Eligibility of EU-funded project staff salaries under Framework Law 284/2010: application of public payroll ceilings vs. external hiring rules

Şedinţa publică din data de 13 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată şi parcursul cauzei în primul ciclu procesual

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal la data de 15.05.2015, sub nr. x/2016, reclamanta Comuna Floreşti a solicitat, în contradictoriu cu Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Bucureşti - Ilfov, Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Centru şi Ministerul Fondurilor Europene - AMPOSDRU, anularea, în parte, a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 7188/07.08.2014, emisă de pârâta de rând 1 în ce priveşte decizia de declarare a neeligibilităţii şi respingerea la rambursare a cheltuielilor în sumă de 33.998 RON, anularea deciziei de respingere a obiecţiunilor reclamantei şi de menţinere a deciziei de declarare ca neeligibile şi respingerea, la rambursare, a cheltuielilor în sumă de 33.998 RON, consemnată în minuta întâlnirii de conciliere nr. 223/SICE/18.11.2014, precum şi obligarea pârâtelor de rând 1 şi 2 la emiterea unei decizii de validare a cheltuielilor în sumă de 33.998 RON, dar şi obligarea pârâtei de rând 3 la rambursarea efectivă a sumei de 33.998 RON către reclamantă.

Totodată, reclamanta a solicitat şi anularea, în parte, a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 9286/06.10.2014, emisă de pârâta de rând 1, în ce priveşte decizia de declarare ca neeligibile şi respingerea la rambursare a cheltuielilor în sumă de 106.920 RON, anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 33/07.11.2014, emisă de pârâta de rând 1, având nr. de înregistrare la aceasta 11158/17.11.2014, obligarea pârâtelor de rând 1 şi 2 la emiterea unei decizii de validare a cheltuielilor în sumă de 106.920 RON şi obligarea pârâtei de rând 3 la rambursarea efectivă a sumei de 106.920 RON către reclamantă.

De asemenea, reclamanta a investit instanţa de contencios administrativ şi cu cererea de anulare, în parte, a scrisorii standard de informare a beneficiarului nr. 849/03.02.2015, emisă de pârâta de rând 1, în ce priveşte decizia de declarare ca neeligibile şi respingerea la rambursare a cheltuielilor în sumă de 109.652 RON, obligarea pârâtelor de rând 1 şi 2 la emiterea unei decizii de validare a cheltuielilor în sumă de 109.652 RON, obligarea pârâtei de rând 3 la rambursarea efectivă a sumei de 109.652 RON către reclamantă şi obligarea, în solidar, a pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 224 din 13 iulie 2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată a reclamantei.

1.3. Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs Comuna Floreşti, prin care a solicitat, în principal, casarea sentinţei şi admiterea acţiunii, iar, în subsidiar, casarea sentinţei atacate cu trimitere spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

1.4. Prin decizia civilă nr. 4464, pronunţată la data de 3 octombrie 2019 în dosarul nr. x/2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de Comuna Floreşti împotriva sentinţei civile nr. 224 din 13 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

1.5. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016*.

2. Hotărârea instanţei de fond

În rejudecarea cauzei, prin sentinţa civilă nr. 211 din data de 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta Comuna Floreşti în contradictoriu cu pârâţii Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Bucureşti-Ilfov, Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Centru şi Ministerul Fondurilor Europene.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii judecătoreşti menţionate în punctele I.2 de mai sus, a declarat recurs reclamanta Comuna Floreşti, prin care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată în toate ciclurile procesuale.

În motivarea recursului sunt dezvoltate următoarele critici esenţiale:

3.1. În mod eronat s-a apreciat că sunt incidente dispoziţiile art. 34 din Legea cadru 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Din cuprinsul art. 2 alin. (1) Legea nr. 284/2010 rezultă că aceste dispoziţii sunt aplicabile unor categorii de persoane expres indicate or, în situaţia dată, niciunul dintre membri UMP (Unitate de Management de Proiect) nu aveau calitatea de salariaţi ai recurentei/reclamante, nu erau trecuţi în statul de funcţii ai acestei instituţii, prin urmare, nu aveau nici statutul de funcţionari publici.

Primăria Floreşti a încheiat contracte individuale de muncă având ca obiect prestarea de activităţi specifice proiectului.

Funcţiile de manager de proiect sau manager financiar sunt locuri de muncă evidenţiate doar în documentaţia întocmită în cadrul proiectului, neregăsindu-se în organigrama Primăriei Floreşti.

