Sufficiency of "fumus boni juris" for administrative suspension: merits-based route objections and expropriation damages insufficient to warrant interim relief

Şedinţa publică din data de 13 iunie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. şi W. au chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând suspendarea efectelor Hotărârii Guvernului României nr. 94/2022, pentru reaprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenţi obiectivului de investiţii "Varianta ocolitoare a oraşului Aleşd", judeţul Bihor.

1.2. În cauză Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. au formulat cereri de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

2. Hotărârile instanţei de fond

2.1. Prin încheierea de şedinţă din data de 26 mai 2022, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia netimbrării cererii, excepţia lipsei de interes a reclamanţilor şi cererea în probaţiune cu cercetarea la faţă locului şi a amânat judecarea cauzei la data de 23 iunie 2022, dispunând, totodată, comunicarea către pârâtul Guvernul României a înscrisurilor depuse, cu menţiunea de a-şi exprima poziţia cu privire la acestea.

2.2. Prin încheierea de şedinţă din data de 22 septembrie 2022, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis, în principiu, cererea de intervenţie formulată de Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., a constatat decăderea reclamanţilor din proba cu înscrisul reprezentat de raportul de expertiză efectuat în dosarul în care s-a solicitat anularea hotărârii consiliului local, a calificat raportul de expertiză din dosarul nr. x/2021 ca fiind un raport de expertiză extrajudiciară şi a respins proba cu un astfel de raport de expertiză, a încuviinţat proba cu înscrisurile depuse la dosar şi a rămas în pronunţare asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare, a cererii de chemare în judecată şi a cererilor de intervenţie accesorie în interesul pârâtului, formulate de intervenienţii accesorii Consiliul Judeţean Bihor prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A .

2.3. Prin sentinţa civilă nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României şi excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare, invocate de intervenientul accesoriu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.

Totodată, prima instanţă a admis în parte cererea de suspendare formulată de către reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. şi W. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenienţii accesorii în interesul pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A..

În acest sens, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus suspendarea în parte a efectelor Hotărârii Guvernului României nr. 94/2022, pentru reaprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenţi obiectivului de investiţii "Varianta ocolitoare a oraşului Aleşd", judeţul Bihor, respectiv exclusiv cu privire la acele efecte ale H.G. nr. 94/2002 referitoare la permiterea circulaţiei publice rutiere pe şoseaua de centură vizată de această Hotărâre de Guvern, însă fără a aduce atingere dreptului riveranilor de acces cu mijloace de transport rutiere pe această şosea de centură, suspendare care durează până la pronunţarea instanţei de fond.

De asemenea, Curtea de Apel Oradea a respins în rest cererea de suspendare şi a admis în parte cererile de intervenţie accesorie în interesul pârâtului, formulate de intervenienţii accesorii Consiliul Judeţean Bihor prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva hotărârilor judecătoreşti menţionate în punctul I.2 de mai sus, au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. şi W., pârâtul Guvernul României şi intervenienţii Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., astfel:

3.1. Reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. şi W. au formulat recurs împotriva încheierii de şedinţă din data de 22 septembrie 2022 şi împotriva sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, ambele pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Calea de atac a fost întemeiată pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., iar prin aceasta reclamanţii au solicitat admiterea recursului, casarea, în parte, a încheierii de şedinţă din data de 22 septembrie 2022, în sensul admiterii în probaţiune a rapoartelor de expertiză judiciară întocmite în dosarul nr. x/2021, precum şi casarea, în parte, a sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, în sensul admiterii, în integralitate, a cererii de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022 şi al respingerii cererilor de intervenţie accesorii, ca nefondate.

În susţinerea cererii lor de recurs, recurenţii reclamanţi au arătat că au fost soluţionate greşit cererile lor de probe, nefiindu-le încuviinţate expertizele în specializarea urbanism efectuate în dosarul nr. x/2021, fiind incident, astfel, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.. În respectivul dosar, aceiaşi reclamanţi au solicitat Tribunalului Bihor să dispună anularea HCJ nr. 6/19.01.2021 prin intermediul căreia a fost avizat traseul "Variantei ocolitoare Aleşd" şi cu privire la care, prin H.G. nr. 94/2022 s-au reaprobat indicatorii tehnico-economici. Au arătat recurenţii-reclamanţi care a fost parcursul probelor încuviinţate şi câştigate procesului în acel dosar, subliniind că acele expertize au valoarea probatorie a unor înscrisuri în prezenta cauză, fiind greşită soluţia primei instanţe, care a dispus decăderea din probă, deşi nu erau incidente prevederile art. 254 alin. (2), cât timp niciuna dintre părţi nu a solicitat amânarea cauzei în vederea studierii acesteia.

Se mai susţine că prima instanţă ar fi calificat în mod nelegal raportul de expertiză întocmit de expertul X. ca fiind un raport de expertiză extrajudiciar, în realitate el având doar calitatea de înscris în cadrul prezentului dosar.

Consideră recurenţii-reclamanţi că rezultă din cuprinsul acestor înscrisuri atât aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în cauză, cât şi paguba iminentă, care, în opinia lor, poate exista inclusiv în etapa de realizare a proiectului de infrastructură rutieră.

O altă critică de nelegalitate invocată în recursul reclamanţilor vizează încălcarea prevederilor art. 431 alin. (2), respectiv respingerea puterii de lucru judecat rezultată din decizia nr. 401/10.06.2022, în cadrul căreia Curtea de Apel Oradea a dispus suspendarea HCJ Bihor nr. 101/12.05.2021, prin care au fost aprobaţi iniţial indicatorii tehnico-economici pentru obiectul de investiţii "Varianta de ocolire Aleşd". Susţin recurenţii-reclamanţi că, fără a fi vorba despre incidenţa autorităţii de lucru judecat între cele două dosare, este vorba despre puterea de lucru judecat, întrucât indicatorii tehnico-economici aprobaţi prin HCJ Bihor nr. 101/19.05.2021 şi reaprobaţi prin H.G. nr. 94/2022 sunt identici, iar după cum s-a reţinut în cuprinsul deciziei nr. 401/10.06.2022 a Curţii de Apel Oradea, procedura de expropriere trebuia oprită temporar. O situaţie identică pretind recurenţii-reclamanţi că există şi în raport de Decizia nr. 634/03.09.2021 pronunţată de Curtea de Apel Oradea în dosarul nr. x/2021, în care s-a dispus suspendarea HCL Aleşd nr. 3/19.01.2021, prin care a fost avizat traseul variantei de ocolire Aleşd, opunându-se puterea de lucru judecat ce operează cu privire la ambele condiţii de fond necesare pentru admiterea cererii de suspendare, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

I se mai reproşează judecătorului fondului faptul că a decis să echilibreze efectele generate de un act administrativ care, în aparenţă, este nelegal, cu posibilitatea de pierdere a finanţării din fonduri europene a acestui proiect rutier, trecând cu vederea două aspecte importante referitoare la acordarea unei astfel de finanţări, respectiv faptul că implementarea cu întârziere a acestui proiect de infrastructură este imputabilă autorităţilor administrative, precum şi împrejurarea că intimaţii nu aduc la cunoştinţa instanţelor de judecată că autorităţile europene nu vor aproba acordarea fondurilor până la momentul soluţionării tuturor litigiilor generate de acest proiect rutier, aspect care rezultă din răspunsul emis de Comisia Europeană cu privire la sesizarea formulată de reclamanţi.

