte acţiunea formulată de reclamant, a obligat pârâtul Inspectoratului General pentru Imigrări la soluţionarea cererii nr. x/21.04.2022 şi a anulat Decizia de returnare nr. x din 19.09.2022 emisă de Inspectoratului General pentru Imigrări - Direcţia pentru Imigrări a Judeţului Mehedinţi.

Prin aceeaşi sentinţă a respins cererea pârâtului Inspectoratului General pentru Imigrări de amendare a reclamantului şi a admis în parte cererea reclamantului de acordare a cheltuielilor de judecată, obligând pârâţii la plata, către reclamant, a sumei de 5000 RON reprezentând, în parte, cheltuieli de judecată reprezentate de onorariu de avocat.

3. Recursurile exercitate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs recurenţii-pârâţi Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală şi Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinţi.

În motivarea cererii de recurs, recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări-Biroul pentru Imigrări Mehedinţi, a arătat, în esenţă, următoarele:

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit, faptul că, solicitarea în vederea programării din data 21.04.2022, solicitare care a primit nr. 433762, a fost efectuată de către cetăţeanul străin A. această solicitare în realitate fiind efectuată de persoana juridică S.C. B. S.R.L. Bucureşti, cea care este îndreptăţită conform O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, să solicite un drept de muncă pentru cetăţenii străini si anume avizul de angajare în muncă.

Faţă de susţinerile din hotărârea contestată, cu privire la solicitarea online din data de 21.04.2022, în vederea programării depunerii efective a documentelor necesare obţinerii avizul de muncă pentru cetăţeanul străin, instanţa a reţinut greşit faptul că, data de 21.04.2022 este data la care cererea de obţinerea avizului de muncă a fost înregistrată, câtă vreme acest demers, explicat foarte clar pe pagina proprie de internet a instituţiei, constituie doar o modalitate de programare în vederea înregistrării cererilor, cererea fiind înregistrată în evidenţe la data de 25.07.2022 cu nr. x.

A învederat recurentul-pârât că, aşa cum rezultă şi din cererea depusă de S.C. B. S.R.L. cerere aflată la prezentul dosar, prin care a fost solicitat avizul de angajare în muncă pentru cetăţeanul străin, este una şi aceeaşi cerere, solicitarea din data de 21.04.2022, efectuată de către S.C. B. S.R.L. care a primit nr. 433762, cu cererea depusă efectiv la ghişeul cu publicul din data programării şi anume nr. x/25.07.2022. Cererea a fost soluţionată la data de 23.08.2022. prin raportare la prevederile art. 4 alin. (2). lit. d) şi lit. f) din O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor în România, cu modificările şi completările ulterioare, constatându-se că nu au fost îndeplinite condiţiile admiterii cererii, astfel fiind refuzată emiterea avizului de angajare solicitat.

În ceea ce priveşte măsura returnării reclamantului de pe teritoriul României, instanţa a apreciat greşit faptul că, Biroul pentru Imigrări Mehedinţi, emitentul Deciziei de returnare contestate, nu a analizat motivele pentru care reclamantul nu a obţinut prelungirea dreptului de şedere, precum şi dacă reclamantul întrunea condiţiile prelungirii, în raport de actele depuse de acesta. La data depistării cetăţeanului străin, au fost efectuate verificări în evidenţele Inspectoratului General pentru Imigrări, nefiind constatată existenţa unor cereri din partea cetăţeanului străin cu cereri în sensul O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi al O.U.G 194/2002, privind regimul străinilor în România, cu modificările şi completările ulterioare. Pe numele acestuia figura cererea nr. x/25.07.2022, care corespunde cu solicitarea de pe portal nr. 433762/21.04.2022 (despre care instanţa a reţinut în mod eronat a fi o altă cerere), cererea nr. x/25.07.2022 fiind depusă de către S.C. B. S.R.L. Bucureşti, aceasta fiind soluţionată negativ la data de 23.08.2022.

A menţionat recurentul-pârât că, împotriva cetăţeanului străin A., nu a fost luată măsura revocării sau încetării dreptului de şedere, aşa cum se arată prin cererea de chemare în judecată, Biroul pentru Imigrări Mehedinţi constatând doar simpla şedere ilegală pe teritoriul României, ca urmare a expirării valabilităţii permisului de şedere acordat reclamantului, fapt care a condus la emiterea deciziei de returnare contestată în prezenta cauza, având în vedere faptul că, acesta nu figura cu nici o cerere în sensul O.G. nr. 25/2014, privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi al O.U.G 194/2002, privind regimul străinilor în România, cu modificările şi completările ulterioare.

