Scope of judicial review over discretionary allocation of state budget reserve funds to local administrative-territorial units

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18.10.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Topliţa a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea în totalitate a Hotărârii de Guvern nr. 1088/2021 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2021, pentru unele unităţi administrativ-teritoriale, publicată în "Monitorul Oficial" nr. 961 din data de 7 octombrie 2021.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 308 din 21 februarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, ca neîntemeiată;

A respins excepţia lipsei de obiect, ca neîntemeiată;

A respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Topliţa, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 308 din 21 februarie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Topliţa, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului arată, în ceea ce priveşte alocarea sumelor de bani în mod discreţionar, că deşi instanţele pot cenzura modul de exercitare a acestui drept, verificând dacă s-au încălcat limitele competenţelor prevăzute de lege ori aceasta s-a făcut cu exces de putere, în speţă, instanţa a reţinut în mod greşit că Guvernul României nu a acţionat cu exces de putere şi că, faţă de dispoziţiile art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002, repartizarea sumelor din fondul de rezervă bugetară pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar, este o măsură lăsată la aprecierea Guvernului României, acesta beneficiind de o marjă largă de apreciere.

Consideră, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, că Guvernul României a acţionat cu exces de putere şi în mod discreţionar, alocând sumele în discuţie pe criterii politice, cu favorizarea A. şi B., respectiv cu încălcarea normelor imperative privind finanţele publice şi bugetul de stat, motiv pentru care actul administrativ atacat are caracter abuziv.

Precizează că, deşi din cuprinsul notei de fundamentare care a stat la baza H.G. nr. 1088/2021, reiese că Guvernul a avut în vedere pentru fiecare judeţ suma solicitată, aceasta nu i-a fost alocată.

Mai mult, susţine că sumele au fost alocate doar unităţilor administrativ-teritoriale cu primari din cadrul partidelor A. şi B..

Susţine că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002, în condiţiile în care le-au fost încălcate drepturile şi libertăţile cetăţenilor Municipiului Topliţa printr-un exces de putere al Guvernului (art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004), respectiv prin nealocarea de fonduri.

Arată că Municipiul Topliţa nici nu apare în tabelul aferent localităţilor cărora li s-au alocat sumele din Fondul de rezervă.

Consideră că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că nu a indicat în concret modalitatea în care pârâtul a încălcat dispoziţiile actului normativ, aspect cu privire la care recurenta-reclamantă susţine că dreptul de apreciere asupra sumelor disponibile este conferit de lege Guvernului, însă, dacă aprecierea s-a făcut discreţionar, alocând sume doar anumitor unităţi administrativ-teritoriale pe motive politice, acest fapt poate fi cenzurat de către instanţa de judecată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arată că prin răspunsul la întâmpinare a solicitat emiterea unei adrese către pârât, având în vedere faptul că, la momentul înregistrării acţiunii, respectiv la data de 18.10.2021, aceasta a fost formulată în contradictoriu cu Guvernul României, reprezentat legal de Prim-ministrul interimar C., însă ulterior Guvernul României a fost reprezentat legal de Prim-ministrul D., motiv pentru care a apreciat că este oportun ca instanţa să solicite poziţia procesuală a actualului guvern faţă de acţiunea de faţă, respectiv dacă, în urma analizării situaţiei, urmează să identifice o soluţie legală de acordare a fondurilor şi localităţilor cărora nu li s-au alocat fonduri iniţial prin H.G. nr. 1088/2021 privind alocarea unei sume de bani din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2021.

Cu toate acestea, instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra acestei cereri de probaţiune şi nu a pus-o în discuţie, ceea ce atrage nulitatea sentinţei atacate.

