Suspension of administrative act: exclusion of substantive illegality arguments from preliminary "well-justified case" and "imminent damage" analysis under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parţială a H.G. nr. 597/28.09.1992, respectiv a Anexei 2, în partea care priveşte S.C. A. S.A., hotărâre privind trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, după caz, judeţene a regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital integral de stat care prestează servicii publice, hotărâre emisă în temeiul art. 115 din Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală, şi a art. 8 din H.G. nr. 113/1992.

Totodată, a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate până la soluţionarea definitivă a cauzei, conform art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În prezenta cauză instanţa este învestită cu cererea de suspendare a actului administrativ atacat.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din data de 4 iulie 2022, a respins cererea de suspendare a executării, ca neîntemeiată, a respins excepţia inadmisibilităţii formulării acţiunii, ca neîntemeiată, şi a repus cauza pe rol pentru continuarea judecăţii în ceea ce priveşte acţiunea având ca obiect anularea actului administrativ atacat.

4. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei încheieri a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a arătat, în esenţă, că hotărârea atacată este insuficient motivată, încălcând exigentele prevăzute de art. 425 din C. proc. civ.

3.2. În dezvoltarea motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a reluat situaţia de fapt şi a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

În esenţă, a apreciat, contrar celor reţinute de prima instanţă, că în cauză sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, recurenta a arătat că prima instanţă a făcut o aplicare şi o interpretare greşita a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) si art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit recurentei, menţinerea efectelor H.G. nr. 113/1992 şi a H.G. nr. 597/1992, prin care în mod nelegal s-a realizat încadrarea societăţii reclamante în inventarierea şi clarificarea prevăzută de acestea, cu scopul transmiterii bunurilor aparţinând societăţilor vizate în patrimoniul unităţii administrativ teritoriale, pune in pericol activitatea desfăşurată de societate până la stabilirea legalităţii/nelegalităţii acestor hotărâri de Guvern (cele doua hotărâri de guvern fiind chiar izvorul juridic pe care terţul Consiliul Judeţean Tulcea îşi fundamentează, printre altele, dreptul de proprietate asupra terenurilor agricole folosite în activitatea curentă de societate şi care formează obiectul mai multor litigii privind dreptul de proprietate).

A apreciat că indiciile de nelegalitate privind cele doua acte administrative contestate sunt evidente, fiind susţinute inclusiv de considerentele Deciziei nr. 4441/1995, pronunţate în Dosarul nr. x/1995, prin care s-a constatat în mod definitiv existenţa dreptului de proprietate asupra terenurilor în favoarea A., cu respectarea statutului societăţii.

Prin urmare, a considerat că împrejurarea că regimul proprietăţii acestor terenuri este antamat şi calificat prin hotărâre judecătorească ca fiind diferit faţă de cel rezultat din cele doua acte administrative contestate, este de natură să dea naştere unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea celor doua hotărâri de Guvern.

Totodată, a susţinut că la data emiterii celor două hotărâri de Guvern, A. nu era deţinută integral de Statul Roman, în structura sa asociativă regăsindu-se şi FPP, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse la dosar, iar existenţa unui litigiu pe rolul instanţelor cu privire la dreptul de proprietate asupra acestor bunuri, respectiv existenta Dosarului nr. x/2018 pe rolul Tribunalului Ilfov, este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, fiind şi acesta un element care nu implică analiza fondului cauzei.

Referitor la condiţia pagubei iminente, recurenta, a arătat, în esenţă, că, de asemenea, prima instanţă a făcut o aplicare şi o interpretare greşita a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) si art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Condiţia pagubei iminente este reprezentată de existenţa pe rolul instanţelor a Dosarului nr. x/2017, având ca obiect obligarea A. la predarea terenurilor în cauză şi implicit evacuarea societăţii de pe terenurile utilizate in desfăşurarea activităţii agricole, astfel că prejudiciul este previzibil şi are, totodată, un caracter greu/imposibil de reparat prin prisma specificului activităţii societăţii, care presupune o administrare continua a bunurilor afectate desfăşurării acesteia, precum si îndeplinirea obligaţiilor contractuale asumate.

Or, prima instanţă a considerat, pe de o parte, că nu se impune analiza acestei condiţii, iar pe de altă parte a apreciat că nu este îndeplinită fără însă să arate motivele.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a încheierii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare aşa cum a fost formulată.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând încheierea atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării H.G nr. 597/28.09.1992, respectiv a Anexei 2, în partea care priveşte S.C. A. S.A., şi a art. 8 din H.G. nr. 113/1992.

Curtea de apel a respins cererea formulată de reclamantă ca neîntemeiată, reţinând că, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

1.1. Cu privire la motivul de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1)

pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că nu poate fi primit.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată nu este motivată corespunzător în raport cu situaţia de fapt şi motivele invocate, concluzia la care prima instanţă a ajuns în privinţa condiţiei pagubei iminente nefiind motivată.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele invocate şi probele administrate, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul care a fundamentat soluţia adoptată, hotărârea atacată conţine motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei şi au fost examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, motivarea fiind clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, nu este contradictorie şi nu conţine motive străine de natura cauzei, aşa încât respectă cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentei, prima instanţă a explicitat aspectele analizate din perspectiva condiţiei cazului bine justificat, reţinând că analizarea împrejurărilor invocate presupune o cercetare pe fondul cauzei, iar în privinţa pagubei iminente a reţinut că legea prevede întrunirea cumulativă a celor două condiţii, dar şi faptul că simpla eventualitate a producerii unor efecte posibil vătămătoare invocată nu conduce la realizarea acestei cerinţe, îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlul judiciar ulterior.

Judecătorul fondului a demonstrat astfel analiza criticilor şi apărărilor invocate, motivarea nefiind o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, iar prin analiza cerinţelor legale nu s-a antamat fondul pricinii.

Totodată, se reţine că motivarea hotărârii răspunde şi exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil şi lipsit de arbitrariu, care obligă tribunalele să-şi motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument invocat, întinderea obligaţiei de motivare putând să varieze în funcţie de natura deciziei şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor fiecărei cauze, ea presupunând însă ca partea în cauză să se poată aştepta la un răspuns specific şi explicit cu privire la aspectele decisive ale procedurii în cauză (Hotărârea din 9 decembrie 1994, H. Balani contra Spaniei şi Cauza Ruiz Torija contra Spaniei).

Se observă astfel că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, motivarea oferită de prima instanţă pentru respingerea cererii de suspendare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea hotărârii se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, de asemenea, este nefondat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Totodată, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute de art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat, argumentele vizând neîncadrarea societăţii în sfera de aplicare a H.G. nr. 113/1991 şi H.G. nr. 597/1992, întrucât constituie apărări de fond.

Aşadar, motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

Prin urmare, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că s-au invocat aspecte ce ţin de fondul cauzei care nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecăţii.

În fine, Înalta Curte reţine, totodată, că prin sentinţa nr. 2041 din 14 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclmantă având ca obiect anularea parţială a H.G. nr. 597/28.09.1992, respectiv a Anexei 2 şi a art. 8 din H.G. nr. 113/1992, ca tardiv formulată.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

Or, în cauză, nu s-a făcut o astfel de dovadă în sensul prevederilor legale menţionate.

Prin urmare, toate criticile recurentei sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 sau 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva încheierii din data de 4 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 22 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.