În concluzie, susţin recurenţii-reclamanţi că prima instanţă a diminuat în mod nelegal efectele pe care trebuia să le producă hotărârea judecătorească din prezenta cauză, soluţia corectă fiind, în opinia lor, cea de admitere în integralitate a cererii de suspendare.

În referire la paguba iminentă, arată recurenţii-reclamanţi că prima instanţă a reţinut greşit că li se poate cauza acestora un astfel de prejudiciu doar prin permiterea circulaţiei rutiere pe viitoarea centură a oraşului Aleşd, în condiţiile în care lucrările necesare pentru reabilitarea unei străzi dintr-o zonă rezidenţială diferă în mod considerabil de cele care se impun a fi efectuate pentru construirea unei variante de ocolire pentru oraşul Aleşd.

Aceste diferenţe, după cum susţin recurenţii-reclamanţi, decurg din funcţionalităţile complet diferite ale celor două drumuri, iar pentru viitorul drum de ocolire porţiunea de teren aflată sub traseul acestui drum implică lucrări de compactare care afectează fundaţiile şi structurile de rezistenţă ale imobilelor deţinute de recurenţi, fapt ce dovedeşte iminenţa generării unui prejudiciu material viitor şi previzibil.

Se mai reclamă şi împrejurarea că aceste imobile vor fi poziţionate la o distanţă critică faţă de zona în care se vor efectua lucrările pentru realizarea acestui drum, iar prejudiciul material creat imobilelor respective este reprezentat şi de scăderea valorii de piaţă a acestora, fiind dovedit că paguba iminentă se va ivi inclusiv în etapa de realizare a proiectului de infrastructură rutieră, mai precis de construire a acestuia, fapt pentru care, în accepţiunea recurenţilor-reclamanţi, suspendarea efectelor generate de acest act administrativ trebuia să producă efecte în totalitate.

Se mai referă recurenţii-reclamanţi şi la împrejurarea că nelegalitatea sentinţei decurge şi din faptul că, în ipoteza realizării proiectului anterior verificării legalităţii H.G. nr. 94/2022, există riscul real ca instanţele de judecată să constate nelegalitatea actului administrativ, împrejurare ce ar determina anularea acestuia.

Pentru aceste motive, consideră recurenţii-reclamanţi că hotărârea primei instanţe a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a celor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa de judecată neavând posibilitatea de a diminua efectele generate de actul administrativ, deoarece se ajunge în situaţia în care acesta, deşi este în aparenţă nelegal şi poate să producă o pagubă iminentă, continuă să producă efecte juridice.

Mai susţin recurenţii-reclamanţi că nelegalitatea în parte a sentinţei recurate rezultă şi din faptul că s-a reţinut de către prima instanţă că au fost suspendate efectele H.G. nr. 94/2022 exclusiv cu privire la acele efecte referitoare la permiterea circulaţiei publice rutiere pe şoseaua de centură vizată de această hotărâre de guvern, însă actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat nu conţine nicio dispoziţie referitoare la permiterea circulaţiei publice rutiere pe viitoarea varianţă de ocolire, judecătorul fondului pronunţând o hotărâre cu privire la aspecte ce nu sunt reglementate prin actul administrativ din prezenta cauză.

În consecinţă, având în vedere toate motivele invocate în cauză, apreciază recurenţii-reclamanţi că şi cererile de intervenţie accesorie formulate în faţa primei instanţe trebuie respinse ca neîntemeiate.

3.2. Pârâtul Guvernul României a declarat recurs împotriva încheierii de şedinţă din data de 26 mai 2022 şi împotriva sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, ambele pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal. Evocând incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul - pârât a solicitat casarea celor două hotărâri atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată în integralitatea sa, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca neîntemeiată.

În privinţa încheierii din 26 mai 2022, a susţinut recurentul-pârât că judecătorul fondului a pronunţat o soluţie greşită atunci când a respins excepţia lipsei de interes, invocată de Guvernul României, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (1) şi (2), art. 8 din Legea nr. 554/2004, iar în referire la sentinţa nr. 190/2022, se critică modalitatea în care s-au interpretat şi aplicat prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. În concret, se arată că nu poate fi valorificată în analiza cererii de suspendare o hotărâre judecătorească pronunţată într-un alt litigiu, ce are ca obiect un alt act administrativ, decât în condiţiile în care se poate invoca o putere de lucru judecat în raporturile dintre hotărârea anterioară şi cea din dosarul de faţă, iar existenţa cazului bine justificat trebuie să rezulte din examinarea elementelor invocate în referire la dosarul de faţă, iar nu prin raportare la considerentele instanţei competente dintr-o altă cauză.

Recurentul-pârât critică modalitatea în care judecătorul fondului a înţeles să pronunţe o soluţie pentru echilibrarea intereselor părţilor, soluţie care, în opinia sa, nici nu este de natură să clarifice folosul practic pe care îl dobândesc intimaţii-reclamanţi, ca efect al suspendării H.G. nr. 94/2022, iar în cercetarea cazului bine justificat, judecătorul fondului s-a aplecat şi asupra examinării oportunităţii alegerii unei variante de traseu în detrimentul alteia, precum şi asupra corectei interpretări sau aplicări a legii de către emitentul actului administrativ la efectuarea acestei alegeri, ceea ce este nepermis în calea acţiunii în suspendarea unui act administrativ, fiind specifică această analiză unei acţiuni in anularea acestui act, nu în calea aleasă de intimaţii-reclamanţi în demersul litigios din prezentul dosar.

Mai afirmă recurentul-pârât că doar aprobarea indicatorilor tehnico-economici nu e aptă să susţină pericolul iminent invocat în cererea de suspendare a H.G. nr. 94/2022, după cum chiar judecătorul fondului a recunoscut în motivarea sa, nefiind vorba despre un prejudiciu de natură materială, care să aibă un caracter cert, iar în consecinţă, se arată în recursul declarat de Guvernul României că nu sunt întrunite condiţiile cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3.3. Intervenientul Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor a declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin care, invocând incidenţa cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea, în totalitate, a cererii de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022.

Criticând soluţia dată de judecătorul fondului, a expus recurentul CJ Bihor argumente de nelegalitate a hotărârii primei instanţe similare celor regăsite în recursul declarat de Guvernul României, astfel că este redundantă reluarea acestora.

3.4. În cauză a formulat recurs şi intervenientul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, prin care a solicitat casarea sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin reţinerea incidenţei cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., cu consecinţa respingerii, în totalitate, a cererii de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022, în principal ca inadmisibilă sau introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Indicând drept motiv de casare prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul MTI a susţinut că a fost greşit soluţionată excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor în cererea lor de suspendare în integralitate a efectelor hotărârii de Guvern nr. 94/2022, întrucât nu există identitate cerută de lege decât cu privire la o parte din actul administrativ atacat, respectiv partea care priveşte proprietăţile riverane ale reclamanţilor.