În drept, recursul a fost întemeiat pe prevederile legale, la care s-a făcut trimitere în cuprinsul cererii.

Recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală a arătat în motivarea recursului, următoarele:

Inspectoratul General pentru Imigrări a invocat prin întâmpinarea formulată în faţa instanţei de fond, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, însă, instanţa a respins în mod eronat această excepţie.

Arată că, cererea de chemare în judecată al cărei obiect constă în solicitarea de anulare a unui act administrativ nu se poate judeca decât în contradictoriu cu unitatea despre care se pretinde că a emis actul administrative a cărui anulare se solicită şi nu cu autoritatea publică din care aceasta face parte, care, în acest caz, este străina de cauză şi căreia, pe cale de consecinţă, nu i se poate imputa conduita unităţii care a emis actul conform competenţelor legale.

Aşadar, actul administrativ contestat de reclamant, a fost emis conform competenţelor, de structura teritorială a Inspectoratului General pentru Imigrări, fără ca acest lucru să determine naşterea vreunui raport juridic de drept administrativ între reclamant şi Inspectoratul General pentru Imigrări.

Inspectoratul General pentru Imigrări nu are calitate procesuală pasivă nici în ceea ce capătul de cerere având ca obiect solicitarea de anulare a deciziei de returnare nr. x din 19.09.2022 - act administrativ emis de Biroul pentru Imigrări al judeţului Mehedinţi -, nici în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect obligarea I.G.I. la soluţionarea cererii nr. x din 21.04.2022 - cerere prin care se solicita acordarea avizului de angajare, având în vedere că structura teritorială a I.G.I. are în competenţă emiterea avizului de angajare, deci, implicit, doar aceasta din urmă ar putea fi obligată să soluţioneze cererea nr. x/21.

În drept, recurentul arată că, cererea este întemeiată pe actele normative la care a făcut trimitere în cuprinsul recursului.

4. Apărarea intimatului-reclamant

Prin întâmpinare, intimatul-reclamant A. a invocat excepţiile privind inadmisibilitatea, respectiv nulitatea recursurilor şi, pe fond, a cerut respingerea acestora.

În drept, dispoziţiile art. 488 şi urm. C. proc. civ., prevederile art. 83 şi 84 din O.U.G. nr. 194/2002, precum şi orice altă dispoziţie legală la care a făcut referire în întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa prin prisma motivelor de recurs invocate, a susţinerilor părţilor, a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte reţine următoarele:

Cu privire la recursul formulat de recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală:

Recurentul-pârât a criticat sentinţa recurată în ceea ce priveşte respingerea de către instanţa de fond a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

Criticile recurentului-pârât sunt întemeiate, urmând a fi admise, avându-se în vedere următoarele considerente:

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public".

Într-un litigiu de contencios administrativ, pentru a avea calitatea de pârât sau intimat este suficient să se facă dovada că acea autoritate publică este emitentă a actului administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Reţine Înalta Curte că, obiectul cererii de chemare în judecată constă în solicitarea de a se anula Decizia de returnare nr. x din 19.09.20211 emisă de IGI Mehedinţi şi obligarea IGI Bucureşti la soluţionarea cererii nr. x/21.04.2022, în sensul acordării avizului de angajare şi al prelungirii dreptului de şedere.

În raport de petitele cererii de chemare în judecată, reiese că, intimatul-reclamant se poate judeca doar în contradictoriu cu unitatea despre care se pretinde că a emis actul administrativ a cărui anulare se solicită şi nu cu autoritatea publică din care aceasta face parte, care, în această situaţie, este străină de cauză şi căreia, pe cale de consecinţă, nu i se poate imputa conduita unităţii care a emis actul conform competenţelor legale.

Participarea Inspectoratului General pentru Imigrări în acest litigiu nu se justifică nici prin prisma faptului că Biroul pentru Imigrări al judeţului Mehedinţi este instituţie aflată în subordinea I.G.I., întrucât, la momentul emiterii actului administrativ contestat, conducerea structurii acestei formaţiuni a beneficiat de competenţă deplină, nefiind necesară aprobarea sau avizarea acestei activităţi de Inspectoratul General pentru Imigrări.

