Legality of national veterinary control tariffs in light of EU Regulation 2017/625 and res judicata regarding tariff caps

Şedinţa publică din data de 14 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18.03.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară - Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, a solicitat anularea parţială a Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar-veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, respectiv a Anexei 3 la Ordinul nr. 96/2014, precum şi obligarea A.N.S.V.S.A. la emiterea unui nou act administrativ normativ care să asigure garanţiile oferite de Regulamentul U.E. nr. 2017/625 şi obligarea la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de proces.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1300 din data de 12 iulie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 1300 din data de 12 iulie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi schimbarea în parte a sentinţei recurate, în sensul admiterii în totalitate a acţiunii în anulare privind anularea parţială a Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar-veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, respectiv a Anexei nr. 3 la ordin, obligarea A.N.S.V.S.A. la emiterea unui nou act administrativ normativ care să asigure garanţiile oferite de Regulamentul UE nr. 2017/625, precum şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, următoarele:

Sub motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se invocă faptul că hotărârea nu este amplu motivată, nu cuprinde motivele de drept şi de fapt pe care se întemeiază, acestea fiind contradictorii şi străine de natura pricinii şi astfel soluţia nu este una argumentată juridic.

În privinţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt dezvoltate cinci critici esenţiale:

1. Raţionamentul instanţei de fond în susţinerea puterii de lucru judecat dar şi a legalităţii Anexei nr. 3 la Ordinul A.N.S.V.S.A prin prisma considerentelor deciziei ÎCCJ pronunţate în dosarul x/2017 este greşit atâta timp cât ÎCCJ nu s-a pronunţat asupra modificărilor aduse Ordinului nr. 96/2014 ci asupra legalităţii unor măsuri dispuse prin Raportul Curţii de Conturi.

2. Instanţa de fond nu a avut în vedere că la baza modificărilor Ordinului A.N.S.V.S.A. nu există o analiză a tarifelor, raport financiar contabil fundamentat pe necesitatea creşterii tarifelor, care să reglementeze şi situaţia în care tarifele colectate depăşesc costurile cu controalele oficiale.

În sentinţă nu s-a făcut referire la documentaţia depusă de A.N.S.V.S.A. ci doar de adresele direcţiilor sanitare care solicitau introducerea de noi tarife.

Susţine că modificările Ordinului preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar - veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, ţin cont doar în mod parţial de prevederile Regulamentului privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformităţii cu legislaţia privind hrana pentru animale şi produse alimentare şi cu normele de sănătate animală şi de bunăstare a animalelor, în sensul în care:

- nu permite aplicarea completă în România a Regulamentului 2017/625, ce conţine dispoziţii legale favorabile situaţiei actuale a reclamantei faţă de cadrul legal intern reprezentat în prezent de Ordinul atacat;

- sunt eliminate plafoanele maxime, însă nu este instituită nicio procedură de evaluare efectivă a limitelor şi beneficiilor stabilite prin art. 79 - 82 din Regulamentul menţionat anterior, ceea ce împiedică efectiv aplicarea pentru operatorii români a beneficiilor şi limitelor instituite în textele menţionate;

- s-au creat premisele instituirii unor obligaţii noi în sarcina reclamantei, dar şi pentru fabricanţii de produse rezultate din prelucrarea cărnii, de natură să afecteze atât întregul sector economic al prelucrării cărnii, care ar suferi sarcini excesiv de oneroase;

- prejudicierea intereselor consumatorilor ca urmare a creşterii excesive a preturilor;

- instituirea unui cadru defavorabil societăţilor române care activează în domeniu, prin creşterea importurilor.

Modificarea Ordinului A.N.S.V.S.A. este justificată de către această autoritate prin prisma măsurilor impuse în urma activităţii de audit desfăşurate de Curtea de Conturi, măsuri care au fost adaptate în mod haotic şi într-un timp scurt fără să respecte exigenţele impuse direct de normele comunitare.

Practic, dacă prin aplicarea sumelor indicate în aceasta anexa ANSVSA ar încasa sume superioare costurilor sale, ce ar depăşi costurile globale suportate în legătură cu controalele oficiale efectuate, s-ar ajunge într-o situaţie contrară celei reţinută de instanţa de fond, care a concluzionat că tarifele ar avea o valoare modică ce ar justifica majorarea.