A mai susţinut recurentul MTI că cererea de chemare în judecată a fost formulată de un număr de 23 de persoane, iar hotărârea a cărei suspendare s-a solicitat se referă la valoarea totală a investiţiei şi la lungimea totală a traseului, aprobând indicatorii tehnico-economici pentru întregul proiect de infrastructură, nu numai pentru partea aferentă proprietăţilor reclamanţilor.

Apoi, subsumat aceluiaşi motiv de casare, a arătat recurentul MTI că în mod greşit a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, întrucât, potrivit normelor speciale prevăzute de Legea nr. 255/2010, Guvernul României poate avea, eventual, calitatea de reprezentant al expropriatorului, care este statul român, însă nu poate sta în judecată în nume propriu, chiar dacă este emitentul actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

H.G. nr. 94/2022 reprezintă una dintre etapele procedurii de expropriere, prin care se creează un raport juridic între expropriator-Statul român, pe de o parte, şi cetăţenii României, inclusiv cei afectaţi de expropriere, pe de altă parte.

Tot din perspectiva temeiului de drept reprezentat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. a pretins recurentul MTI că a fost soluţionată greşit excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării H.G. nr. 94/2022, o astfel de cerere fiind admisibilă doar atunci când se invocă încălcarea unui interes public, întrucât vătămarea intereselor private este acoperită de normele speciale în materie de expropriere care prevăd despăgubirea integrală a persoanelor expropriate. A citat recurentul prevederile art. 22 alin. (1) teza finală şi alin. (8) din Legea nr. 255/2010, susţinând că imposibilitatea contestării transferului dreptului de proprietate şi a suspendării procedurilor de expropriere se justifică prin interesul public al derulării cât mai rapide a tuturor procedurilor legale de expropriere, în vederea realizării lucrărilor de utilitate publică.

Pretinsele pagube iminente din cererea de chemare în judecată pot fi remediate, în măsura în care vor fi dovedite, prin proiectul tehnic/eventuala modificare a soluţiilor tehnice şi prin repararea integrală a prejudiciilor, în esenţă, prin completarea/modificarea hotărârii de guvern atacate, nu prin suspendarea şi anularea ei.

A mai susţinut recurentul MTI că în mod greşit a reţinut prima instanţă că vătămările invocate de către reclamanţi cu privire la dreptul la un mediu sănătos, la poluarea fonică şi a aerului sunt de notorietate publică, în condiţiile în care alegerea traseului drumului s-a fundamentat pe expertize/studii întocmite în domenii de strictă specialitate: mediu, siguranţă rutieră, siguranţă sanitară, etc.

I se reproşează primei instanţe că a aplicat greşit dispoziţiile art. 255 alin. (2) C. proc. civ., fără ca reclamanţii să depună în susţinerea acţiunii alte studii efectuate de specialişti prin care să combată soluţiile tehnice propuse de specialiştii expropriatorului, pronunţându-se, astfel, în domenii de strictă specialitate, fără a-i fi permis acest lucru.

În referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susţinut recurentul MTI că prima instanţă a preluat argumentele din decizia Curţii de Apel Oradea nr. 401/CA/2022 cu privire la cazul bine justificat, fără a observa că acele argumente se referă la coridorul de expropriere ce formează obiectul unui alt act administrativ, respectiv H.G. nr. 346/2022.

În criticile recurentului se arată că, pe lângă motivele străine de natura cauzei la care a făcut referire în precedent, hotărârea atacată cuprinde şi motive contradictorii privitoare la efectele deciziei nr. 401/2022 asupra actului administrativ a cărui suspendare se urmăreşte în speţă, precum şi la raportul dintre Hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 101/2021 şi H.G. nr. 94/2022.

Această contrarietate ivită în considerentele hotărârii atacate se reflectă sub aspectul aplicării/excluderii puterii de lucru judecat în referire la decizia nr. 401/2022, generând, totodată, nelămurirea situaţiei de fapt privind respectarea cerinţelor de urbanism la stabilirea traseului, împrejurare care nu permite verificarea aplicării corecte a legii în cauză. În privinţa raportului dintre HCJ Bihor nr. 101/2021 şi H.G. nr. 94/2022, critică recurentul MTI legătura de tip act iniţial-act subsecvent pe care a reliefat-o prima instanţă, iar contrarietatea considerentelor sub aspectul analizat (stabilirea sau nu a raportului dependenţă sau independenţă dintre aceste acte administrative) generează nelămurirea situaţiei de fapt privind natura juridică a actului administrativ care face obiectul litigiului prin raportare la Hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 101/2021.

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. au vizat încălcarea normelor de drept material care permit realizarea variantelor ocolitoare şi în intravilanul localităţilor, precum şi actualizarea documentaţiilor de urbanism după aprobarea indicatorilor tehnico-economici. A susţinut recurentul MTI că prin hotărârea atacată se încalcă prevederile art. 37 pct. 1 din O.G. nr. 43/1997, care permit realizarea variantelor ocolitoare şi în intravilanul unei localităţi, prin excepţie de la regula înscrisă în acest text de lege, iar dezavantajele identificate pentru varianta 2 au făcut să se ridice în cauză o problemă reală din perspectiva obţinerii acordului de mediu.

Apoi, a mai afirmat recurentul intervenient MTI că prin hotărârea recurată se încalcă prevederile art. 24 şi 25 din O.G. nr. 43/1997, art. 5 alin. (1) şi alin. (3) din Legea nr. 255/2010 şi ale art. IV din O.U.G. nr. 49/2017, dispoziţii care permit actualizarea documentaţiilor de urbanism după aprobarea indicatorilor tehnico-economici, fiind, aşadar, prematură în această fază modificarea respectivelor documentaţii.

În privinţa pagubei iminente, a subliniat recurentul-pârât că, în cadrul procedurii de expropriere, paguba şi repararea ei constituie premise ale normelor speciale în această materie, norme care prevăd şi repararea integrală a prejudiciilor cauzate proprietarilor afectaţi de expropriere, iar în acest sens, a invocat recurentul MTI decizii ale ICCJ date în soluţionarea unor recursuri în interesul legii, precum decizia RIL nr. 14/2019 şi decizia RIL nr. 78/2021. Se mai arată că de esenţa exproprierii este ideea de pagubă în patrimoniul persoanelor afectate de această procedură, însă o astfel de pagubă nu poate fi invocată drept pagubă iminentă pentru a justifica suspendarea procedurilor de expropriere.

În consecinţă, eventuala suspendare a H.G. nr. 94/2002 ar încălca grav echilibrul dintre interesele particulare ale persoanelor afectate de expropriere şi interesul public al executării cât mai rapide a lucrărilor de utilitate publică, generând costuri disproporţionate pe seama bugetului public alocat MTI şi pierderea finanţărilor nerambursabile.

