Municipal liability for failure to establish communal cemetery: local deliberative council competence and limits of discrimination review

Şedinţa publică din data de 20 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

1.1. Cererea de chemare în judecată

Ca urmare a declinării competenţei, Curtea de Apel Bucureşti a fost sesizată de Curtea de Apel Cluj cu acţiunea formulată de Comuna Gârbău prin Primarul Comunei Gârbău, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi intervenientul Parohia Greco-Catolică Gârbău, litigiul având ca obiect anularea şi suspendarea executării Hotărârii C.N.C.D. nr. 319/10.06.2019, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea de şedinţă din 21 ianuarie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a amânat pronunţarea deciziei pentru data de 30 ianuarie 2020.

Prin sentinţa civilă nr. 77 din 30 ianuarie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Comuna Gârbău prin Primarul Comunei Gârbău, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, a anulat Hotărârea C.N.C.D. nr. 319/10.06.2019, a suspendat executarea Hotărârii C.N.C.D. nr. 319/10.06.2019, până la soluţionarea definitivă a cauzei, a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de Parohia Greco-Catolică Gârbău în favoarea pârâtului şi a obligat pârâtul, către reclamant, la cheltuieli de judecată în sumă de 70 RON reprezentând taxă judiciară de timbru.

1.3. Cererea de recurs

1.3.1. Împotriva sentinţei civile şi a încheierii de amânare a pronunţării a formulat recurs intervenienta Parohia Greco - Catolică Gârbău, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, casarea sentinţei civile atacate în sensul respingerii în totalitate atât a cererii privind suspendarea Hotărârii CNCD nr. 319/10.06.2019 cât şi respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată, cheltuieli de judecată.

1.3.2. Pârâtul Consiliul National pentru Combaterea Discriminării a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 77 din 30 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei civile nr. 77/30.01.21 pronunţată în dosarul nr. x/2019, ca fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material. Pe fond, a solicitat respingerea acţiunii în contencios administrativ formulată de către reclamanta Comuna Gârbău prin Primarul Comunei Gârbău, cu consecinţa menţinerii ca legală şi temeinică a Hotărârii nr. 319/10.06.2019 emisă de Colegiul director al Consiliului National pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2018.

1.4. Hotărârea Inaltei Curţi

Prin Decizia nr. 5689 din 18 noiembrie 2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019 s-a respins excepţia tardivităţii recursului formulat de recurenta-intervenientă.

S-a respins recursul formulat de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinţei civile nr. 77 din 30 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv.

S-a constatat neavenit recursul formulat de intervenienta Parohia Greco - Catolică Gârbău împotriva sentinţei civile nr. 77 din 30 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal şi a încheierii de şedinţă din 21 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal.

1.5. Contestaţia in anulare

La data de 8 februarie 2022, sub număr de dosar x/2022, contestatorul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a formulat, în temeiul art. 503 alin. (2) pct. 2 din C. proc. civ., contestaţie în anulare, solicitând anularea deciziei nr. 5689 din 18 noiembrie 2021 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019.

Prin decizia nr. 1438 din data de 14 martie 2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022 s-a admis contestaţia în anulare formulată de contestatorul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.

S-a anulat decizia nr. 5689 din 18 noiembrie 2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2019.

2. Soluţia instanţei de recurs în rejudecare

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Asupra recursurilor declarate în cauză Curtea constată şi apreciază următoarele

Recursul declarat de recurentul-pârât CNCD împotriva sentinţei civile nr. 77/30.01.2020 este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. invocându-se interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente de către prima instanţă în ceea ce priveşte analiza legalităţii Hotărârii nr. 319 din 10.06.2019 emisă în dosarul nr. x/2018.

În cadrul acestui motiv de recurs recurentul-pârât invocă mai multe aspecte de nelegalitate privind sentinţa atacată prin care pe fond s-a dispus anularea Hotărârii CNCD nr. 319/2019 şi s-a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de Parohia Greco - Catolică Gârbău.

Primul aspect de nelegalitate priveşte aplicarea greşită a procedurilor art. 161 din Legea nr. 554/2004 raportat la dispoziţiile art. 78 alin. 2 C. proc. civ. în ceea ce priveşte stabilirea cadrului procesual în raport de activitatea administrativ-jurisdicţională desfăşurată de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării conform art. 16 din O.G. nr. 137/2000.