Mai mult decât atât, se reţine ca în materia contenciosului administrativ, capacitatea de a sta în nume propriu în instanţă în calitate de pârât a unei instituţii publice nu este condiţionată de faptul că aceasta se află sau nu într-un raport de subordonare sau coordonare cu alte autorităţi, această calitate putând fi apreciată doar în raport cu capacitatea administrativă a instituţiei, respectiv cu atributul acesteia de a emite acte administrative în regim de putere publică.

Aşa cum a reţinut şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cadrul unui litigiu având ca obiect o acţiune formulată în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, o autoritate publică poate avea calitatea de pârât numai în măsura în care are calitatea de emitent al actului administrativ contestat sau nu a soluţionat în termenul legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului, referitoare la un drept sau la un interes legitim.

În acelaşi sens, cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Inspectoratul General pentru Imigrări, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut că:

"Potrivit art. 36 din C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii; existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond. Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel care este subiect pasiv în raportul juridic dedus judecăţii. În cauza de faţă, recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări nu are calitate procesuală pasivă, întrucât nu este emitentul actului administrativ contestat. Pe această chestiune prezintă relevanţă prevederile art. 6 alin. (4) din O.G. nr. 25/2014 (forma în vigoare în perioada de referinţă) care stipulează faptul că verificarea condiţiilor generale prevăzute la art. 4 alin. (2) lit. d)-f) se realizează de către Inspectoratul General pentru Imigrări, prin formaţiunile sale teritoriale. În acelaşi sens, în art. 28 alin. (1) din acelaşi act normativ se precizează faptul că cererea pentru eliberarea avizului de angajare/detaşare se depune de către angajator/beneficiarul prestării de servicii la formaţiunea teritorială a Inspectoratului General pentru Imigrări în a cărei rază de competenţă îşi are sediul angajatorul/beneficiarul prestării de servicii; documentaţia necesară obţinerii avizului de angajare/detaşare poate fi depusă de orice persoană care are calitatea de reprezentant al angajatorului/beneficiarului prestării de servicii, în condiţiile legii. Aşadar, având în vedere şi conţinutul celor două texte normative anterior citate, în mod indiscutabil calitate procesuală pasivă în cauza de faţă nu are decât pârâtul Biroul pentru Imigrări al Judeţului Hunedoara, autoritate publică care a emis şi hotărârea contestată".

Prin urmare, reţine Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că, recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări nu are calitate procesuală pasivă nici în ceea ce capătul de cerere având ca obiect solicitarea de anulare a deciziei de returnare nr. x din 19.09.2022 - act administrativ emis de Biroul pentru Imigrări al judeţului Mehedinţi, nici în ceea ce priveşte capătul de cerere având ca obiect obligarea I.G.I. la soluţionarea cererii nr. x din 21.04.2022 - cerere prin care se solicita acordarea avizului de angajare, având în vedere că structura teritorială a I.G.I. are în competenţă emiterea avizului de angajare, deci, implicit, doar aceasta din urmă ar putea fi obligată să soluţioneze cererea nr. x/21.

Aşadar, aspectele invocate de recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală prin cererea de recurs, sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care nu reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul formulat de recurentul Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală. Va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Inspectoratului General pentru Imigrări - Structura Centrală şi, în consecinţă, va respinge acţiunea faţă de acesta.

Vor fi menţinute celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Cu privire la recursul formulat de recurentul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinţi, Înalta Curte reţine următoarele:

Recursul IGI Mehedinţi este inadmisibil în ceea ce priveşte soluţia primei instanţe referitoare la anularea Deciziei de returnare, care este definitivă

Reţine Înalta Curte că, recurenta-pârâtă IGI Mehedinţi are calitate procesuală pasivă în prezenta cauza numai în ceea ce privea Decizia de returnare.

Aşadar, calitatea procesuală a IGI Mehedinţi este strict limitată la Decizia de returnare, în calitate de emitent al actului administrativ contestat.