Se mai susţine prin criticile din recurs că dispozitivul sentinţei atacate pune recurentul MTI în imposibilitatea de a executa hotărârea instanţei, întrucât nu pot fi exigibile cheltuielile efectuate în interesul privat al intimaţilor, în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, iar statuările primei instanţe cu privire la paguba iminentă, cu ignorarea expertizelor/studiilor care au fundamentat soluţia aprobării indicatorilor tehnico-economici, reprezintă o încălcare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3.5. Sentinţa civilă nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost atacată cu recurs şi de Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. Prin calea de atac astfel promovată, intervenienta a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea, în totalitate, a cererii de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022. Recursul a fost întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A precizat recurenta-intervenientă CNAIR că susţine apărările formulate de Guvernul României, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a reţinut existenţa cazului bine justificat luând în considerare efectele unei alte hotărâri judecătoreşti, pronunţate într-un litigiu diferit, având ca obiect un alt act administrativ decât cel de faţă, iar stabilirea aparenţei de nelegalitate prin raportare la traseul drumului, în contextul cerinţelor legale în materie de urbanism, denotă depăşirea cadrului reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004, analiza instanţei depăşind verificarea aparenţei dreptului.

Au fost reluate prin recursul recurentei-interveniente aceleaşi argumente regăsite în recursul părţii în favoarea căreia a intervenit, respectiv Guvernul României, nemaifiind necesară redarea lor în cuprinsul prezentei hotărâri judecătoreşti.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinările depuse în dosarul instanţei de recurs, recurentul - pârât Guvernul României a solicitat admiterea recursurilor formulate de intervenienţii Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi respingerea recursului promovat de recurenţii - reclamanţi, apreciind acest din urmă recurs ca nefondat.

4.2. În cauză a formulat întâmpinare şi recurentul - intervenient Consiliul Judeţean Bihor, prin care a solicitat admiterea recursurilor promovate de recurentul - pârât Guvernul României şi intervenienţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., dar şi respingerea recursului formulat de recurenţii - reclamanţi, pe care l-a apreciat drept nefondat.

4.3. Prin întâmpinarea depusă în cauză, recurenţii - reclamanţi au invocat, în principal, excepţia netimbrării recursurilor şi excepţia inadmisibilităţii motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel cum a fost acesta invocat în recursul recurentului - pârât Guvernul României cu privire la respingerea excepţiei lipsei de interes. În subsidiar, recurenţii - reclamanţi au solicitat respingerea recursurilor promovate de părţile adverse, ca nefondate.

4.4. Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. a formulat, la rândul său, întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursurilor formulate de Guvernul României şi intervenienţii Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, dar şi respingerea recursului promovat de recurenţii - reclamanţi, apreciind acest din urmă recurs ca nefondat.

A susţinut intimata-intervenientă că nu sunt îndeplinite cerinţele cazului bine justificat şi pagubei iminente,

5. Răspunsurile la întâmpinări

5.1. În raport de apărările formulate de recurenţii - reclamanţi, prin răspunsul la întâmpinare depus în dosarul instanţei de recurs, recurentul - pârât Guvernul României a solicitat respingerea excepţiilor netimbrării, a excepţiei inadmisibilităţii şi a apărărilor formulate de recurenţii-reclamanţi, ca neîntemeiate.

5.2. Recurentul-pârât Guvernul României a formulat răspuns şi la întâmpinarea formulată de Consiliul Judeţean Bihor, prin care a solicitat instanţie să dea eficienţă susţinerilor unei astfel de părţi.

5.3. În cauză a formulat răspuns la întâmpinare şi recurentul - intervenient Consiliul Judeţean Bihor, prin care a solicitat respingerea excepţiilor netimbrării şi a excepţiei inadmisibilităţii, dar şi respingerea cererii de probaţiune formulată de recurenţii - reclamanţi având ca obiect raportul de expertiză întocmit în dosarul nr. x/2021. Nu în ultimul rând, recurentul - intervenient a solicitat şi respingerea apărărilor formulate de recurenţii - reclamanţi, ca neîntemeiate.

6. Procedura de soluţionare a recursurilor

6.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată la data de 11 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6.2. Prin încheierea din 11 mai 2023, completul de judecată nr. 3 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut că, prin încheierea de şedinţă din data de 05.04.2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, completul de judecată nr. 6. al aceleiaşi instanţe a reţinut calitatea sa de prim complet învestit cu soluţionarea recursului promovat de pârâtul Guvernul României atât împotriva încheierii din 26 mai 2022, dar şi împotriva sentinţei civile nr. 190 din 27 septembrie 2022, ambele pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2022. În aplicarea art. 94 alin. (3) din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1375/2015 din 17 decembrie 2015 pentru aprobarea vechiului Regulament de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti (în vigoare la data promovării recursului), reţinând că în ipoteza mai multor căi de atac îndreptate împotriva aceleiaşi hotărâri, acestea se înregistrează în acelaşi dosar şi se soluţionează de completul iniţial învestit, completul de judecată nr. 3 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a trimis prezenta cauză către completul de judecată nr. 6 al aceleiaşi instanţe, învestit cu soluţionarea dosarului nr. x/2022, cu termen de judecată la data de 31 mai 2023.

6.3. Prin încheierea de şedinţă din data de 31 mai 2023, completul de judecată nr. 6 al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus reunirea dosarului asociat nr. x/2022 la dosarul principal nr. x/2022, pentru evitarea pronunţării unor soluţii contradictorii.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căilor de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi hotărârile recurate, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate, normele legale incidente şi apărările formulate în întâmpinări, Înalta Curte reţine, pentru considerentele ce vor fi expuse în paragrafele ulterioare, că recursurile declarate de pârâtul Guvernul României şi de intervenienţii Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. împotriva sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022 sunt fondate. De asemenea, Înalta Curte reţine că recursul declarat de reclamanţi împotriva încheierii de şedinţă din data de 22 septembrie 2022 şi împotriva sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, precum şi recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva încheierii de şedinţă din data de 26 mai 2022 sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

II.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte a fost învestită în cauză cu 5 recursuri formulate împotriva aceleiaşi hotărâri judecătoreşti, dintre care, pe de o parte, recursul-reclamanţilor urmăreşte să se pronunţe o decizie de admitere în tot a cererii lor de suspendare a actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 94/2022, iar pe de altă parte, recursurile declarate de pârâtul Guvernul României şi de intervenienţii în favoarea acestui pârât, respectiv Consiliul Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. (CNAIR) urmăresc obţinerea unei soluţii de respingere ca neîntemeiată a cererii de suspendare formulate în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Preliminar analizei pe fond a criticilor din recurs, Înalta Curte reţine că au fost declarate recursuri şi împotriva unor încheieri de şedinţă premergătoare, prin care s-au soluţionat anumite cereri ale părţilor sau excepţii, astfel că aceste chestiuni vor fi tratate anterior analizei pe fond a condiţiilor cerute pentru suspendarea unui act administrativ.

1. Asupra motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în referire la soluţia de respingere ca neîntemeiată a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, în raport de care au fost formulate critici prin recursul declarat de recurentul-intervenient MTI, reţine Înalta Curte caracterul său nefondat, fiind corectă soluţia primei instanţe asupra acestei excepţii.

Cererea de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022 a fost formulată de reclamanţii indicaţi în petitul acţiunii judiciare, ce au justificat interesul lor prin prisma faptului că sunt afectaţi de conţinutul actului administrativ a cărui temporizare se urmăreşte, dată fiind aşezarea imobilelor pe care aceştia le deţin în imediata proximitate a viitoarei variante de ocolire a oraşului Aleşd, pentru care au fost aprobaţi indicatorii tehnico-economici prin această hotărâre de guvern.