Din înscrisurile depuse la dosar la data de 09.09.2020, "tabel cu mod de calcul a drepturilor salariale calculate conform art. 34 şi cu indicarea plafonului ce ar fi trebuit respectat în aceste condiţii şi tabel cu modul de calcul şi pentru varianta în care s-a discutat doar diferenţele ce ar fi depăşit plafonul raportat la suma solicitată la rambursare", rezultă că funcţiile membrilor UMP-ului nu există în Primăria Floreşti, fiind indicate funcţii echivalente acestora.

Considerând că cerinţele art. 34 nu se regăsesc în cauză, recurenta punctează aspectele care susţin acest punct de vedere, astfel:

- Angajarea membrilor echipei UMP s-a realizat prin încheierea de contracte individuale de muncă în baza deciziilor de numire în funcţie ale managerului de proiect, documente care au fost depuse la Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă în considerarea prevederilor art. 4 din O.U.G nr. 52/1999.

După semnarea Contractului de finanţare, la data de 24.04.2014, recurenta-reclamantă a procedat la organizarea funcţiilor din cadrul UMP, conform Raportului final al concursului şi din procesul-verbal final întocmit de către Comisia de concurs. A doua zi după finalizarea concursului, Primarul Comunei Floreşti a emis Dispoziţia nr. 416/30.04.2014 prin care s-a înfiinţat Unitatea de Management de Proiect pentru implementarea proiectului, document prin care a fost aprobată şi structura UMP, iar ulterior, s-a procedat la încheierea contractelor individuale de muncă.

Cu privire la persoanele angajate prin concurs consideră că este de reţinut următoarele:

- niciuna dintre aceste persoane nu aveau şi calitatea de angajat al recurentei-reclamante;

- contractele individuale de muncă au fost încheiate pe perioadă determinată, respectiv 18 luni, necesară pentru implementarea proiectului;

- atribuţiile tuturor membrilor UMP prezentate în fişa postului priveau exclusiv implementarea proiectului, fără a avea alte atribuţii în cadrul instituţiei recurentei;

- numărul de ore zilnice de muncă ale fiecărui angajat a fost cel prevăzut in proiect;

- salariul fiecărui angajat a fost stabilit la nivelul prevăzut în bugetul proiectului, anexă la Cererea de finanţare şi la Contractul de finanţare.

- Recurenta-reclamantă nu avea posibilitatea de a apela şi a nominaliza persoane care deja erau angajate în cadrul instituţiei, întrucât art. 34 alin. (1) din Legea nr. 284/2010 prevede că, într-o atare situaţie, timpul alocat fiecărui proiect, indiferent de numărul de proiecte în care este implicat, nu va putea depăşi durata maximă a timpului de lucru prevăzută de normele legale în vigoare. Or, personalul angajat în cadrul instituţiei recurentei-reclamante are deja timpul întreg alocat pentru gestionarea problemelor instituţiei, nivelul de aglomerare fiind deja extrem de ridicat.

Pe de altă parte, mare parte din angajaţii instituţiei nu îndeplineau nici condiţiile de pregătire necesară şi experienţa prevăzută în proiect pentru a putea fi membri în UMP, astfel încât şi din această perspectivă procedura prevăzută de art. 34 nu putea fi aplicată.

În aceste condiţii, recurenta-reclamantă a apelat la procedura prevăzută de O.U.G nr. 52/1999, în vigoare la acel moment, şi care îi conferea cadrul legal pentru aplicarea procedurii pe care a urmat-o.

- La momentul formulării cererii de finanţare şi implicit la momentul aprobării acesteia, recurenta-reclamantă a avut obligaţia de a depune o serie de documente prin care să facă dovada îndeplinirii tuturor condiţiilor impuse. Cunoscând toate datele problemei şi fiind în posesia tuturor documentelor, pârâta de rând 1 a procedat la validarea cererii ca fiind conformă cu dispoziţiile legale, la semnarea ulterior a contractului şi la demararea etapei de implementare a proiectului iar recurenta-reclamantă a aplicat şi respectat angajamentele asumate prin contract, inclusiv sub aspectul cheltuielilor la care s-a angajat.

Prin urmare, consideră că pârâta nu poate să îşi modifice atitudinea şi să invoce o nerespectare a art. 34 din Legea nr. 286/2010.

3.2. În mod eronat şi făcând o aplicare greşită a normelor de drept s-a reţinut de către instanţa de judecată că recurenta-reclamantă nu a respectat legislaţia în vigoare în privinţa angajării membrilor UMP, în condiţiile în care art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999 a fost abrogat prin art. 39 lit. c) din Legea cadrul nr. 284/2010.