În raport de cadrul procesual stabilit de părţi în faza administrativ jurisdicţională de soluţionare a sesizării formulate de Parohia Greco - Catolică Gârbău recurentul-pârât invocă nelegala respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii formulată în faţa instanţei de contencios administrativ.

Aceasta deoarece în baza art. 161 din Legea nr. 554/2004 şi art. 78 alin. 2 C. proc. civ. prima instanţă trebuia să pună în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză în calitate de parte pârâta şi a persoanei care a formulat sesizarea la CNCD şi să stabilească corect cadrul procesual. Se invocă în acest sens o practică a instanţelor de contencios administrativ în ceea ce priveşte stabilirea cadrului procesual.

Al doilea aspect de nelegalitate priveşte aplicarea greşită a prevederilor art. 21 respectiv art. 36 alin. 1 şi (2) lit. c) şi d) din Legea nr. 215/2001 în forma în vigoare la data formulări sesizării Parohia Greco - Catolică având ca obiect solicitarea înfiinţării unui cimitir comunal.

Se arată că sesizarea a fost soluţionată prin Hotărârea CNCD contestată în raport cu entitatea care avea personalitate juridică, respectiv UAT Comuna Gârbău şi nu în raport de Consiliul local ca autoritate deliberativă care nu are personalitate juridică.

Al treilea aspect de nelegalitate priveşte încălcarea prevederilor art. 9 alin,2) şi 3) din Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasă, regimul general al cultelor în ceea ce priveşte analiza actelor depuse în susţinerea sesizării din care rezultă pasivitatea autorităţii locale de a rezolva problema sesizată înfiinţarea în localitate a unui cimitir uman pentru credincioşii greco-catolici.

Iar ceea ce a sancţionat autoritatea competentă a fost comportamentul pasiv al Comunei Gârbău în ceea ce priveşte înfiinţarea unui cimitir comunal.

Ultimul aspect de nelegalitate priveşte interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. 1 şi (4) din O.G. nr. 137/2000 raportat la obligaţia prevăzută de art. 5 alin. 2 din Legea nr. 102/2014 în sarcina autorităţii locale.

Se susţine că prima instanţă nu a analizat lipsa de măsuri administrative în vederea înfiinţării unui cimitir comunal în comuna Gârbău în condiţiile în care Parohia Ortodoxă Română Gârbău nu respectă dispoziţiile art. 53) din Legea nr. 102/2014 prin refuzul de a permite credicioşilor greco-catolici să aibă acces în cimitirul respectiv.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul respingerii acţiunii reclamantei şi menţinerii ca legale a hotărârii CNCD nr. 319/2019.

Recursul declarat de recurenta-intervenientă Parohia Greco-Catolică Gârbău priveşte încheierii de şedinţă din 21.01.2020 şi sentinţa civilă nr. 77/2020 şi este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. invocându-se interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material de către prima instanţă.

Primul aspect de nelegalitate priveşte încheierea din 21.01.2020 prin care s-a respins în mod nelegal excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa coparticipării procesuale pasive invocată de pârâtul CNCD.

Se arată că admiterea cererii de intervenţie accesorie nu înlătură excepţia inadmisibilităţii acţiunii prima instanţă fiind obligată a stabili cadrul procesual în raport de părţile din faza administrativ-jurisdicţională.

Al doilea aspect de nelegalitate priveşte pe fond soluţia dispusă prin sentinţa atacată de anulare ca nelegală a hotărârii CNCD prin care se constată discriminarea în sensul pasivităţii autorităţii în rezolva problema sesizată - înfiinţarea unui cimitir public în care să fie înhumaţi credincioşii aparţinând cultelor greco-catolici.

Se invocă interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 102/2014ţşi a dispoziţiilor art. 36 din Legea nr. 215/2001 în ceea ce priveşte competenţa cu privire la emiterea deciziei privind înfiinţarea unui cimitir public. Se susţine că în mod corect a fost sancţionată reclamanta pentru fapta de discriminare reţinută respectiv pasivitatea manifestată o perioadă îndelungată comportament apreciat ca discriminatoriu în sensul art. 2 alin. 4 din O.G. nr. 137/2000.

Se arată că deşi incident în cauză dispoziţiile art. 5 alin. 3 din Legea nr. 102/2014 şi anume "În localităţile în care nu există cimitire comunale şi unele culte nu dispun de cimitir propriu, persoanele decedate care au aparţinut respectivelor culte vor fi înhumate potrivit ritului propriu în cimitirele existente în funcţiune, excepţie făcând cimitirele existente în funcţiune ce aparţin cultelor mozaic şi musulman".