Faptul că indicatorii respectivi vizează întregul traseu care urmează a se realiza pe teritoriul oraşului Aleşd nu determină o lipsă a calităţii procesuale active a reclamanţilor pentru acea parte din hotărârea a cărei suspendare s-a solicitat, ce conţine date tehnice aferente şi altor sectoare de drum decât cele care afectează imobilele deţinute de titularii acţiunii judiciare de faţă.

O suspendare a efectelor unui act administrativ doar pentru o parte din conţinutul său nu se poate realiza în cauză, întrucât obiectul H.G. nr. 94/2022 este unul indivizibil, astfel că oricare dintre persoanele fizice sau juridice care justifică o vătămare a unui drept sau interes legitim prin emiterea respectivului act poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă cu solicitarea de temporizare a efectelor acestui act, fiind justificată calitatea cerută de art. 14, raportat la art. 1 şi la art. 2 lit. a), toate din Legea nr. 554/2004, pentru a putea formula o cerere de suspendare precum cea în discuţie în prezenta cauză.

2. Tot subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. a încadrat recurentul-intervenient Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii criticile sale privind greşita soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, justificată, în opinia sa, de faptul că actul administrativ a cărui suspendare se cere a fost emis într-o procedură de expropriere, care dă naştere unor raporturi juridice doar între expropriator-Statul român şi expropriaţi-cei supuşi unei asemenea proceduri.

Nici aceste critici nu au un caracter întemeiat, cât timp în materia suspendării actelor administrative, în raport de temeiul de drept pe care şi-au fundamentat intimaţii-reclamanţi cererea lor, regăsit în prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, are calitate procesuală pasivă emitentul actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Fără a nega împrejurarea că un astfel de act administrativ a fost emis într-o procedură de expropriere, uzitarea căii procesuale de suspendare conferite de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 leagă părţile unui astfel de demers litigios într-un raport juridic între persoanele vătămate prin actul a cărui suspendare se solicită şi emitentul respectivului act. Intimaţii-reclamanţi nu şi-au întemeiat cererea lor pe niciuna dintre dispoziţiile referitoare la expropriere, criticile recurentului-intimat nefiind, aşadar, corelate cu temeiul de drept al prezentei cereri de suspendare .

3. Tot recurentul-intervenient MTI a criticat faptul că a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare cu care a fost învestită instanţa de fond, susţinând din aceeaşi perspectivă a incidenţei motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că o astfel de cerere este admisibilă atunci când se invocă încălcarea unui interes public, întrucât vătămarea intereselor private este acoperită de normele speciale în materie de expropriere, care prevăd despăgubirea integrală a persoanelor expropriate.

Înalta Curte reţine că cererea de suspendare formulată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu impune drept condiţie de exerciţiu dovedirea vătămării unui interes public, fiind deschisă o astfel de acţiune în contencios administrativ pentru orice subiect de drept care se încadrează în definiţia persoanei vătămate într-un drept sau interes legitim.

În măsura în care ar fi reglementată prin norme speciale o interdicţie de a apela la procedura de drept comun în materia suspendării efectelor unui act administrativ, aşa cum este cazul, de exemplu, în privinţa situaţiilor reglementate prin art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, s-ar putea lua în considerare argumentele recurentului-intervenient, în aplicarea principiului de drept specialia generalibus derogant. Cum însă în concursul dintre cele două proceduri, respectiv cea a contenciosului administrativ şi cea a exproprierii, nu există o normă care să limiteze formularea unei cereri de suspendare în funcţie de interesul pretins vătămat, Înalta Curte reţine că nu pot fi validate alegaţiile recurentului-intervenient privind o pretinsă inadmisibilitate, grefată de distincţia dintre interesul public şi cel privat al titularului cererii de suspendare întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004.

4. Recurentul-pârât Guvernul României a criticat încheierea de şedinţă din 26 mai 2022, care cuprinde soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes, ca neîntemeiată, susţinând, în esenţă, că nu pot intimaţii-reclamanţi să urmărească ocrotirea unui interes al altor persoane sau un interes colectiv, iar titulari acţiunii nu au relevat un interes privat în obţinerea măsurii suspendării actului administrativ. A mai susţinut recurentul-pârât că interesul privat al intimaţilor-reclamanţi nu se susţine, nefiind prefigurat folosul propriu pe care l-ar obţine ca urmare a admiterii cererii de suspendare pe care aceştia au formulat-o.

În examinarea acestor critici, subsumate de recurentul-pârât motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reţine Înalta Curte că intimaţii-reclamanţi au urmărit, cu prioritate, ocrotirea unor drepturi şi interese private ale acestora, iar în subsidiar au formulat argumente de natură a conduce spre concluzia că au în vedere şi ocrotirea unui interes general, colectiv. Cum însă cererea de suspendare, astfel cum a fost formulată, nu se poate înscrie în categoria aşa-ziselor acţiuni colective, formulate doar pentru apărarea unui interes public, Înalta Curte constată că prevalează voinţa titularilor cererii de suspendare de a obţine temporizarea efectelor unui act administrativ care îi vatămă pe aceştia în mod direct şi personal, fapt pentru care confirmă soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei de interes în formularea acţiunii judiciare, ca neîntemeiată, o astfel de soluţie fiind legală.

5. Recurenţii-reclamanţi au formulat recurs împotriva încheierii de şedinţă din 22.09.2022, criticând, în esenţă, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., soluţia de respingere a probelor solicitate de aceştia, probe pe care titularii cererii de chemare în judecată le-au considerat ca fiind înscrisuri, iar judecătorul cauzei le-a calificat ca fiind rapoarte de expertiză tehnică extrajudiciare, incompatibile cu specificul procedurii de examinare a condiţiilor cerute de lege pentru a dispune suspendarea unui act administrativ.

Înalta Curte confirmă calificarea dată de prima instanţă asupra naturii juridice a probelor a căror încuviinţare a fost respinsă, acestea fiind, în mod clar, lucrări de specialitate întocmite în alte dosare, chiar dacă aspectele expertizate au fost consemnate în mod scriptic, acest lucru neputând conduce la calificarea ca înscrisuri doar pentru că ar conţine date factuale.

Expertiza tehnică de specialitate dispusă într-un dosar pendinte se materializează, la rândul său, într-un înscris ce este denumit raport de expertiză, în care se prezintă constatările şi concluziile expertului desemnat în cauză, potrivit prevederilor art. 336 C. proc. civ., fiind, aşadar, altceva decât noţiunea reglementată de art. 236 C. proc. civ.. Mai departe, reţine Înalta Curte că este corectă soluţia primei instanţe de respingere a solicitării de încuviinţare a acestei probe, întrucât specificul procedurii de suspendare reclamă verificarea aparenţei unor indicii de nelegalitate ce fundamentează cazul bine justificat reclamat pentru a obţine temporizarea efectelor unui act administrativ şi existenţa unei pagube iminente, aceste condiţii presupunând o decelare facilă, pe baza unui probatoriu sumar, a îndoielii asupra legalităţii actului, pentru a putea pronunţa o soluţie într-o astfel de cerere. Specificul urgent al suspendării solicitate în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 implică acordarea unor termene scurte şi încuviinţarea preponderent a probei cu înscrisuri a căror comunicare către părţile cu interese contrare se realizează cu maximă celeritate, fără a se putea transforma această procedură într-una de drept comun, în care administrarea de probe poate conduce la numeroase amânări de intrare în dezbateri, depăşindu-se fără îndoială termenul rezonabil pentru cercetarea judecătorească într-o astfel de cauză.