Chiar dacă prin art. 39 lit. c) din Legea nr. 284/2010 a fost abrogat art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999, consideră că Ordonanţa nu a fost abrogată în întregime, dispoziţiile acesteia fiind aplicabile raporturilor de drept care intră în sfera ei de incidenţă.

Nici prevederea inserată la lit. y) ("orice ale dispoziţii contrare se abrogă") nu conduce la concluzia că recurenta-reclamantă trebuia să aprecieze că acest lucru înseamnă abrogarea implicită, inclusiv a dispoziţiilor articolului 4 O.U.G. nr. 52/1999, care ar părea contradictorii cu cele ale art. 34.

Observă că prevederile din Ordonanţa de Urgenţă numărul 52/1999 au caracter special, iar păstrarea acestora în vigoare înseamnă că ele derogă de la norma generală, adică de la dispoziţiile Legii cadru nr. 284/2010.

În sprijinul susţinerilor sale, invocă dispoziţiile articolului 1 din ordonanţă care reglementează scopul avut în vedere de legiuitor la înfiinţarea unităţii de management.

Consideră relevant faptul că la momentul semnării contractului de finanţare, cât şi ulterior în etapa implementării acestuia, dispoziţiile articolului 4 şi articolului 6 din ordonanţă, în baza cărora recurenta reclamanta a procedat la angajarea membrilor UMP, erau în vigoare. În aceste condiţii, apreciază că nu se poate vorbi de nerespectarea unor dispoziţii egale din partea recurentei reclamante.

Instanţa de judecată a analizat apărările reclamantei doar prin raportare la menţiunea prevăzută de articolul 39 lit. c) din Legea nr. 284/2010, privind abrogarea articolului 5 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 52 din 1999, dispoziţii care nu au legătură cu cele invocate, fără a observa dispoziţiile articolului 4 şi 6 din acelaşi act normativ.

3.3. În condiţiile în care, totuşi, s-a apreciat că speţei ar fi incidente, dispoziţiile articolului 34, consideră că, în mod eronat, atât pârâta de rând 1 cât şi instanţa de judecată au reţinut că este neeligibilă întreaga sumă, reprezentând salariile echipei de management.

Apreciază că sumele în discuţie trebuiau considerate ca neeligibile numai în privinţa cuantumului care ar depăşi plafonul maxim prevăzut de articolul 34, în condiţiile în care angajarea membrilor, precum şi munca depusă de către aceştia în cadrul etapei de implementare a proiectului a fost dovedită.

Consideră că din lecturarea normei de drept, nu rezultă şi nu se desprinde concluzia reţinută de instanţa de fond, în sensul că dacă plafoanele de majorare prevăzute de normă de drept sunt depăşite, acest lucru conduce la declararea ca neeligibile a întregii sume şi nu doar a celei care depăşeşte plafonul maxim.

3.4. În mod eronat s-a apreciat de către prima instanţă inexistenţa unor acte administrative anterioare care confirmă caracterul eligibil al cheltuielilor, dar şi neincidenţa principiului încrederii legitime.

Sub acest aspect, recurenta consideră că, în condiţiile validării proiectului sub toate aspectele, nu se poate susţine că aceste cheltuieli au devenit neeligibile, pentru nerespectarea prevederilor art. 34.

Recunoscând dreptul pârâtei de a verifica cheltuielile din punct de vedere al conformităţii acestora cu proiectul şi evident cu legislaţia în vigoare, recurenta apreciază că acest drept nu trebuie absolutizat în sensul în care, pot fi declarate neeligibile doar acele cheltuieli făcute cu depăşirea limitelor legale.

Susţine că toate cheltuielile, cuantumul acestora, modul de creare a UMP-ului, personalul acestuia, etc., respectă cu stricteţe Contractul de finanţare, anexele acestuia, cererea de finanţare, documente ce au fost verificate şi validate prin semnarea contractului de finanţare.

Recurenta a respectat întocmai aceste documente, prin urmare a nutrit speranţe întemeiate că toate cheltuielile vor fi eligibile.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 şi următoarele, art. 451 şi următoarele C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul - pârât a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea actelor administrative atacate, ca fiind legale şi temeinice.

Intimatul consideră că, în mod temeinic şi legal, Curtea de apel a constatat că art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice este aplicabil speţei.

Posibilitatea de angaja personal extern pentru implementarea unui anumit proiect a fost reglementată doar începând cu 4 aprilie 2015 când au intrat în vigoare dispoziţiile art. II din Legea nr. 64/2015 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 58/2014 privind stabilirea unor măsuri financiare şi pentru modificarea unor acte normative, când la articolul 34 din Legea-cadru nr. 284/2010, cu modificările ulterioare, după alin. (11) s-au introdus trei noi alineate, alin. (12)-(14).