Or, în aceasta situaţie, concluzia nu poate fi decât aceea că există un cadrul legal intern lacunar şi în contradicţie directă cu prevederi ale normei comunitare (direct aplicabile conform art. 288 din TFUE1) ce stipulează cu privire la acordarea unor bonificaţii operatorilor economici.

În realitate, A.N.S.V.S.A. poate să decidă, pe o baza obiectivă si nediscriminatorie, stabilirea tarifelor la niveluri inferioare costurilor şi sumelor pe cap de animal sau pasare (inclusiv prin plafonare la o suma determinată).

3. Lipseşte fundamentul juridic al argumentelor instanţei de fond atâta timp cât consideră că tarifele sunt insignifiante şi necesare pentru a retribui personalul sanitar veterinar fără a exista o analiză asupra acestei necesităţi.

Anexa 3 a Ordinului nr. 96/2014 nu permite aplicarea reducerii de tarife stabilite prin Regulamentul UE nr. 625/2017, deşi au aplicabilitate directă în dreptul intern al statelor membre UE.

Concret, analiza nelegalităţii ordinului contestat trebuie să se raporteze direct la norma comunitară, ţinând cont de faptul că Ordinul A.N.S.V.S.A. conţine o serie de reglementari prin care împiedica desfăşurarea activităţii de către operatorilor economici prin imputarea unor tarife preferenţiale şi a unor obligaţii în lipsa celor mai elementare beneficii oferite prin Regulamentul 2017/625.

Dispoziţiile normei comunitare direct aplicabile, respectiv art. 79 si art. 81-82 Regulamentul (UE) 2017/625 stabilesc cadrul legal ce permite o serie de bonificaţii pentru operatorii economici (tarife reduse conform art. 79 alin. (3) din Regulament 2017/625) dar şi limitări pentru stabilirea tarifelor aferente controalelor sanitar-veterinare (conform art. 82 din Regulamentul 2017/625).

Pe de altă parte, A.N.S.V.S.A. avea obligaţia, rezultată din exigentele bunei administrări, să emită, pentru organizarea activităţii sale, norme administrative clare, care să nu genereze riscul distorsionării liberei concurenţe şi apariţiei conflictelor de interese.

Concluzionând, recurenta punctează următoarele aspecte:

Menţinerea Anexei 3 pct. A Ordinului 96/2014 duce la creşterea preţului de producţie şi asa grav afectat de evoluţia pestei porcine africane şi costurile extrem de ridicate ale cărnii de porc la nivel european, ceea ce va contribui la scăderea cererii de carne şi a produselor din carne romaneşti, determinând contracţia producţiei şi, pe cale de consecinţă, a industriei cărnii precum şi la modificarea în sens negativ a balanţei de plăţi a României pe care economia ţării nu şi-o poate permite.

A.N.S.V.S.A. a implementat în mod parţial normele europene ca urmare a conformării cu obligaţiile stabilite prin Raportul Curţii de Conturi, motiv pentru care in prezent operatori economici sunt grav prejudiciaţi prin implementarea unor masuri discriminatorii ce stimulează practicile de concurenta neloială.

Prevederilor art. 9 din Legea nr. 21/1996 - Legea concurentei, republicata, cu modificările şi completările ulterioare trebuie coroborate cu prevederile art. 2., alin. (1) lit. b) potrivit cărora:

"Dispoziţiile prezentei legi se aplică actelor şi faptelor care restrâng, împiedică sau denaturează concurenţa, săvârşite de:... b) autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale sau locale, în măsura în care acestea, prin deciziile emise sau prin reglementările adoptate, intervin în operaţiuni de piaţă, influenţând direct sau indirect concurenţa, cu excepţia situaţiilor când asemenea masuri sunt luate în aplicarea altor legi sau pentru apărarea unui interes public major."

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că o autoritate publică cu atribuţii de supraveghere, prevenire şi control într-un anumit domeniu de activitate, având în vedere poziţia dominată pe care o ocupă în virtutea prerogativelor de putere publică pe care legea i le pune la dispoziţie pentru realizarea interesului public, are obligaţia, rezultată din exigenţele bunei administrări, să emită, pentru organizarea activităţii sale, norme administrative clare, care să nu genereze riscul distorsionării liberei concurenţe şi apariţiei conflictelor de interese.