În orice caz, pentru a beneficia de protecţia jurisdicţională pe care o reclamă în cererea lor, recurenţii-reclamanţi trebuie să dovedească existenţa unui fumus boni juris prin mijloace probatorii adecvate acestei proceduri, aceasta presupunând că nelegalitatea trebuie să rezulte cu evidenţă prin probe sau raţionamente la prima facie. Dacă pentru verificarea aparenţei de nelegalitate ar fi necesară administrarea unui probatoriu complex, atunci această prezumptivă nelegalitate s-ar întoarce împotriva celui ce o reclamă, justificând, mai degrabă, la prima vedere, legalitatea actului a cărui suspendare se solicită. În consecinţă, măsura dispusă de judecătorul fondului, de respingere a probei cu rapoarte de expertiză extrajudiciară întocmite în alte dosare, este una legală, în raport de specificul cauzei ce i-a fost încredinţată spre competentă soluţionare.

6. Pe fondul cererii de suspendare, Înalta Curte va proceda la analizarea condiţiilor cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune măsura suspendării H.G. nr. 94/2022, având în vedere, în mod corelativ şi simetric, argumentele recurenţilor-reclamanţi şi pe cele ale părţilor adverse, adică Guvernul României şi persoanele care au intervenit în folosul său, respectiv Consiliul Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.. Prin urmare, considerentele expuse în continuare răspund tuturor celor 5 recursuri declarate în cauză, în privinţa criticilor aduse soluţiei dispuse pe fondul cererii de suspendare cu care a fost învestită prima instanţă, întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Cererea de suspendare a efectelor H.G. nr. 94/2022 a fost argumentată de către recurenţii-reclamanţi, din perspectiva îndeplinirii condiţiei existenţei unui caz bine justificat, pe aspecte referitoare la nerespectarea prevederilor privind transparenţa decizională în administraţia publică, nerespectarea planurilor de urbanism şi amenajarea teritoriului, nerespectarea dispoziţiilor imperative ale art. 37 alin. (2) din O.G. nr. 43/1997 şi ale ordonanţei în întregul său, precum şi a acordului european din 1975 asupra marilor drumuri de circulaţie internaţională, încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, a prevederilor O.U.G. nr. 101/2020, a celor din H.G. nr. 666/2016 şi a prevederilor Programului Operaţional Infrastructura Mare 2014-2020, încălcarea Directivei 2011/92/CE şi a Normei din 2005 emisă de Guvernul României privind caracterul şi mărimea zonelor de protecţie sanitară şi hidrologică, pentru ca, în final, recurenţii reclamanţi să invoce excesul de putere al autorităţii publice, în raport de modalitatea de ocrotire a drepturilor fundamentale ale persoanelor.

În privinţa pagubei iminente, au justificat recurenţii-reclamanţi în cererea lor că această condiţie este îndeplinită, întrucât sunt afectate imobilele în care aceştia locuiesc, scade valoarea de piaţă a acestora, sunt supuşi riscului de poluare a aerului şi de poluare fonică.

Analizând aceste condiţii a căror îndeplinire este cerută cumulativ prin dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a înţeles să valorifice în prezenta cauză efectele deciziei civile nr. 401/10.06.2022 a Curţii de Apel Oradea, pronunţată în dosarul nr. x/2021, prin care s-a dispus suspendarea HCJ nr. 101/12.05.2021, de aprobare a indicatorilor tehnico-economici pentru obiectivul de investiţii "Varianta de ocolire Aleşd Sud şi Nord ", justificat de împrejurarea că actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în prezenta cauză vizează tocmai reaprobarea indicatorilor tehnico-economici aferenţi obiectivului de investiţii redenumit "Varianta ocolitoare a oraşului Aleşd".

Înalta Curte reţine că este nelegală hotărârea primei instanţe, a cărei soluţie s-a întemeiat în mod exclusiv pe o hotărâre judecătorească anterioară, în condiţiile în care, cu deplin temei, reţinuse anterior judecătorul fondului că nu poate fi vorba în cauză despre valorificarea efectului pozitiv al puterii de lucru judecat rezultat din decizia 401/2022 a Curţii de Apel Oradea.

După cum s-a arătat în decizii de speţă anterioare ale instanţei supreme (spre exemplu, decizia nr. 19/2018), în cauzele având ca obiect suspendarea unui act administrativ, se poate vorbi despre efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat doar în ipoteza în care există tripla identitate, iar împrejurările avute în vedere pentru dovedirea condiţiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu s-au modificat între timp, o astfel de situaţie nefiind incidentă în cauza de faţă.

Actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat în prezentul dosar este reprezentat de o hotărâre de guvern emisă în mod independent faţă de hotărârea Consiliului Judeţean Bihor nr. 101/2021, fără ca între aceste două acte administrative să existe vreo legătură de natură să justifice preluarea tale quale a argumentelor de admitere a cererii de suspendare a unuia dintre cele două acte şi în justificarea aceleiaşi soluţii date cu privire la cel de-al doilea act administrativ, acesta din urmă nefiind unul subsecvent primului, ci autonom în configuraţia juridică a procedurii de expropriere.

În aceste condiţii, este necesar a fi examinate susţinerile în fapt şi în drept pe care şi-au fundamentat recurenţii-reclamanţi cererea de suspendare, pentru a verifica dacă sunt îndeplinite cerinţele legale de obţinere a acestei măsuri provizorii până la soluţionarea acţiunii în anularea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Pornind de la cele statuate în mod constant în jurisprudenţa sa, Înalta Curte reaminteşte că suspendarea executării actului administrativ-fiscal se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea lui, fiind o măsură de excepţie, ce presupune dovedirea efectivă a unor împrejurări care, cel puţin la nivel de aparenţă, sunt apte să inducă o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazuri bine justificate sunt acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt în măsură să producă instanţei o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ atacat.

Specific acestei proceduri este faptul că, spre deosebire de acţiunea în anulare care verifică nelegalitatea actului administrativ prin prisma motivelor de fapt şi de drept invocate de titularul cererii, în cercetarea cazului bine justificat se verifică la nivel de aparenţă dacă vreuna dintre împrejurările incidente în emiterea acelui act este aptă să strecoare un dubiu cu privire la caracterul legal al actului a cărui temporizare se solicită.

În realitate, recurenţii-reclamanţi au învederat instanţei de contencios administrativ competente motive de fapt care nu pot fi circumscrise cerinţei dovedirii existenţei unui caz bine justificat, ci sunt adevărate critici de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere, pentru a căror examinare fiind necesară administrarea unui probatoriu complex, specific, de altfel, acţiunii de fond privind anularea acestui act.

Astfel, reţine Înalta Curte că pretinsa aparenţă de nelegalitate rezultată din încălcările arătate în cuprinsul cererii de suspendare nu se pretează la examinarea sumară specifică acestei proceduri, întrucât motivele invocate de reclamanţi impun, depăşind nivelul de aparenţă ce ar permite decelarea facilă a unor chestiuni de îndoială asupra legalităţii actului administrativ, verificarea pe fond, amplă şi exigentă a aspectelor reclamante ca fiind încălcate în emiterea H.G. nr. 94/2022.