Cererile de rambursare nr. x au fost depuse înainte de 4 aprilie 2015, acestora fiindu-le aplicabile forma în vigoare a art. 34 de la momentul depunerii lor, iar nu dispoziţiile introduse prin art. II din Legea nr. 64/2015, care nu pot avea efect retroactiv.

Corect s-a reţinut că art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999, care reglementa salarizarea personalului UMP, a fost abrogat de art. 39 lit. c) din Legea-cadru nr. 284/2010 şi că sunt aplicabile cu prioritate prevederile art. 34 alin. (3) din Legea-cadru nr. 284/2010, care se referă în mod expres la "fiecare proiect contractat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare", cum este şi cazul în speţă, în raport cu dispoziţiile O.U.G. nr. 52/1999.

În mod corect a considerat că întreaga cheltuială este neeligibilă, întrucât recurenta a încheiat contractele individuale de muncă pentru experţii implicaţi în proiect şi a stabilit salariul de bază lunar brut ţinând cont doar de plafoanele maxime din Ghidul Solicitantului, fără a urma procedura prevăzută de art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010.

Neeligibilitatea este atrasă de faptul că modalitatea aleasă de cooptare în proiect nu avea, la acel moment, o bază legală, nefiind îndeplinite condiţiile de legalitate şi regularitate la care face trimitere chiar contractul de finanţare.

Nu se confundă verificarea eligibilităţii proiectului cu faza ulterioară de verificare a eligibilităţii cheltuielilor în implementarea propriu-zisă a proiectului.

Prin contractul de finanţare, părţile au convenit asupra înţelegerii eligibilităţii, a verificării acesteia şi respectiv asupra reţinerii sumelor în caz de constatare a unor cheltuieli ca fiind neeligibile. În condiţiile în care prin cele convenite nu se exclud verificările ulterioare şi reţinerile sumelor, nu se poate vorbi de o încălcare din perspectiva unui drept, şi nici a unei forţe obligatorii a actului sau a principiului încrederii legitime.

Cu privire la cererea de acordare a cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu, consideră că o astfel de cerere nu este justificată, întrucât nu este dovedită culpa intimatului în producerea vreunui prejudiciu şi nici o eventuală neexecutare culpabilă a obligaţiilor sale.

În subsidiar, în ipoteza în care instanţa ar reţine ca fiind îndeplinite condiţiile legale de admitere a acestei cereri, solicită aplicarea prevederilor art. 452 şi art. 453 din C. proc. civ., în sensul stabilirii acestora în funcţie de pretenţiile câştigate şi dovezile efectuării lor cu facturi şi chitanţe, precum şi în raport de caracterul necesar şi util al acestora.

În drept, s-au invocat dispoziţiile art. 494, art. 205 C. proc. civ., Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ cu modificările şi completările ulterioare, Contractului de finanţare nr. x, Hotărârii Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, Legii nr. 284 din 28 decembrie 2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

4.2. Prin întâmpinarea depusă în dosarul instanţei de recurs, intimatul - pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (cu denumirea anterioară Ministerul Fondurilor Europene) a solicitat, la rândul său, respingerea recursului formulat de recurenta - reclamantă, ca nefondat, formulând apărări asemănătoare cu cele ale intimatului Organismul Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Bucureşti - Ilfov.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 11 aprilie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 31 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, probele administrate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Comuna Floreşti este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta Comuna Floreşti a supus analizei instanţei de contencios administrativ legalitatea scrisorilor de informare cu nr. x, prin care au fost declarate neeligibile cheltuielile cu salariile personalului şi experţilor din cadrul proiectului "Accesul romilor pe piaţa muncii - prioritatea noastră", ce face obiectul Contractului de finanţare POSRDU/165/6.2/S/141585/29.04.2014. Neeligibilitatea acestor cheltuieli s-a datorat nerespectării art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010.

Faptul că reclamanta nu a urmat procedura reglementată de art. 34 Legea-cadru 284/2010 este un aspect recunoscut, recurenta reclamantă susţinând, în subsidiar, şi imposibilitatea de aplicare a acestor dispoziţii pentru lipsa personalului pregătit în domeniul proiectului şi depăşirea normei legale a timpului de lucru pentru proprii angajaţi. În aceste împrejurări, pentru nominalizarea personalului şi salarizarea acestuia, reclamanta a aplicat dispoziţiile O.U.G. nr. 52/1999 privind asigurarea unui cadru unitar pentru managementul proiectelor finanţate prin împrumuturi externe contractate sau garantate de stat, rambursabile sau nerambursabile, inclusiv privind plata specialiştilor români care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unităţilor de management de proiect.