Prin adresa din 17.06.2018, Parohia Ortodoxă Română Gârbău Gârbău nu respectă dispoziţiile legale refuzând accesul credincioşilor catolici în unicul cimitir din Comuna Gârbău.

Prima instanţă în mod nelegal a anulat Hotărârea CNCD în condiţiile în care elementele cumulative prevăzute de art. 2 alin. 4 din O.G. nr. 137/2000 erau îndeplinite iar autoritatea prin actele depuse nu a preluat în în contra comportamentului pasiv, cu atât mai mult cu cât a fost identificat un teren care putea fi utilizat în vederea înfiinţării unui cimitir comunal.

Se solicită admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea în sensul respingerii acţiunii, admiterii cererii de intervenţie accesorie şi menţinerii ca legale a Hotărârii CNCD nr. 319/10.06.2019.

La dosar intimata Comuna Gârbău a formulat întâmpinare şi concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Prin Decizia nr. 1438/14.03.2023 s-a admis contestaţia în anulare formulată de contestatorul CNCD împotriva Deciziei nr. 5689/18. XI.2020, stabilind termenul pentru soluţionarea recursurilor.

Curtea pe recursurile declarate împotriva încheierii din 21.01.2020 şi împotriva sentinţei civile nr. 77 din 30.01.2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal le apreciază, prin considerente comune, ca nefondate, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ.

Aspectele de nelegalitate invocate în cadrul celor două recursuri sunt comune şi au fost încadrate în dispoziţiileart. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. susţinându-se interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material de către prima instanţă.

Aspectele de nelegalitate privind stabilirea cadrului procesual de către prima instanţă priveşte încheierea de şedinţă din 21.01.2020 şi se invocă de ambii recurenţi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 161 din Legea nr. 554/2004, respectiv a dispoziţiilor art. 78 alin. 2 C. proc. civ.

Prin încheierea din 21.01.2020 prima instanţă a respins în mod corect excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de recurentul-pârât CNCD, excepţie invocată în ceea ce priveşte pretinsa stabilire greşită a cadrului procesual.

Prima instanţă a respins motivat cererea recurentului-pârât CNCD de a fi introdusă în cauză în calitate de parte pârâtă Parohia Greco Catolică Gârbău, cu respectarea dispoziţiilor art. 78 alin. 2 C. proc. civ. şi ale art. 161 din legea nr. 554/2004 şi a principiului disponibilităţii în condiţiile în care Parohia Greco Catolică a formulat în cauză cerere de intervenţie accesorie în interesul autorităţii emitente a Hotărârii nr. 319/2019 cerere de intervenţie admisă conform art. 61 alin. 3 şi 63 C. proc. civ.

În stabilirea cadrului procesual prima instanţă a ţinut cont de caracterul jurisdicţional al procedurii desfăşurate în faţa CNCD, petenta, care a formulat sesizarea către CNCD reclamând fapta de discriminare dobândind calitatea de intervenient accesoriu în favoarea pârâtului CNCD şi sprijinind apărarea acestuia inclusiv prin promovarea principiului recurs împotriva hotărârilor pronunţate de instanţa de fond.

Dispoziţiile art. 161 din Legea nr. 554/2004 nu instituie o obligaţie a instanţei privind modificarea cadrului procesual stabilit de reclamant iar în prezenta cauză s-a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de persoana care a formulat sesizarea de competenţa CNCD.

Aspectele de nelegalitate care privesc pe fond aplicarea dispoziţiilor legale incidente respectiv prevederile O.G. nr. 137/2000 ale Legii nr. 215/2001 şi ale Legii nr. 350/2001 sunt nefondate în cauză sentinţa atacată fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor incidente.

În mod corect prima instanţă a analizat în raport de actele şi susţinerile părţilor din faza administrativ jurisdicţională dacă aspectele sesizate pot constitui fapte de discriminare în sensul art. 2 alin. 1 şi (4) din O.G. nr. 137/2000 astfel cum s-a stabilit prin Hotărârea CNCD nr. 319/2019.

Prima instanţă a constatat corect nelegalitatea hotărârii CNCD prin care se constatase faptul că neînfiinţarea unui cimitir, component constând în pasivitatea autorităţii reclamante reprezintă discriminare conform art. 2 alin. 1 şi (4) din O.G. nr. 137/2000.