Temeiul legal al emiterii Hotărârii Guvernului nr. 94/2022 privind declanşarea procedurilor de expropriere a tuturor imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Varianta ocolitoare a oraşului Aleşd" îl constituie art. 108 din Constituţia României şi art. 5 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, iar înscrisurile aflate la dosarul cauzei relevă că actul administrativ a fost adoptat de către autoritatea competentă, în limitele competenţei sale, cu respectarea formei prevăzute de lege şi a prevederilor legale edictate pentru valabila adoptare a actului, măsurile adoptate constituind etape legale ale procedurii de expropriere, potrivit art. 4 din Legea nr. 255/2010.

Recurenţii-reclamanţi sunt nemulţumiţi de alegerea unei variante de traseu din cele trei care au fost puse în dezbatere, apreciind că aceasta este una vătămătoare pentru drepturile şi interesele lor, fapt ce i-a determinat să acţioneze pentru suspendarea realizării fiecărei etape din procedura declanşată în temeiul Legii nr. 255/2010 pentru realizarea proiectului "Varianta ocolitoare a oraşului Aleşd". Însă, ceea ce ignoră recurenţii-reclamanţi este faptul că o astfel de alegere face parte din marja de apreciere a instituţiilor publice implicate în acest proiect, fără a reprezenta per se un motiv de nelegalitate, iar în manifestarea dreptului de opţiune în alegerea variantei potrivite nu s-a procedat discreţionar, ci s-a procedat la o analiză multicriterială, după cum rezultă din conţinutul Notei de fundamentare la H.G. nr. 94/2022.

Recurenţii-reclamanţi au invocat un prim motiv de incidenţă a cazului bine justificat constând în încălcarea prevederilor privind transparenţa decizională, în condiţiile în care în Nota de fundamentare la H.G. nr. 94/2022, la secţiunea 7 pct. 1 se arată că "proiectul de Hotărâre a Guvernului a îndeplinit procedura prevăzută de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, republicată". Aspectele reclamante de titularii cererii de suspendare nu au rezultat din probele depuse la dosar, iar efectuarea de verificări suplimentare în acest sens implică un probatoriu mai amplu decât cel administrat în primă instanţă, specific acţiunii în anulare, nu celei de faţă.

În referire la celelalte împrejurări pe care şi-au fundamentat reclamanţii cazul bine justificat, privitoare la nerespectarea planurilor de urbanism şi amenajarea teritoriului, nerespectarea dispoziţiilor imperative ale art. 37 alin. (2) din O.G. nr. 43/1997 şi ale ordonanţei în întregul său, precum şi a acordului european din 1975 asupra marilor drumuri de circulaţie internaţională, Înalta Curte reţine că astfel de împrejurări sunt imposibil de decelat doar din analizarea cererii de suspendare şi a înscrisurilor aflate la dosar, fiind necesară, în evaluarea temeiniciei lor, să se administreze probe consistente care să releve dacă au fost sau nu respectate cerinţele legale incidente în etapa reaprobării indicatorilor tehnico-economici ai lucrării de interes naţional.

În mod cert, aceste motive invocate prin cererea de suspendare pot face exclusiv obiectul analizei de legalitate şi temeinicie pe fond, specifică acţiunii în anularea actului administrativ, implicând o probaţiune complexă, dat fiind faptul că, în argumentele lor, reclamanţii contrazic constatările şi concluziile cuprinse în documentaţia tehnico-economică - soluţia tehnică, analiza multicriterială, impactul asupra mediului etc. - şi în avizele depuse la dosarul cauzei, or verificarea temeiniciei unor astfel de motive implică cercetarea în profunzime a fondului cauzei şi administrarea unor probe incompatibile cu specificul procedurii de soluţionare a cererii de suspendare a actului administrativ, cum ar fi expertiza judiciară.

În privinţa celorlalte împrejurări care, în opinia reclamanţilor, reprezintă manifestări ale cazului bine justificat pentru obţinerea măsurii provizorii de temporizare a actului administrativ pretins nelegal, împrejurări ce se referă la încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, a prevederilor O.U.G. nr. 101/2020, a celor din H.G. nr. 666/2016 şi a prevederilor Programului Operaţional Infrastructura Mare 2014-2020, încălcarea Directivei 2011/92/CE şi a Normei din 2005 emisă de Guvernul României privind caracterul şi mărimea zonelor de protecţie sanitară şi hidrologică, observă Înalta Curte că prin H.G. nr. 94/2022 s-au reaprobat indicatorii tehnico-economici ai proiectului "varianta ocolitoare a oraşului Aleşd", ca primă etapă în procedura de expropriere iniţiată conform Legii nr. 255/2010, necesară pentru implementarea proiectului pentru care s-a realizat un parteneriat CNAIR-Consiliul Judeţean Bihor, iar invocarea unor norme legale cuprinse în master planul aprobat prin H.G. nr. 666/2016 nu leagă nicicum emitentul actului administrativ a cărui suspendare se solicită de menţiunile cuprinse în documentul la care fac referire reclamanţii, relevante fiind chiar concluziile din acest document, potrivit cărora:

"acest Master Plan a fost elaborat la un anumit moment de timp, pe baza celor mai bune informaţii disponibile şi având ca fundament un proces robust de evaluare a diverselor proiecte propuse. În timp vor apărea schimbări şi evoluţii ce vor avea impact asupra costurilor, standardelor şi performanţelor fiecărui proiect de infrastructură propus. Printre altele, acestea includ:

(i) Modificări ale calendarului de implementare a altor proiecte din cadrul altor moduri sau sectoare de transport, care au impact asupra proiectului în cauză.

(ii) Actualizarea informaţiilor particulare referitoare la un anumit proiect, urmare a desfăşurării unor studii mai detaliate, cum ar fi Studii de Fezabilitate şi Proiecte Tehnice.

(iii) Factori externi cum ar fi variaţii ale performanţei la nivel macroeconomic a ţării, care au impact asupra cererii prognozate pentru un anumit proiect.

2. Fiecare dintre aceşti factori pot afecta standardul necesar pentru implementarea unui anumit proiect, costurile de implementare precum şi performanţa economică. Astfel, este important ca Master Planul să fie perceput ca un document viu care oferă o platformă robustă pentru dezvoltarea sectorului de transport, dar care va avea, la rândul său, nevoie de îmbunătăţiri şi revizuiri la intervale periodice de timp pentru a putea asigura îndeplinirea obiectivelor de dezvoltare a sectorului de transport."

La nivel de aparenţă, se permite ca derularea proiectului să fie fundamentată pe repere tehnico-economice elaborate conform normelor legale incidente, cu respectarea marjei de apreciere a autorităţilor publice implicate în proiect, care, în mod justificat, pot alege o soluţie tehnică pe care o consideră optimă, din perspectiva unor calcule şi raţiuni care ţin de avantajele şi posibilităţile concrete de realizare a obiectivului de investiţii. Or, aceste aspecte nu pot fi primite în justificarea suspendării actului administrativ, examinarea oportunităţii alegerii unei variante de traseu în detrimentul unei alte variante depăşind limitele judecăţii la nivel de aparenţă a dreptului, impunând o judecată pe fond.