Caracterul neeligibil al cheltuielilor cu salarizarea personalului s-a datorat nerespectării legislaţiei de încadrare şi salarizare a personalului, din Minuta întâlnirii de conciliere din data de 18.11.2014, aflată la dosar fond, rezultând că instituţiei publice în cauză i s-a reproşat, în esenţă, că aceasta trebuia să se asigure că pot organiza concursul de angajare prin Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi nu prin AJOFM iar dacă posturile erau blocate nu exista decât varianta externalizării serviciilor conform procedurilor legale.

S-a mai reţinut că angajările s-au făcut prin selecţie de CV, că posturile nu fac parte din statul de funcţii, că nu există posturi vacante la nivelul statului de funcţii şi că nu există dispoziţii care să reglementeze modul de organizare a concursului aplicat de reclamantă.

Toate criticile reclamantei de nelegalitate ale actelor administrative contestate pot fi încadrate în două chestiuni de drept necesar a fi lămurite în speţă:

1. Modul de interpretare şi aplicare a art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010, în funcţie de care, acesta îşi găseşte ori nu incidenţa în cauză;

2. Încălcarea principiului încrederii legitime prin faptul că există acte administrative anterioare care au intrat în circuitul civil.

Prima instanţă a respins acţiunea, considerând neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate, iar reclamanta a criticat hotărârea din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând modul greşit de interpretare şi aplicare a normelor de drept material. În recurs au fost dezvoltate critici care repun în discuţie cele două chestiuni de drept litigioase.

Cu privire la prima chestiune litigioasă, modul de interpretare şi aplicare în cauză a dispoziţiilor art. 34 din Legea-cadru nr. 284/2010, procedând la propria analiză, ÎCCJ reţine şi constată următoarele:

Art. 34 are următorul conţinut, cu menţionarea modificărilor aduse în timp acestui text de lege:

"(1) Personalul din autorităţile administraţiei publice centrale, din structurile din subordinea autorităţilor administraţiei publice centrale şi din instituţiile publice locale, nominalizat în echipele de proiecte finanţate din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, precum şi din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat rambursabile sau nerambursabile, beneficiază de la data intrării în vigoare a prezentei legi de o majorare a salariului de bază cu până la 75%, iar începând cu 1 ianuarie 2011, în locul majorării de până la 75%, de o majorare de până la 25 de clase de salarizare suplimentare aplicată la salariul de bază lunar, proporţional cu timpul efectiv alocat realizării activităţilor pentru fiecare proiect, indiferent de numărul de proiecte în care este implicat, fără a depăşi durata maximă a timpului de lucru prevăzută de normele legale în vigoare şi fără a depăşi în total numărul maxim de clase de salarizare prevăzut la art. 10 alin. (2).A se vedea şi Ordonanţă de urgenţă 107/2013.

(2) Echipa de proiect din instituţia beneficiară este responsabilă de realizarea activităţilor stabilite a fi efectuate în mod direct în graficul de activităţi aprobat, precum şi a celor care derivă din obligaţiile beneficiarului faţă de autoritatea finanţatoare conform contractului/acordului/ordinului de finanţare semnat şi în conformitate cu sistemul de management şi control intern aplicabil. Activităţile prestate în cadrul proiectelor finanţate din fondurile prevăzute la alin. (1) de către personalul instituţiei publice nominalizat în echipele de proiect sunt reflectate corespunzător în cuprinsul fişei postului, conform prevederilor legale în vigoare.

(3) Pentru fiecare proiect contractat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare, conducătorul instituţiei nominalizează, prin act administrativ, persoanele care fac parte din echipa de proiect. O persoană poate fi nominalizată simultan în cadrul echipelor pentru maximum 4 proiecte."

(4) Alineatul a fost abrogat prin Ordonanţă 30/2015 din data de 30.08.2015.

Anterior abrogării, aliniatul 4 avea următorul conţinut:

"Numărul de persoane la nivelul unei autorităţi dintre cele prevăzute la alin. (1), care pot fi nominalizate în echipele de proiect, este condiţionat de numărul de proiecte finanţate din fondurile comunitare nerambursabile postaderare pentru care a fost semnat contractul/acordul/ordinul de finanţare de către instituţia beneficiară cu autoritatea finanţatoare, astfel:

a) 5 persoane pentru un proiect;

b) 8 persoane pentru două proiecte;

c) 10 persoane pentru 3 proiecte;

d) 12 persoane pentru 4 proiecte;

e) 30 de persoane pentru un număr cuprins între 5 şi 10 proiecte;

f) 40 de persoane pentru un număr cuprins între 11 şi 19 proiecte;

g) maximum 50 de persoane pentru un număr de peste 20 de proiecte."