Înalta Curte a reţinut că art. 3 din Ordinul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, care prevede ca operatorii economici "pot încheia" contracte cu laboratoarele teritoriale şi centrale ale autorităţii publice, fără a menţiona expres şi posibilitatea încheierii unor astfel de contracte cu agenţii privaţi acreditaţi, nu îndeplineşte condiţia de claritate care să excludă interpretarea în sensul deturnării scopului prevederilor legale în aplicarea cărora a fost emis, situaţie ce poate fi încadrată în definiţia excesului de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Mai mult, impunerea unei societăţi cu o capacitate mare de sacrificări lunare a unei sarcini excesiv de mare raportat la preţurile pe care le practică poate duce la reducerea activităţii, concedierea unui număr important de salariaţi şi poate chiar la falimentul acesteia.

Ordinul nr. 96/2014 impune o serie de tarife aferente activităţii de supraveghere, pentru controlul sanitar veterinar si pentru alte activităţi care nu se regăsesc in Anexa nr. 4, Capitolul II din Regulamentul 2017/625, unde se prevăd o serie de limitări pentru stabilirea tarifelor aferente controalelor sanitar-veterinare (conform art. 82 din Regulamentul 2017/625) în beneficiul operatorilor economici.

Astfel modalitatea de finanţare a controalelor oficiale nu are loc în condiţii de transparenţă deplină, astfel încât să permită persoanelor şi întreprinderilor să înţeleagă metoda şi datele utilizate la stabilirea taxelor şi redevenţelor.

Reglementările actuale ale Ordinului A.N.S.V.S.A. impun o serie de obligaţii ce împiedică desfăşurarea activităţii de către operatorii economici prin imputarea unor tarife preferenţiale şi a unor obligaţii, în lipsa celor mai elementare beneficii oferite prin Regulamentul 2017/625.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În esenţă, intimata susţine că tarifele prevăzute în Anexa IV, Secţiunea B, Cap. I - V din Regulamentul (CE) nr. 882/2004, care au stat la baza elaborării anexei 3 la Ordinul Preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar-veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, au fost preluate în Anexa IV, Cap. II la Regulamentul (CE) nr. 625/2017 privind controalele oficiale şi alte activităţi oficiale efectuate pentru a asigura aplicarea legislaţiei privind alimentele şi furajele, a normelor privind sănătatea şi bunăstarea animatelor, sănătatea plantelor şi produsele de protecţie a plantelor, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 999/2001, (CE) nr. 396/2005, (CE) nr. 1069/2009, (CE) nr. 1107/2009, (UE) nr. 1151/2012, (UE) nr. 652/2014, (UE) 2016/429 şi (UE) 2016/2031 ale Parlamentului European şi ale Consiliului, a Regulamentelor (CE) nr. 112005 şi (CE) nr. 1099/2009 ale Consiliului şi a Directivelor 98/58/CE, 1999/74/CE, 2007143/CE, 2008/119/CE şi 2008/120/CE ale Consiliului şi de abrogare a Regulamentelor (CE) nr. 854/2004 şi (CE) nr. 882/2004 ale Parlamentului European şi ale Consiliului, precum şi a Directivelor 89/608/CEE, 89/662/CEE, 90I425ICEE, 91/496/CEE, 96/23/CE, 96/93/CE şi 97/78/CE ale Consiliului şi a Deciziei 9214381CEE a Consiliului.

Introducerea acestor tarife sunt justificate de:

- contextul evoluţiei pestei porcine africane în România, pentru intensificarea controalelor oficiale pe tot lanţul de producţie, depozitare, procesare, transport şi comercializare a cărnii proaspete de porc, cărnii tocate şi cărnii preparate şi a produselor din carne care constau în sau conţin carne de porc, în vederea verificării implementării prevederilor Deciziei 2014/709/CE privind măsurile zoosanitare de combatere a pestei porcine africane în anumite state membre, cu amendamentele ulterioare şi ale Directivei 2002/60/CE de stabilire a dispoziţiilor specifice de combatere a pestei porcine africane şi de modificare a Directivei (CE) nr. 119/1992 în ceea ce priveşte boala de Teschen şi pesta porcină africană;

- prevederile art. 78 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 625/2017, unde este stabilit ca statele membre U.E. se asigură că sunt disponibile resurse financiare adecvate pentru a asigura personalul şi celelalte resurse necesare pentru ca autorităţile competente să efectueze controalele oficiale şi alte activităţi oficiale;