În privinţa pretinsei încălcări a prevederilor art. 37 alin. (1) din O.G. nr. 43/1997, reţine Înalta Curte că norma vizată recomandă realizarea variantelor ocolitoare, de regulă, în afara intravilanului localităţii, însă tocmai această formulare este una ce permite, ca situaţie de excepţie, construirea unui astfel de drum cu afectarea parţială a intravilanului unei unităţi administrativ teritoriale, interdicţia nefiind una absolută, de la care să nu se poată deroga.

În referire la încălcarea Directivei 2011/92/CE şi a Normei din 2005 emisă de Guvernul României privind caracterul şi mărimea zonelor de protecţie sanitară şi hidrologică, s-a arătat în Nota de fundamentare la H.G. nr. 94/2022 că "lucrările propuse au impact minim asupra mediului. A fost obţinută Decizia etapei de încadrare nr. 440/26.03.2021, emisă de către Agenţia pentru Protecţia Mediului Bihor", iar la capitolul "protecţia mediului" au fost arătate măsurile ce se vor lua pentru a reduce impactul traficului rutier în zona locuită. Toate celelalte aspecte învederate de reclamanţi în cererea lor impun verificarea laborioasă a efectelor pe care le produc încălcările pretinse de aceştia, ceea ce ţine, din nou, de specificul acţiunii în anularea actului administrativ a cărui suspendare se solicită în dosarul de faţă.

Prin urmare, la o sumară pipăire a fondului, cercetând legalitatea H.G. nr. 94/2022, nu pot fi reţinute elemente de vădită nelegalitate sau împrejurări de natură a crea o îndoială puternică şi evidentă asupra legalităţii, veridicităţii şi autenticităţii actului administrativ a cărui suspendare se solicită, în condiţiile în care nu se pot antama în această etapă procesuală aspecte de fond.

Mai mult, aparenţa de drept este în favoarea pârâtului şi intervenienţilor iar argumentele reclamanţilor în susţinerea cazului bine justificat şi care reprezintă de fapt motivele de nelegalitate invocate, ce presupun interpretarea unor texte legale şi stabilirea temeiului juridic care a stat la baza adoptării actelor, nu sunt în măsură să creeze îndoieli serioase cu privire la legalitatea acestuia şi, în mod evident, exced obiectului prezentului dosar, întrucât tind spre a tranşa întregul fond litigios.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, conform prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte consideră, de asemenea, că nu este îndeplinită.

Prin dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 se conferă posibilitatea instituirii măsurii de protecţie vizând temporizarea efectelor unui act administrativ în ipoteza în care efectele acelui act ar determina producerea unei pagube materiale care cu greu ar putea fi acoperită, chiar şi în condiţiile în care actele administrative ar fi anulate.

Totodată, se reţine că executarea unei obligaţii stabilite printr-un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă.

Reclamanţii invocă producerea unor presupuse prejudicii prin realizarea obiectivului de investiţii, respectiv că amplasamentul traseului aprobat nu reprezintă o variantă de ocolire ci o deviere a traseului actual al DN 1 prin zona rezidenţială, că imobilele vor fi afectate datorită traficului greu şi lucrărilor ce se vor efectua în etapa de realizare a proiectului de investiţie de interes naţional şi că preconizata creştere a traficului rutier va determina o creştere a poluării aerului datorită noxelor emise de mijloacele de transport, precum şi poluare fonică.

Instanţa reţine că prin hotărârea de guvern a cărei suspendare se solicită s-a demarat procedura de expropriere a persoanelor care au imobile situate în coridorul de expropriere, iar o astfel de procedură, în sine, este una ce implică o pagubă a celor expropriaţi, acoperită tocmai prin sumele care se acordă de către expropriator. Despăgubirile obţinute de cei cuprinşi în lista persoanelor expropriate nu pot intra în noţiunea de pagubă iminentă la care se referă art. 14 din Legea nr. 554/2004, calea reparaţiei acelor prejudicii fiind doar cea prevăzută de Legea nr. 255/2010.

Cât priveşte chestiunea afectării dreptului de a locui în acea zonă din perspectiva incidenţei poluării aerului şi poluării fonice, aceste aspecte nu ţin de sfera unui prejudiciu material, cuantificabil, care să se încadreze în definiţia regăsită la art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, mijloacele de protecţie ale drepturilor reclamante în cauză fiind altele decât cele aflate sub incidenţa temeiului de drept pe care s-a întemeiat cererea de suspendare.

Înalta Curte nu poate să nu observe că în cauză se pune în balanţă interesul public, acela de a fi realizat proiectul de infrastructură rutieră pentru a deservi cât mai multe persoane, cu cel privat, invocat de persoanele afectate de expropriere, acesta din urmă putând fi ocrotit provizoriu în măsura în care, fără nicio urmă de îndoială, cerinţele suspendării sunt îndeplinite cumulativ, ele rezultând în mod evident din simpla pipăire a chestiunilor de nelegalitate pretinse în cauză, ceea ce nu s-a probat în cauză.

Pentru toate aceste considerente, reţine Înalta Curte că se impune reformarea soluţiei pronunţate de prima instanţă, în sensul respingerii în tot a cererii de chemare în judecată, nefiind îndeplinită niciuna dintre condiţiile cerute în mod cumulativ prin prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se obţine protecţia provizorie a persoanelor vătămate în forma suspendării efectelor actului administrativ pe care acestea îl pretind a fi nelegal, fapt ce conduce la admiterea căilor de atac declarate în cauză de recurentul-pârât Guvernul României şi de intervenienţii în folosul său, respectiv Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., precum şi la respingerea recursului declarat de reclamanţi, ca nefondat.

II.2 Temeiul de drept al soluţiei pronunţate

În aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, admiţând recursurile declarate de pârâtul Guvernul României şi de intervenienţii Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. împotriva sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va dispune în rejudecare după casare, respingerea cererii de suspendare formulată de reclamanţi, ca neîntemeiată, iar această soluţie va determina în mod firesc admiterea cererilor de intervenţie formulate în favoarea părţii care a obţinut câştig de cauză, respectiv Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A, urmând, totodată, să fie menţinute soluţiile pronunţate de judecătorul fondului asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României şi excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare. Tot în lumina considerentelor anterior expuse, va fi respins recursul reclamanţilor ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâtul Guvernul României şi de intervenienţii Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. împotriva sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare a efectelor Hotărârii Guvernului României nr. 94/2022, formulată de către reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. şi W. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi cu intervenienţii accesorii în interesul pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., ca neîntemeiată.

Admite cererile de intervenţie în interesul pârâtului, formulate de intervenienţii accesorii Consiliul Judeţean Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A.

Menţine sentinţa civilă nr. 190 din data de 27 septembrie 2022 în ceea ce priveşte soluţiile de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României şi excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare.

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României împotriva încheierii de şedinţă din data de 26 mai 2022, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V. şi W. împotriva încheierii de şedinţă din data de 22 septembrie 2022 şi împotriva sentinţei civile nr. 190 din data de 27 septembrie 2022, ambele pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.