(5) Aşa cum a fost modificat din 30.08.2015 prin Ordonanţă 30/2015:

"Numărul maxim de persoane la nivelul unei autorităţi dintre cele prevăzute la alin. (1), care pot fi nominalizate în echipele de proiect finanţate din fonduri externe nerambursabile sau din împrumuturi externe contractate ori garantate de stat, rambursabile sau nerambursabile, este cel stabilit de prevederile contractului/acordului/ordinului de finanţare semnat de către instituţia beneficiară cu autoritatea finanţatoare."

În anul 2014 acest aliniat avea următorul cuprins:

"Numărul maxim de persoane la nivelul unei autorităţi dintre cele prevăzute la alin. (1), care pot fi nominalizate în echipele de proiect finanţate din [...]împrumuturi externe contractate sau garantate de stat[...] rambursabile sau nerambursabile, este cel stabilit de prevederile [...]acordului[...] de finanţare[...]"

"(6) Coordonatorul de proiect/managerul de proiect/şeful de proiect semnează fişele de pontaj care atestă timpul efectiv lucrat în cadrul fiecărui proiect, pentru fiecare dintre persoanele nominalizate.

(7) Procentul de majorare salarială prevăzut la alin. (1) se acordă de la data semnării contractului/acordului/ordinului de finanţare de către părţile contractante, respectiv instituţia beneficiară şi autoritatea finanţatoare, de la data intrării în vigoare a prezentului articol.

(8) Majorarea prevăzută la alin. (1) se acordă numai pe perioada de implementare a proiectului aşa cum a fost stabilită în contractul/acordul/ordinul de finanţare semnat, pe răspunderea ordonatorului de credite în cadrul căruia este organizată echipa de proiect.

(9) Prevederile prezentului articol nu sunt aplicabile demnitarilor şi înalţilor funcţionari publici şi nici personalului care beneficiază de prevederile Legii nr. 490/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

(10) Cheltuielile cu salariile personalului din echipele de proiect, inclusiv contribuţiile salariale suportate de către angajat şi angajator, pot fi rambursate de autoritatea finanţatoare, în conformitate cu regulile de eligibilitate, procedurile de rambursare aplicabile şi cu procentul de cofinanţare stabilit în contractul/acordul/ordinul de finanţare semnat cu autoritatea finanţatoare. Pentru persoanele implicate în mai multe echipe de proiecte, rambursarea cheltuielilor se face pentru fiecare proiect în parte, proporţional cu timpul efectiv realizat, conform fişei de pontaj.

(11) Conducătorul instituţiei are obligaţia de a se asigura de respectarea condiţiilor şi limitelor stabilite prin prevederile prezentei legi la nivelul tuturor echipelor de proiect organizate în cadrul instituţiei pe care o conduce."

(12) Alineatul a fost introdus prin Lege 64/2015, în vigoare din 04.04.2015.

Acesta a suferit modificări ulterior, prin Ordonanţa de urgenţă 80/2016 şi prin Lege 80/2017

"Personalului care desfăşoară activităţi în proiecte pe bază de contract individual de muncă pe durată determinată, încheiat în cadrul proiectelor finanţate din fonduri externe nerambursabile conform contractului de finanţare, i se aplică tarifele orare prevăzute de cererile de finanţare şi ghidul solicitantului - condiţii generale şi specifice aplicabile."

(13) Alineatul a fost introdus prin Lege 64/2015, în vigoare din 04.04.2015.

Acesta a suferit modificări ulterior, prin Ordonanţa de urgenţă 80/2016 şi prin Legea nr. 80/2017.

"Persoanele care îşi desfăşoară activitatea în cadrul proiectelor finanţate din fonduri externe nerambursabile sunt încadrate în afara organigramei, iar numărul acestora este cel stabilit conform contractului de finanţare şi anexelor la acesta, precum şi ghidului solicitantului - condiţii generale şi specifice aplicabile."

(14) Alineatul a fost introdus prin Lege 64/2015, în vigoare din 04.04.2015.

"Prevederile de mai sus se pot aplica şi contractelor de finanţare aflate în derulare la momentul intrării în vigoare a prezentei legi, prin semnarea de acte adiţionale, după caz, cu respectarea prevederilor legale în materia conflictului de interese şi incompatibilităţi."

