Simultaneous public official and private-sector accounting roles constituting a direct functional link under Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 20.07.2021 pe rolul Tribunalului Giurgiu - Secia civilă, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, emis de către pârâtă.

Prtin sentinţa nr. 440 din 27.10.2021, pronunţată de Tribunalul Giurgiu - Secia civilă în dosarul nr. x/2021, s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 743 din 8 aprilie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, şi a anulat raportul de evaluare nr. x/07.07.2021, întocmit de pârâtă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 743 din 8 aprilie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii reclamantei şi menţinerea raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, ca fiind temeinic şi legal.

În motivarea recursului arată că prin raportul de evaluare contestat s-a reţinut starea de incompatibilitate în ceea ce o priveşte pe intimata-reclamantă, motivat de faptul că aceasta a exercitat simultan atât funcţia publică de consilier în cadrul Direcţiei Judeţene pentru Protecţia Copilului Giurgiu, cât şi pe cea de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaţilor Protecţia Copilului Giurgiu, începând din data de 05.01.2017, având în vedere că între activităţile desfăşurate de către reclamantă în sectorul privat, respectiv la CAR Protecţia Copilului, există o legătură directă cu atribuţiile exercitate de către aceasta în calitate de funcţionar public.

Critică faptul că instanţa de fond a reţinut că sintagma "alte domenii de activitate în sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate" din art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu poate fi înţeleasă în sensul că interzice de plano desfăşurarea unor activităţi corespunzătoare pregătirii profesionale valorificate în cadrul funcţiei publice (spre exemplu servicii de contabilitate), decât în măsura în care această activitate ar putea afecta îndeplinirea funcţiei cu respectarea principiilor statuate de art. 71 din Legea nr. 161/2003 sau să interfereze cu actele pe care acesta le îndeplineşte în virtutea funcţiei sale.

Instanţa de fond a mai reţinut că în raport de statutul juridic al casei de ajutor reciproc, de asociaţie fără scop patrimonial, şi de faptul că acestea îşi pot desfăşura activitatea exclusiv cu membrii lor, a constatat că nu se poate reţine existenţa unei situaţii de incompatibilitate între cele două calităţi.

Consideră că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2003, respectiv a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 122/1996.

Arată că este eronată motivarea instanţei potrivit căreia sintagma "alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate", prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, se interpretează prin prisma aplicării principiilor din art. 71 din acelaşi act normativ, în condiţiile în care în reglementarea incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese, legiuitorul a prevăzut o existenţă de sine stătătoare pentru fiecare din cele două incidente de integritate în Legea nr. 161/2003, respectiv conflictul de interese, reglementat la Capitolul II şi incompatibilitatea, reglementată la Capitolul III, cele două având regim juridic diferit.

Apreciază că prin interpretarea dată de către instanţa de fond, aceasta a adăugat la lege şi a condiţionat existenţa incompatibilităţii prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 de două situaţii pe care legiuitorul nu le prevede, respectiv: dacă activitatea desfăşurată în domeniul privat ar putea afecta îndeplinirea funcţiei publice, cu respectarea principiilor aplicabile conflictului de interese, prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2003 şi dacă activitatea desfăşurată în domeniul privat ar interfera cu actele pe care intimata le îndeplineşte în virtutea funcţiei publice, în condiţiile în care textul de lege condiţionează existenţa incompatibilităţii prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 doar de existenţa unei legături directe sau indirecte între cele două funcţii, potrivit fişei postului.

De asemenea, critică faptul că, deşi prin raportul de evaluare contestat au fost evidenţiate atribuţiile similare dintre cele două fişe de post ale intimatei-reclamante, instanţa de fond a apreciat că acesta nu constituie un element suficient pentru a reţine starea de incompatibilitate, cu atât mai mult cu cât, conform art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, legătura directă sau indirectă este apreciată prin prisma atribuţiilor fişei postului corespunzătoare funcţie publice şi funcţiei din domeniul privat.

Astfel, consideră că inspectorul de integritate a reţinut în mod corect, cu respectarea prevederilor legale, că activităţile desfăşurate de către intimata-reclamantă în sectorul privat sunt în legătură directă cu atribuţiile exercitate de către aceasta în calitate de funcţionar public, aşa cum rezultă şi din fişele de post, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Recurenta-pârâtă mai arată că, deşi textul de lege prevede că funcţionarii publici pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, nu este permisă desfăşurarea de activităţi în acelaşi domeniu de activitate, atât în domeniul public, cât şi cele din domeniul privat, prevedere ce nu a fost respectată în speţă, întrucât intimata-reclamantă a desfăşurat activitate în sectorul privat în acelaşi domeniu de activitate, respectiv cel economic, şi nu în alte domenii, aşa cum prevede textul de lege încălcat.