În mod legal s-a dispus anularea Hotărârii nr. 319/2019 emisă de CNCD deoarece în cauză nu poate fi reţinută pasivitatea autorităţii în ceea ce priveşte înfiinţarea unui cimitir comunal, iar pe de altă parte competenţa în ceea ce priveşte luarea acestei măsuri nu aparţin reclamantei UAT Comuna Gârbău judeţul Cluj ci autorităţii locale deliberative - Consiliul local al Comunei.

În mod corect prima instanţă a constatat că înfiinţarea unui cimitir comunal presupune o sumă de demersuri administrative şi emiterea unor avize specifice neputându-se reţine fapta de discriminare reţinută greşit prin Hotărârea CNCD şi anume posibilitatea în rezolvarea solicitării recurentei-interveniente privind înfiinţarea unui cimitir comunal.

Aspectele sesizate privind refuzul parohiei ortodoxe de a permite credincioşilor greco-catolici să acceadă în cimitirul ortodox din localitate nu pot fi reţinute ca elemente probatorii pentru comportamentul pretind discriminatoriu al reclamantei în condiţiile în care intervenienta beneficiază de dispoziţiile legii speciale art. 5 alin. 3 din Legea nr. 102/2014.

"În localităţile în care nu există cimitire comunale şi unele culte nu dispun de cimitir propriu, persoanele decedate care au aparţinut respectivelor culte vor fi înhumate potrivit ritului propriu în cimitirele existente în funcţiune, excepţie făcând cimitirele existente în funcţiune ce aparţin cultelor mozaic şi musulman"

Prima instanţă a analizat legalitatea Hotărârii CNCD şi a constatat în mod corect în sensul că nu există fapta de discriminare reţinută, respectiv neînfiinţarea unui cimitir comunal greco-catolic în sarcina reclamantei, ca autoritate administrativă pretins competentă să dispună cu privire la această solicitare.

În cauză autoritatea a probat efectuarea demersurilor în vederea înfiinţării unui cimitir public având în vedere complexitatea procedurilor prevăzute de Legea nr. 350/2001, aceste demersuri fiind comunicate recurentei-interveniente Parohia Greco-Catolică Gârbău.

În ceea ce priveşte aspectul de nelegalitate privind luarea în concret a deciziei administrative în mod legal prima instanţă a constatat nelegalitatea hotărârii CNCD prin care a fost sancţionată reclamanta-intimată pentru fapta de discriminare reţinută greşit.

În cauză reclamanta nu are competenţa materială de a lua decizi administrativă privind înfiinţare unui cimitir comunal, aceasta aparţinând Consiliului local al comunei ca autoritate deliberativă, consiliul local putând efectua o analiză a legalităţii şi a oportunităţii unui cimitir comunal.

Astfel, potrivit art. 23 din Legea nr. 215/2001 "(1) Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. (2) Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe si municipii, în condiţiile legii".

Aşadar, potrivit acestor dispoziţii, consiliul local este un organ al unităţii administrativ teritoriale, ca şi primarul şi are aceeaşi legitimitate cu acesta.

Astfel, potrivit art. 21din Legea 215/2001 (1) Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.

Astfel, potrivit art. 36 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 215/2001: "Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuţii:

d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;" în continuare, potrivit art. 36 alin. (6) lit. a) pct. 14 din Legea nr. 215/2001: "în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local:

a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: serviciile comunitare de utilitate public (...) după caz;"

Din economia textelor legale mai sus citate rezultă fără echivoc că atribuţiile în domeniul înfiinţării unui cimitir public în localitate şi în ceea ce priveşte asigurarea cadrului de funcţionare a acestuia revin consiliului local pe raza căruia este organizat acest serviciu public, U.A.T. comuna Gârbău fiind doar titulara a drepturilor şi obligaţiilor privind acest bun în momentul în care este înfiinţat şi înregistrat în domeniul public sau privat, după caz.

Faţă de cele expuse mai sus, Curtea apreciază că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. şi în consecinţă în baza art. 496-497 C. proc. civ. va respinge ca nefondate recursurile declarate în cauză menţinând ca legale încheierea de şedinţă din 21.01.2020 şi sentinţa civilă nr. 77 din 30.01.2020, pronunţate de instanţa de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinţei civile nr. 77 din 30 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal şi recursul formulat de recurenta-intervenientă Parohia Greco - Catolică Gârbău împotriva încheierii de şedinţă din 21 ianuarie 2020 şi a sentinţei civile nr. 77 din 30 ianuarie 2020 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 iunie 2023.