- creşterea progresivă a cantităţilor de produse de origine animală care sunt exportate/livrate în schimburile intracomunitare din unităţile din industria alimentară, ceea ce implică creşterea frecvenţei controalelor oficiale efectuate de medicii veterinari oficiali în vederea certificării sanitare veterinare a loturilor de produse de origine animală destinate exporturilor/schimburilor intracomunitare;

- garantarea unui nivel corespunzător de supraveghere sanitară veterinară în unităţile din industria alimentară, cu impact direct asupra siguranţei alimentelor şi protecţiei consumatorilor, ceea ce generează costuri care trebuie să fie acoperite din tarifele percepute pentru controalele oficiale;

- solicitările unor Direcţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, cum ar fi de exemplu solicitarea D.S.V.S.A. Ilfov, transmisă prin adresa nr. x/01.08.2018, nr. y/13.05.2019 a D.S.V.S.A. Bacău, nr. 7071/10.05.2019 a D.S.V.S.A. Covasna, nr. 11118/10.05.2019 a D.S.V.S.A. Argeş, nr. 1178/10.05.2019 a D.S.V.S.A. Caraş-Severin, de a introduce tarife pentru controlul oficial în unităţile de procesare a cărnii şi în unităţile cu activităţi generale (depozite/pieţe angro, unităţi de reambalare), întrucât sunt în imposibilitatea de a-şi acoperi cheltuielile generate de controalele oficiale, respectiv de a retribui personalul sanitar veterinar care efectuează controale oficiale.

Intimata consideră că solicitarea reclamantei A. de a reduce tariful aferent controlului oficial pentru abatorizarea animalelor este neîntemeiată având în vedere riscurile asociate activităţii de sacrificare a animalelor în abatoare, precum şi complexitatea procesului de sacrificare, fapt ce impune asigurarea permanentă a supravegherii de către medicii veterinari oficiali a activităţii de sacrificare în abatoare şi, totodată, asigurarea unui număr suficient de medici veterinari oficiali şi personal auxiliar (tehnicieni/asistenţi veterinari) în raport cu viteza liniei de sacrificare şi timpul aferent necesar pentru efectuarea inspecţiei ante şi post-mortem, în vederea creşterii eficienţei activităţii de control oficial.

În situaţia în care s-ar acorda reduceri privind cuantumurile tarifelor aferente controalelor oficiale, apreciază că s-ar genera deficienţe privind asigurarea resurselor financiare necesare retribuirii medicilor veterinari oficiali/personalului auxiliar care efectuează controalele oficiale, ceea ce ar avea impact negativ asupra siguranţei alimentelor de origine animală.

Demersul legal este întemeiat pe dispoziţiile art. 79 alin. (1), alin. (2) lit. c) din Regulamentul (CE) nr. 625/2017.

În ceea ce priveşte prevederile art. 79 alin. (3) din acelaşi regulament, această normă nu are caracter obligatoriu iar în privinţa respectării principiului transparenţei, reglementat la art. 85 din Regulamentul (CE) nr. 625/2017, acesta nu se referă la cuantumurile prevăzute la art. 79 alin. (1) lit. (b) din Regulamentul (CE) nr. 625/2017, care au fost preluate în anexa 3 la Ordinul Preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 96/2014, ci la cele prevăzute la art. 79 alin. (1) litera (a), art. 79 alin. (2) şi art. 80 din acelaşi regulament.

În plus, arată că tarifele nu pot constitui o povară financiară pentru operatorii economici, având în vedere că sunt nesemnificative din punct de vedere al cuantumurilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin raportare la motivele de recurs invocate de către reclamanta A. şi la apărările formulate prin întâmpinare, de intimata-pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin prisma dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat şi îl va respinge, pentru considerentele ce succed:

Prin acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. s-a solicitat, pe de o parte, anularea parţială a actului normativ reprezentat de Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 96/2014 pentru aprobarea tarifelor aplicabile în domeniul sanitar-veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, respectiv anularea Anexei 3, iar, pe de altă parte, s-a pretins obligarea A.N.S.V.S.A. la emiterea unui nou act administrativ normativ care să asigure garanţiile oferite de Regulamentul U.E. nr. 2017/625.