Or, raportat la unicul capăt de cerere care îl privea pe IGI Mehedinţi, reiese că soluţia primei instanţe sub acest aspect este definitivă, nefiind admisibilă nicio cale de atac împotriva soluţiei de anulare a Deciziei de returnare.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 85 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002:

"(l) Decizia de returnare prevăzută la art. 83 alin. (1) poate fi contestată în termen de 10 zile de la data comunicării la curtea de apel în a cărei rază de competenţă teritorială se află structura Inspectoratului General pentru Imigrări care a emis decizia de returnare. Instanţa soluţionează contestaţia în termen de 30 de zile de la data primirii acesteia. Hotărârea instanţei este definitivă".

De altfel, chiar din dispozitivul sentinţei recurate se poate observa că inclusiv Curtea de Apel Craiova a arătat că, în ceea ce priveşte capătul I de cerere privind anularea Deciziei de returnare, soluţia instanţei de judecată este definitivă.

Prin urmare, recursul formulat de către IGI Mehedinţi împotriva soluţiei instanţei de judecată în ceea ce priveşte anularea Deciziei de returnare (capătul I de cerere) este inadmisibil, soluţia instanţei de judecată fiind definitivă sub acest aspect potrivit dispoziţiilor art. 85 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002.

Totodată, reţine Înalta Curte că, recurentul-pârât IGI Mehedinţi nu are interesul necesar pentru a critica soluţia primei instanţe privitoare la capătul II de cerere, respectiv, obligarea pârâtului IGI Bucureşti la soluţionarea cererii nr. x/21.04.2022

Potrivit dispoziţiilor art. 458 C. proc. civ.:

"Căile de atac pot fi exercitate numai de părţile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii, acest drept îl au şi alte organe sau persoane".

Această regulă din materia căilor de atac este un corolar al regulii stabilite de dispoziţiile art. 32 (1) C. proc. civ. care stabilesc că numai partea care justifică un interes poate figura într-un anumit litigiu.

Or, în ceea ce priveşte recursul declarat d recurentul-pârât IGI Mehedinţi cu privire la soluţia pronunţată de către Curtea de Apel Craiova cu privire la capătul II de cerere, reţine Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie că, acesta nu se bucură de interesul procesual necesar exercitării unei asemenea căi de atac.

Astfel, capătul II de cerere viza strict refuzul soluţionării cererii nr. x/21.04.2022 pe care IGI Bucureşti nu a înţeles să o conteste, această dezlegare a primei instanţe intrând în puterea lucrului judecat.

Recurentul-pârât IGI Mehedinţi nu se poate plânge de admiterea unui capăt de cerere care să vizeze un cu totul alt subiect de drept, nefiind admisibilă o cerere care să tindă la protejarea drepturilor unei alte părţi din dosar. Practic, recurentul IGI Mehedinţi nu obţine niciun beneficiu sau folos propriu din schimbarea soluţiei în ceea ce priveşte capătul de a soluţiona o cerere.

Aşadar, nu există nicio dispoziţie legală care să permită promovarea de către recurentul-pârât IGI Mehedinţi a căii de atac a recursului împotriva soluţiei primei instanţe cu privire la capătul II de cerere în favoarea IGI Bucureşti, motiv pentru care exercitarea căii de atac împotriva acestei soluţii este lipsită de interes.

Mai mult, la termenul din data de 22.06.2023, intimatul-reclamant a depus la dosarul cauzei, Avizul de muncă nr. x din 19.06.2023, dosar.

Prin urmare, pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinţi ca inadmisibil, în ceea ce priveşte soluţia vizând anularea deciziei de returnare, şi ca lipsit de interes în ceea ce priveşte soluţionarea celorlalte critici.

Va obliga pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinţi la plata sumei de 1000 RON, către intimatul-reclamant, cu titlu de cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurentul Inspectoratul General pentru Imigrări - Structura Centrală împotriva sentinţei nr. 3 din 12 ianuarie 2023 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare, admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Inspectoratului General pentru Imigrări - Structura Centrală şi, în consecinţă, respinge acţiunea faţă de acesta.

Respinge recursul formulat de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinţi împotriva aceleiaşi sentinţe ca inadmisibil, în ceea ce priveşte soluţia vizând anularea deciziei de returnare, şi ca lipsit de interes în ceea ce priveşte soluţionarea celorlalte critici.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Obligă pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări- Biroul pentru Imigrări Mehedinţi la plata sumei de 1000 RON, către intimatul-reclamant, cu titlu de cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.