Verificând silogismul instanţei de fond, instanţa de control judiciar are în vedere premisa de fapt conform căreia, contractul de finanţare nr. x/29.04.2014 priveşte un proiect finanţat din fonduri comunitare nerambursabile postaderare.

Fiind încheiat după intrarea în vigoare a Legii cadru nr. 284/2010, dispoziţiile art. 34 din această lege sunt incidente întrucât alinatul 1 face trimitere în mod expres la acest tip de proiect.

Deşi art. 34 face referire şi la proiectele finanţate din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat, rambursabile ori nerambursabile, cele două tipuri de proiecte sunt diferite din perspectiva finanţării, aspect relevant în cauză faţă de susţinerea recurentei cu privire la aplicabilitatea în cauză a O.U.G. nr. 52/1999.

Aşadar, natura contractului de finanţare în speţă cere în mod obligatoriu aplicarea în cauză a art. 34 Legea-cadru nr. 284/2010, aspect corect soluţionat de instanţa de fond.

În interpretarea şi aplicarea în cauză a art. 34 Legea-cadru 284/2010, trebuie avută în vedere forma în vigoare până în 04 aprilie 2015 (în epoca emiterii celor trei scrisori de informare), respectiv alin. (1)-(11), dispoziţii ce stabilesc criterii clare de nominalizare şi plată a drepturilor salariale.

Aceste prevederi au făcut obiectul dezlegării unor chestiunii de drept în Decizia nr. 5/23.06.2014 a ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în sensul că, nu sunt aplicabile drepturilor salariale ale personalului angajat în baza contractelor de finanţare încheiate înainte de intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010.

Considerentele relevante în cauză stabilesc că: "Din cuprinsul dispoziţiilor art. 34 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010 rezultă că, de la data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, singura modalitate de plată a specialiştilor implicaţi în activităţile din cadrul proiectelor finanţate din fonduri comunitare o constituie aplicarea unei majorări la salariul de bază." Pentru contractele încheiate anterior intrării în vigoare a legii, dispoziţiile art. 34 nu sunt aplicabile întrucât s-ar încălca principiul constituţional al neretroactivităţii legii.

În speţă, modificarea Legii-cadru 284/2010, prin Legea nr. 64/2015, a intervenit în timpul derulării proiectului şi dispoziţiile nou introduse - aliniatele 12-14- îşi găsesc aplicarea începând cu 04.04.2015.

Aceste noi dispoziţii reglementează situaţia personalului care desfăşoară activităţi în proiecte pe bază de contract individual de muncă pe durată determinată, încheiat în cadrul proiectelor finanţate din fonduri externe nerambursabile conform contractului de finanţare, stabilind că acestui personal i se aplică tarifele orare prevăzute de cererile de finanţare şi ghidul solicitantului - condiţii generale şi specifice aplicabile, că aceste persoane sunt încadrate în afara organigramei, iar numărul acestora este cel stabilit conform contractului de finanţare şi anexelor la acesta, precum şi ghidului solicitantului - condiţii generale şi specifice aplicabile şi că aceste prevederi pot fi aplicate şi contractelor de finanţare aflate în derulare la momentul intrării în vigoare a prezentei legi, prin semnarea de acte adiţionale, după caz, cu respectarea prevederilor legale în materia conflictului de interese şi incompatibilităţi.

Aliniatul 14 are un conţinut general făcând referire, fără să distingă, la toate dispoziţiile "de mai sus" şi la contractele de finanţare aflate în derulare la data intrării în vigoare a acestei legi, respectiv a Legii -cadru nr. 284/2010.

În lumina acestor noi prevederi, faptul că cererea de rambursare nr. x, formulată după data intrării în vigoare a Legii nr. 64/2015, a fost soluţionată în sensul eligibilităţii cheltuielilor cu salarizarea personalului nu reprezintă altceva decât punerea în practică a noilor dispoziţii legale însă, acest fapt nu poate fi invocat în susţinerea eligibilităţii cheltuielilor anterior datei de 04.04.2015, întrucât, aşa cum corect s-a decis în primă instanţă, legea nu poate retroactiva.

Aşadar, se pot distinge trei perioade de reglementare a modului de nominalizare şi salarizare a personalului implicat în proiecte finanţare din fonduri comunitare/europene nerambursabile ori rambursabile parţial:

1. Perioada anterioară intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010, prin contractele/convenţiile încheiate cu specialişti implicaţi în proiecte care, deşi intitulate contracte de muncă totuşi, acestea nu au caracteristici tipice unor astfel de contracte, având natură juridică civilă, aşa cum a stabilit ÎCCJ în Decizia cu nr. 5/2014.