Pe de altă parte, acelaşi text de lege prevede că domeniile respective nu trebuie să fie în legătură directă sau indirectă între ele.

Susţine că este nelegală şi reţinerea potrivit căreia nu prezintă relevanţă nici desfăşurarea de activităţi în virtutea aceleiaşi pregătiri profesionale, în condiţiile în care pregătirea profesională este un element pe care fiecare fişă de post îl conţine în mod obligatoriu, iar pe de altă parte, pregătirea profesională este cea care determină atribuţiile specifice postului ocupat.

Mai susţine că, deşi instanţa de fond a reţinut caracterul preventiv în instituirea incompatibilităţilor prevăzute de art. 94 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 161/2003, nu a avut în vedere acelaşi caracter şi pentru incompatibilitatea de la art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens, precizează că art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 se impune a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deţine o funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activităţi care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

De asemene, susţine că nu se poate reţine, ca argument pentru inexistenţa stării de incompatibilitate, statutul casei de ajutor reciproc, respectiv acela de asociaţie fără scop patrimonial, precum şi faptul că această entitate îşi poate desfăşura activitatea exclusiv cu membrii săi, având în vedere că o asemenea motivare este lipsită de fundament juridic, fiind contrară prevederilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, iar pe de altă parte, incompatibilitatea reţinută în sarcina intimatei-reclamante nu are legătură cu statutul juridic al persoanei juridice din domeniul privat şi nici cu faptul că aceasta nu are un scop patrimonial sau că este o activitate limitată pentru o anumită categorie de persoane, fiind suficientă exercitarea simultană a funcţiei publice şi a unei funcţii în domeniul privat, în acelaşi domeniu de activitate, respectiv cel economic, care să aibă legătură directă sau indirectă, potrivit fişei de post.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei recurate, apreciind în esenţă că prima instanţă a interpretat în mod corect normele legale incidente.

Mai arată că, din perspectiva art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nu prezintă relevanţă faptul că persoana în cauză desfăşoara activităţi în virtutea aceleiaşi pregătiri profesionale, aceea de contabil; că atribuţiile din cele două fişe de post nu pot conduce la concluzia existenţei unei legături directe sau indirecte între acestea, cu atât mai mult cu cât statutul casei de ajutor reciproc este acela de asociaţie fără scop patrimonial, care îşi poate desfăşoara activitatea exclusiv cu membrii săi.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 8 iulie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 25 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, emis de către pârâtă, prin care s-a reţinut starea de incompatibilitate a intimatei-reclamante, întemeiată pe dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, având în vedere că aceasta a exercitat simultan atât funcţia publică de consilier în cadrul Direcţiei Judeţene pentru Protecţia Copilului Giurgiu, cât şi pe cea de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaţilor Protecţia Copilului Giurgiu, începând din data de 05.01.2017.

Prima instanţă a admis acţiunea reclamantei A. şi a anulat raportul de evaluare contestat, reţinând că sintagma "alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate", prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 61/2003, nu poate fi înţeleasă în sensul că interzice de plano desfăşurarea unor activităţi corespunzătoare pregătirii profesionale valorificate în cadrul funcţiei publice, decât în măsura în care această activitate ar putea afecta îndeplinirea funcţiei cu respectarea principiilor statuate de art. 71 din Legea nr. 161/2003 sau să interfereze cu actele pe care acesta le îndeplineşte în virtutea funcţiei sale, iar dacă Agenţia Naţională de Integritate ar fi apreciat că activitatea desfăşurată de reclamantă în cadrul C.A.R. Protecţia Copilului Giurgiu are legătură directă sau indirectă cu atribuţiile îndeplinite de aceasta în calitate de funcţionar public (consilier) în cadrul Direcţiei Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Giurgiu, trebuia să indice în mod concret în ce a constat această legătură prin prisma atribuţiilor stabilite în fişa postului.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut că atribuţiile stabilite prin fişele de post nu constituie un element suficient pentru reţinerea stării de incompatbilitate, iar pe de altă parte, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 122 din 16 octombrie 1996, casele de ajutor reciproc ale salariaţilor sunt asociaţii fără scop patrimonial, organizate pe baza liberului consimţământ al salariaţilor, în vederea sprijinirii şi întrajutorării financiare a membrilor lor; membrii unei case de ajutor reciproc a salariaţilor pot fi numai persoane fizice salariate; casele de ajutor reciproc ale salariaţilor îşi desfăşoară activitatea exclusiv cu membrii acestora, argumente ce au condus, în opinia instanţei de fond, la concluzia inexistenţei stării de incompatibilitate între cele două calităţi şi activităţile desfăşurate în temeiul acestora.

Înalta Curte constată că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu interpretarea greşită a nomelor de drept material, fiind fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat prin cererea de recurs.