Instanţa de fond a respins în tot acţiunea, soluţia fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Întrucât în recurs s-au invocat două motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda, sub un prim aspect, la verificarea sentinţei recurate în privinţa incidenţei prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., care vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În susţinerea acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că hotărârea nu este amplu motivată, cuprinde motive străine şi contradictorii, ceea ce face ca soluţia să nu fie argumentată juridic.

Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.

Or, în cauza de faţă, aceste cerinţe au fost întrunite, întrucât instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată, a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de către aceasta.

Nu pot fi primite criticile recurentei-reclamante potrivit cărora hotărârea nu este amplu motivată iar considerentele sunt atât contradictorii cât şi străine de natura cauzei, de vreme ce, în mod corect instanţa de fond a procedat la identificarea problemei litigioase - modul de stabilire a tarifelor pentru controlul oficial, a sintetizat criticile de nelegalitate formulate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată şi a prezentat în detaliu motivele pentru care a apreciat că argumentele prezentate de aceasta nu pot fi reţinute, în raport de contextul legislativ reprezentat de Regulamentul UE nr. 2017/625, art. 78-82, invocat de reclamantă.

Înalta Curte aminteşte în acest context de Decizia pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza B. împotriva României, în considerentele căreia s-a reţinut că "(…) deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată, cu respectarea exigenţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., astfel că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reţinut.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, recurenta critică raţionamentul juridic al hotărârii, reluând argumentele de nelegalitate ale actului normativ atacat, considerând, în esenţă, că acesta reprezintă un cadru legal lacunar şi în contradicţie cu Regulamentul UE nr. 2017/625. Critica esenţială din recurs se referă la faptul că prima instanţă nu a dat eficienţă argumentelor reclamantei.

În efectuarea propriului demers de analiză a faptelor şi normelor incidente în cauză, Înalta Curte va reţine, primordial, câteva repere esenţiale ale litigiului, după cum urmează:

A. este organizaţia profesională înfiinţată în 1999 care reprezintă interesele industriei de prelucrare a cărnii în România.

Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (A.N.S.V.S.A.) este instituţia cu atribuţii de control în domeniul veterinar.

Ordinul Preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 96/2014 include tarife pentru efectuarea unor activităţi din domeniul sanitar-veterinar şi al siguranţei alimentelor, transpunând la nivel intern, legislaţia adoptată la nivel european.

Astfel, prin acest ordin a fost aprobat tariful pentru activitatea de control oficial sanitar-veterinar şi pentru siguranţa alimentelor şi pentru înregistrarea sanitar - veterinară şi pentru siguranţa alimentelor a unităţilor de vânzare directă sau vânzare cu amănuntul, în anexa 3 fiind stabilite tarife în funcţie de unităţile vizate şi pe categorii de cheltuieli: cheltuieli de personal, cheltuieli de prelevare probe şi de înregistrare sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor a unităţilor de vânzare directă sau vânzare cu amănuntul.

Acest act normativ a fost modificat parţial în anul 2019 (prin Ordinul nr. 114/2019), ca efect al Deciziei nr. 8/2017 a Curţii de Conturi, prin care s-a constatat nelegalitatea limitării veniturilor proprii lunare obţinute din tariful perceput pentru activitatea de control oficial sanitar-veterinar în unităţile care produc alimente de origine animală/nonanimală la suma de 5.000 euro/lună/unitate şi respectiv 2.000 euro/lună/unitate.

Această limitare a fost considerată ca fiind de natură a conduce la majorarea subvenţiilor acordate din bugetul de stat pentru finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale direcţiilor sanitar veterinare cu o sumă egală cu facilităţile acordate prin ordinele menţionate şi la favorizarea (avantajarea) societăţilor comerciale mari (cu un număr mare de sacrificări lunare) în defavoarea societăţilor comerciale mici şi mijlocii (cu un număr mai mic de animale sacrificate din aceeaşi categorie, contrar prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 a concurenţei (actualizată).

Curtea de conturi a impus reanalizarea Ordinului nr. 96/2014 dar şi a Ordinului nr. 113/2018, luarea de măsuri în vederea realizării veniturilor din activitatea de control oficial sanitar - veterinar în unităţile care produc alimente de origine animală/nonanimala în funcţie de numărul efectiv de capete controlate sau a activităţii efectiv prestate fără o limitare valorică a nivelului acestora, şi punerea în concordanţă a prevederilor naţionale cu Regulamentele (CE) ale Parlamentului European şi ale Consiliului privind controalele oficiale efectuate pentru a asigura verificarea conformităţii cu legislaţia specifică privind hrana pentru animale şi produsele alimentare.