2. Perioada cuprinsă între data intrării în vigoare a Legii-cadru nr. 284/2010 şi data modificării acestei legi prin Legea nr. 64/2015, când singura modalitate de plată a acestor specialişti o constituie majorarea la salariul de bază, urmare procedurii prevăzute de art. 34 alin. (1)-(11).

3. Perioada ulterioară modificărilor aduse prin Legea nr. 64/2015, când, personalul care desfăşoară activităţi în baza unui contract de muncă pe perioadă determinată în cadrul acestor proiecte, pot fi încadrate în afara organigramei în numărul stabilit prin contractul de finanţare şi li se aplică tarifele din cererile de finanţare şi ghidul solicitantului.

Conform datelor existente la dosarul cauzei, analiza legalităţii scrisorilor de informare ce fac obiectul litigiului se raportează la data emiterii lor şi la data semnării contractului de finanţare, respectiv în cea de-a doua perioadă menţionată mai înainte şi, în consecinţă, în mod legal şi corect prima instanţă a aplicat normele Legii cadru nr. 284/2010, art. 34 alin. (1)-(11) din lege, constatând că acestea nu au fost respectate.

În ceea ce priveşte incidenţa O.U.G. nr. 52/1999, act normativ anterior Legii-cadru 284/2010, se constată că prevederile art. 4 şi implicit art. 6 din acest act normativ trebuie interpretate coroborat cu legislaţia în materia salarizării unitare a personalului plătit din fondurile publice.

Finanţarea se acordă unităţii administrativ teritoriale potrivit contractului de finanţare şi, în raportul dintre reclamantă şi personalul angajat, resursa din care se asigură salarizarea personalului reprezintă fonduri publice.

Chiar dacă dispoziţiile ordonanţei nu au fost abrogate şi unitatea administrativ teritorială ar avea posibilitatea de a angaja colaboratori externi, aceştia se angajează şi se plătesc din fonduri publice deci cu respectarea Legii-cadru nr. 284/2010 şi a dispoziţiilor relevante din Codul muncii, H.G. nr. 286/2011.

În plus, pe lângă abrogările expres dispuse prin Legea 284/2010, art. 39 lit. y) prevede că se abrogă orice dispoziţii contrare prezentei legi, intenţia legiuitorului fiind clar exprimată în sensul că salarizarea personalului din instituţiile publice nu se poate realiza în afara legii cadru. Or, dispoziţiile cuprinse în art. 4 şi 6 din O.U.G. nr. 52/1999 sunt contrare acestor dispoziţii întrucât permit angajarea si salarizarea personalului contractual de către instituţiile publice în alte condiţii, deşi această excepţie nu este expres prevăzută în cuprinsul Legii nr. 284/2010 sau într-o republicare a O.U.G. nr. 52/1999.

În alt spectru al analizei, Înalta Curte constată că atât dispoziţia de numire a echipei UMP cât şi contractele de muncă ale personalului implicat în proiect sunt ulterioare semnării contractului, luna mai 2014, prin urmare, apărările recurentei-reclamante cu privire la verificările realizate anterior încheierii contractului nu sunt relevante şi vor fi înlăturate, motivele de neeligibilitate a cheltuielilor cu salarizarea personalului vizând fapte şi acte ulterioare.

Din acest punct de vedere, precum şi din perspectiva faptului că prin contractul de finanţare părţile au convenit doar asupra unor chestiuni generale privind eligibilitatea cheltuielilor, verificarea acestora şi reţinerea sumelor neeligibile, aspecte care nu exclud verificările ulterioare, aşa cum corect a reţinut şi prima instanţă, nu se poate invoca o încălcare a forţei obligatorii a contractului de finanţare (cu întreaga documentaţie care a stat la baza încheierii lui) sau a principiului încrederii legitime.

Instituţia publică nu poate invoca încrederea legitimă vizavi de faptul că aspectele concrete de nelegalitate a procedurii de încadrare şi salarizare a personalului UMP sunt chestiuni ulterioare semnării contractului de finanţare.

Nelegalitatea care a atras neeligibilitatea acestor cheltuieli atinge în profunzime întreaga procedură de cooptare a personalului în proiect, de aceea actele administrative atacate sunt legal emise şi nu pot fi anulate în limita depăşirii plafonului prevăzut de art. 34 Legea-cadru 284/2010, aşa cum legal a reţinut şi judecătorul fondului.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, prima instanţă a realizat o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material şi pentru menţinerea sentinţei ca legală, în temeiul art. 496 C. proc. civ., se va respinge, ca nefondat, recursul reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Comuna Floreşti împotriva sentinţei civile nr. 211 din data de 17 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 iunie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.