Astfel, constatarea stării de incompatibilitate a intimatei-reclamante s-a întemeiat pe dispoziţiile de drept substanţial prevăzute de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, text de lege în vigoare în perioada în care au avut loc raporturile juridice din speţă, potrivit cărora:

"(1) Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, funcţionar public parlamentar sau funcţionar public cu statut special, potrivit fişei postului."

În speţă, intimata-reclamantă a exercitat simultan funcţia publică de consilier în cadrul Direcţiei Judeţene pentru Protecţia Copilului Giurgiu şi pe cea de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaţilor Protecţia Copilului Giurgiu, începând din data de 05.01.2017.

Înalta Curte constată că este eronat considerentul instanţei de fond în sensul că funcţia deţinută de către intimata-reclamanta în sectorul privat, respectiv cea de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaţilor Protecţia Copilului Giurgiu nu era în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public în cadrul Direcţiei Judeţene pentru Protecţia Copilului Giurgiu.

Înalta Curte reţine că starea de incompatibilitate poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispoziţiile care o reglementează, la atribuţiile exercitate de funcţionarul public, respectiv la funcţia de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaţilor Protecţia Copilului Giurgiu, potrivit fişelor posturilor.

Examinând în concret fişa postului de consilier/consilier salarizare a intimatei-reclamante, se constată că în cadrul Direcţiei Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Giurgiu, aceasta avea printre atribuţii:

"7. Primeşte şi operează în statele de salarii toate documentele ce conţin popriri pe salariile angajaţilor; (...) 10. Întocmeşte ordinele de plată ce privesc impozitele, contribuţiile legate de salarii, precum şi pentru reţinerile efectuate (popriri, garanţii, pensii); (...) 12. Întocmeşte situaţia plăţilor nete."

Potrivit fişei de post a intimatei-reclamante de contabil în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaţilor Protecţia Copilului Giurgiu, aceasta avea următoarele atribuţii:

"5.1. Întocmeşte lunar chitanţele borderou sau tabelele pentru reţinerea pe statul de salarii, de la membrii C.A.R., a depunerilor la fondul social, a ratelor din împrumuturi şi a dobânzilor aferente împrumuturilor acordate."

Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă desfăşura activitate atât în sectorul privat, cât şi în cel public, în acelaşi domeniu de activitate, şi anume domeniul economic.

Dincolo de acest aspect, se constată că atribuţiile pe care le avea intimata-reclamantă erau similare, în sensul că vizau calcularea salariilor, a popririlor pe salariile angajaţilor din cadrul Direcţiei Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Giurgiu, dar şi reţinerea pe statul de salarii, de la membrii C.A.R., a depunerilor la fondul social, a ratelor din împrumuturi şi a dobânzilor aferente împrumuturilor acordate, în condiţiile în care membrii CAR Protecţia Copilului Giurgiu sunt salariaţii D.G.A.S.P.C. Giurgiu.

Or, o asemenea ipoteză se încadrează stării de incompatibilitate reglementate de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, fiind evidentă legătura care există între atribuţiile exercitate în calitatea sa de funcţionar public, potrivit fişei postului (activităţi ce privesc domeniul economic-contabil) şi activitatea desfăşurată în cadrul Casei de Ajutor Reciproc a Salariaţilor Protecţia Copilului Giurgiu (ce vizează, de asemenea, domeniul economic-contabil).

Astfel, chiar dacă legiuitorul permite funcţionarilor publici să desfăşoare activitate în sectorul privat, impune totuşi o condiţie pentru a preveni apariţia situaţiilor de incompatibilitate şi anume aceea ca funcţiile exercitate în alte domenii de activitate din sectorul privat să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în calitatea sa de funcţionar public, confirm fişei postului, condiţie ce nu este îndeplinită în prezenta cauză.

Este de subliniat că starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, în condiţiile în care regimul incompatibilităţii reprezintă o restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute în Constituţie, motiv pentru care interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor prin care se reglementează incompatibilităţile se realizează în contextul actului normativ care le reglementează, în speţă Legea nr. 161/2003, fiind de strictă interpretare şi aplicare şi neputând fi extinse şi aplicate unor situaţii pe care legiuitorul nu le-a prevăzut.

În contextul situaţie factuale din speţă, în mod fondat a susţinut recurenta-pârâtă prin cererea de recurs că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că reclamanta a exercitat o funcţie în alt domeniu de activitate din sectorul privat, care nu este în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public.

Prin urmare, raportat la situaţia de fapt şi dispoziţiile legale incidente, recursul este fondat, instanţa de fond apreciind în mod eronat că situaţia reţinută în Raportul de evaluare nr. x/07.07.2021 nu întruneşte elementele stării de incompatibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 743 din 8 aprilie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi, rejudecând: va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 743 din 8 aprilie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 25 ianuarie 2023.