De asemenea, Curtea de conturi a legat eventualitatea menţinerii unor limitări la unele activităţi de control oficial, sanitar - veterinar de consultarea Consiliului Concurenţei pentru eliminarea riscului de a produce distorsiuni concurenţiale, precum şi a Ministerului de Finanţe, cu atribuţii şi competenţe în aprobarea bugetului de venituri şi cheltuieli.

Măsurile dispuse de Curtea de Conturi au făcut obiectul analizei instanţelor de judecată în dosarul cu nr. x/2017 al Curţii de apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin decizia civilă nr. 5736/20.11.2019, a reţinut că dispoziţiile din anexa nr. 3 la Ordinul Preşedintelui AN.S.V.S.A. nr. 96/2014, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cele ale lit. e) din Nota la această anexă, preluate din Ordinul Preşedintelui A.N.S.V.S.A. nr. 64/2007, cu modificările şi completările ulterioare, au fost stabilite cu respectarea prevederilor de mai sus din Regulamentul (CE) nr. 882/2004, având în vedere necesitatea acoperirii tuturor cheltuielilor aferente controlului oficial. |

În mod definitiv s-a stabilit că măsura "nu priveşte cuantumul şi modul de stabilire a acestor tarife, ci plafonarea acestora, care conduce la favorizarea societăţilor comerciale care au un număr ridicat de sacrificări lunare, societăţi care pot ajunge să plătească şi 5% din numărul de capete abatorizate, denaturând concurenţa, iar decizia contestată (Decizia nr. 8/04.08.2017) dovedeşte faptul că modul de aplicare a plafoanelor la sumele de 5000 euro, respectiv 2000 euro reclamanta (A.N.S.V.S.A.) nu a respectat cerinţele prevăzute la art. 27 alin. (5) lit. a) din acelaşi Regulament, respectiv nu a ţinut cont de tipul de întreprindere în cauză, dimensiunea acesteia, efectul fiind unul anticoncurenţial". În acelaşi mod s-a stabilit şi că "autoritatea reclamantă avea obligaţia stabilirii juste a tarifului de o asemenea manieră încât să acopere costurile autorităţilor competente, or, în condiţiile în care urmare a plafonării tarifului DSVSA Botoşani şi Buzău, din prestarea serviciilor veterinare nu acopereau nici măcar salariile lunare brute ale angajaţilor direcţiilor sanitare care lucrează în unităţile de abatorizare şi procesare, din analiza auditorilor externi rezultând că fără această plafonare, cele două direcţii ar fi obţinut chiar venituri suplimentare, este evident că prin modul cum plafonarea a fost stabilită s-au încălcat prevederile art. 27 alin. (5) din Regulament."

Având în vedere chestiunile tranşate definitiv de o instanţă de judecată cu privire la nelegalitatea plafonării tarifelor pentru controlul sanitar veterinar şi la obligaţia ce-i revenea pârâtei de a stabili în mod just cuantumul tarifului într-o manieră care să acopere costurile autorităţilor competente, aceste aspecte nu mai pot face obiectul analizei unei alte instanţe în niciun alt litigiu, intervenind efectul pozitiv al lucrului judecat. Chestiunea juridică dezlegată prin hotărâre definitivă reprezintă un punct de pornire în analiza pretinselor nelegalităţi ale modificărilor aduse actului normativ atacat cu precizarea că orice aspect soluţionat în prezentul litigiu nu poate contrazice ceea ce deja s-a statuat.

În acest sens a înţeles prima instanţă să aplice în speţă prezumţia lucrului anterior judecat, prin urmare, raţionamentului instanţei de fond în susţinerea puterii de lucru judecat dar şi a legalităţii Anexei nr. 3 la Ordinul A.N.S.V.S.A prin prisma considerentelor deciziei ÎCCJ pronunţate în dosarul x/2017 nu este unul greşit.

Chiar dacă ÎCCJ nu s-a pronunţat asupra modificărilor aduse Ordinului nr. 96/2014 ci asupra legalităţii unor măsuri dispuse prin Raportul Curţii de Conturi, aspectele tranşate anterior sunt în strânsă legătură cu cele invocate de recurenta/reclamantă în prezentul litigiu şi nu pot fi ignorate. În plus, hotărârea este opozabilă reclamantei care a avut calitatea de intervenient în dosar.

Revenind la chestiunile invocate de reclamantă, cu privire la existenţa unui cadru legal lacunar şi în contradicţie cu legislaţia UE, respectiv, Regulamentul UE 2017/625, Înalta Curte constată că art. 79-82 din Regulament obligă statele membre să asigure resurse financiare adecvate pentru controale şi ale activităţi oficiale în activitatea sanitar veterinară. Totodată, se conferă dreptul autorităţilor competente de a percepe taxe pentru a-şi acoperi cheltuielile de control oficial iar metoda de calcul a acestor taxe poate fi cea reglementată în anexa IV capitolul II din Regulament ori cea reglementată explicit în art. 82.

Astfel, capitolul II Anexa IV prevede tarife fixe iar potrivit art. 82 Regulament, taxa (ori redevenţa) poate fi calculată forfetar pe baza costurilor globale suportate de către autorităţile competente dintr-o perioadă de timp determinată, aplicată tuturor operatorilor, indiferent dacă în perioada de referinţă s-au efectuat sau nu controale oficiale asupra fiecărui operator taxat. La acest mod de stabilire trebuie luate în considerare de către autorităţile competente impactul pe care tipul şi dimensiunea activităţii în cauză, precum şi factorii de risc relevanţi îl au asupra distribuţiei costurilor globale ale controalelor oficiale.

Cea de-a doua metodă de calcul este cea bazată pe calculul costurilor efective aferente fiecărui control oficial şi se aplică operatorilor care au fost supuşi controlului respectiv.

Art. 82 nu exclude combinarea celor două tipuri de metode de calcul a tarifelor cu precizarea expresă că în cazul tarifului forfetar, acesta nu trebuie să depăşească costurile globale suportate în legătură cu controalele oficiale efectuate în perioada menţionată, iar în cazul celei de-a doua metode, tariful nu poate depăşi costurile efective ale controlului oficial efectuat.

În virtutea competenţei sale de legiferare, autoritatea pârâtă a optat pentru stabilirea tarifelor conform anexei IV din capitolul II Regulamentul UE 2017/625, adoptând Ordinul 96/2014 de aprobare a tarifelor în domeniul sanitar-veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, inclusiv pentru activitatea de control oficial sanitar veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, în anexa 3.

Totodată, în cuprinsul anexei 3 la ordinul atacat s-a făcut distincţie între unităţile care desfăşoară doar anumite categorii de activităţi ori mai multe (abatorizare, tranşare, carmangerii, măcelării, procesare carne), stabilindu-se şi o limită minimă de 50 euro/lună şi o maximă de 5000 euro/lună (cu excepţia unităţilor de procesare a cărnii, unde tariful nu poate fi mai mare de 2000 euro/lună), pentru unităţile de la pct. I.

Întrucât tarifele au fost stabilite la nivelul celui reglementat de Regulamentul UE nr. 2017/625, capitolul II anexa IV, criticile reclamantei sunt nefondate.

Considerând că tarifele sunt prea mari, reclamanta este nemulţumită implicit de înlăturarea limitelor maxime ale tarifului mai sus amintit, însă această chestiune nu poate face obiectul unei noi dispute legale, fiind motivul esenţial de nelegalitate a actului normativ în forma anterioară modificării din anul 2019, aspect tranşat definitiv în instanţă.

Nici argumentul existenţei unor tarife preferenţiale nu poate fi susţinut în condiţiile în care la baza reglementării naţionale stau tarifele stabilite la nivel european, fără nicio distincţie preferenţială.

Din acelaşi considerent, al reglementării tarifelor naţionale conform normei europene, vor fi înlăturate criticile recurentei cu privire la încălcarea transparenţei legiferării prin lipsa unei analize care să justifice tarifele adoptate. De altfel, Înalta Curte constată că reglementarea tarifelor în speţă este una clară ce permite înţelegerea metodei şi datelor utilizate la stabilirea cuantumului acestora.

Este adevărat că prin Ordinul A.N.S.V.S.A. nr. 114/2019 au fost introduse două tarife de interes pentru reclamantă, este vorba de 1 euro/tonă produse finite în cazul unităţilor de procesare carne, carne tocată, carne preparată, carne separată mecanic independente, care nu desfăşoară activitate de tranşare şi 0,5 euro/tonă produse de origine animală recepţionate în depozite/pieţe angro şi unităţi de reambalare.

Aceste noi tarife au fost justificate pe larg în referatul de aprobare al ordinului iar valoarea lor este cu siguranţă sub valorile prevăzute în general de Regulamentul european, întărind concluzia reţinută de judecătorul fondului cu privire la valoarea mică a acestora care nu poate fundamenta argumentele reclamantei. Reglementarea noilor tarifelor s-a realizat în mod legal, nefiind identificate motive de nelegalitate intrinsecă a actului atacat.

Grava prejudiciere a operatorilor economici ori modificarea balanţei de plăţi a României sunt chestiuni extrinseci care trebuiau conturate în concret, altfel, rămân simple afirmaţii fără valoare juridică.

În acest context, se mai constată că toate criticile privind efectele aplicării noilor tarife în sensul afirmat de recurentă nu îşi găsesc susţinerea în actele dosarului, fiind chestiuni de temeinicie şi nu de legalitate a hotărârii, care nu pot face obiectul recursului.

În plus, susţinerea recurentei privind faptul că s-ar încasa sume superioare costurilor, ceea ce ar depăşi costurile globale suportate în legătură cu controalele oficiale efectuate conturează o situaţie pur ipotetică care nu poate legitima un motiv de anulare al Ordinului nr. 96/2014.

Recurenta a mai susţinut şi faptul că măsura adoptată de pârâtă este discriminatorie şi stimulează practici de concurenţă neloială. Înalta Curte constată că modificarea tarifelor în anul 2019 a avut ca scop tocmai înlăturarea discriminării ce ar putea conduce la practici de concurenţă neloială, discriminare constatată deja şi confirmată de o instanţă de judecată în dosarul nr. x/2017. Contrar criticilor recurentei, în dosar nu se identifică elemente discriminatorii ori de risc anticoncurenţial, aspecte care nu pot fi afirmate şi reţinute doar la nivel declarativ.

În privinţa inexistenţei unor norme administrative clare care să nu genereze riscul distorsionării liberei concurenţe, Înalta Curte constată că recurenta invocă o jurisprudenţă inaplicabilă în cauză, întrucât încheierea contractelor cu laboratoarele teritoriale şi centrale ori cu agenţii privaţi acreditaţi nu are nici nu are o legătură directă ori indirectă cu problematica din speţă.

Recurenta a mai făcut referire şi la excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Instanţa de control judiciar aminteşte că excesul de putere este definit ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor" şi constată că niciunul din criteriile de apreciere a excesului de putere nu se regăseşte în cauză. Pârâta deţine competenţa de emitere a ordinului contestat iar măsurile luate în considerarea dreptului său de apreciere nu pot fi considerate ca fiind de natură să încalce drepturile afimate pentru considerentele deja expuse şi inutil a fi reiterate.

În privinţa caracterului lacunar al actului normativ, în sensul că nu permite reducerea de tarife la care face referire Regulamentul UE nr. 2017/625, în consens cu considerentele hotărârii atacate, Înalta Curte constată că art. 79 alin. (3) este o normă dispozitivă, posibilitatea reducerii acestor tarife fiind lăsată la libera apreciere a legiuitorului naţional, oportunitatea adoptării unei astfel de măsuri neputând fi cenzurată de instanţa de contencios administrativ.

Norma europeană este imperativă numai cu privire la cerinţele pe care măsura reducerii tarifelor Anexei IV, odată adoptată, trebuie să le îndeplinească, însă nu obligă statele membre la luarea acestei măsuri.

În aceste condiţii solicitarea reclamantei de emitere a unui act normativ în sensul stabilirii unor facilităţi de tarifare nu are un fundament legal.

Pe de altă parte, orice facilităţi ar fi acordate particularilor de un regulament european ar fi direct aplicabil, conform art. 288 din TFUE, potrivit căruia regulamentele se bucură de aplicare directă şi de efect direct. Aşadar, regulamentele pătrund în ordinea juridică a statelor membre, fără a fi necesară o normă de preluare/de transpunere.

În concluzie, instanţa de control judiciar constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind dată cu legala interpretare şi aplicare a normelor de drept material.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente motivele de casare invocate de recurenta-reclamantă A., va respinge recursul formulat de acesta, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1300 din data de 12 iulie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.