Susţine că, sub acest aspect, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că statele părţi ale Convenţiei se bucură de o largă marjă de apreciere în reglementarea politicilor lor sociale; că în speţă, măsura are un caracter discriminatoriu în măsura în care, în lipsa unor justificări temeinice, prevederile hotărârii de Guvern se aplică doar unui grup restrâns, ales eminamente pe criterii politice, deşi normele legale impun necesitatea existenţei unui tratament juridic nediferenţiat pentru accesul la aceste sume; că H.G. nr. 1088/2021 a fost emisă cu un vădit exces de putere, UATM Topliţa fiind exclusă de la sprijinul financiar absolut necesar dezvoltării comunităţii.

În baza prevederilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., solicită obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată achitate la fond, în cuantum de 50 RON, precum şi a celor din recurs.

4. Apărările formulate în recurs

Deşi a fost legal citat, intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20 iunie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 25 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Topliţa a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea Hotărârii de Guvern nr. 1088/2021 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2021, pentru unele unităţi administrativ-teritoriale, publicată în Monitorul Oficial nr. 961 din data de 7 octombrie 2021.

Înalta Curte constată că la data de 07.10.2021 a fost publicată în Monitorul Oficial al României Hotărârea Guvernului nr. 1088 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2021, pentru unele unităţi administrativ-teritoriale.

Prin această hotărâre s-a aprobat suplimentarea unor sume pentru echilibrarea bugetelor unor unităţi administrativ teritoriale pe anul 2021 cu suma de 1.010.966 mii RON din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2021, şi alocarea acesteia bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale prevăzute în anexă, pentru plata unor cheltuieli curente şi de capital.

Reclamantei, unitatea administrativ - teritorială Municipiul Topliţa, nu i s-au acordat sume suplimentare în baza hotărârii de mai sus, motiv pentru care aceasta a promovat prezentul demers judiciar.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa a reţinut în mod greşit că Guvernul României nu a acţionat cu exces de putere; că repartizarea sumelor din fondul de rezervă bugetară pentru finanţarea unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului bugetar, este o măsură lăsată la aprecierea Guvernului României; că Guvernul României a acţionat cu exces de putere şi în mod discreţionar, alocând sumele în discuţie pe criterii politice şi cu încălcarea normelor imperative privind finanţele publice şi bugetul de stat; că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002, respectiv că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că nu a indicat în concret modalitatea în care pârâtul a încălcat dispoziţiile actului normativ.

Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă, deşi a susţinut faptul că instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 30 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002, nu a arătat argumentele pentru care a apreciat în acest mod şi nici care era, în opinia sa, modalitatea corectă de interpretare şi aplicare a acestui text de lege.

Cu privire la celelalte aspecte invocate, recurenta-reclamantă a făcut simple afirmaţii, contradictorii în raport cu cele reţinute de către instanţa de fond, fără a arăta în concret normele de drept material interpretate sau aplicate greşit de către instanţă, astfel cum prevede motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi nici argumentele pentru care a apreciat în acest mod.

Înalta Curte constată că în speţă, susţinerile de mai sus nu sunt apte să conducă la reformarea hotărârii instanţei de fond, în condiţiile în care recurenta-reclamantă nu a formulat critici concrete aduse legalităţii hotărârii recurate.

Cu alte cuvinte, subsumat acestui motiv de casare, recurenta-reclamantă a făcut simple afirmaţii, neargumentate din punct de vedere juridic, care nu pot fi analizate de către instanţa de recurs.

În ceea ce priveşte critica referitoare la faptul că, deşi din cuprinsul notei de fundamentare care a stat la baza H.G. nr. 1088/2021, reiese că Guvernul a avut în vedere pentru fiecare judeţ suma solicitată, dar aceasta nu i-a fost alocată, nu poate fi reţinută, având în vedere că prin nota de fundamentare la care face referire recurenta-reclamantă s-a reţinut că sumele acordate pentru echilibrarea bugetelor locale ale judeţelor, precum şi pentru cheltuielile descentralizate, au fost limitate ca urmare a constrângerilor bugetului de stat, care, la rândul lui, a trebuit să suporte cheltuielile neprevăzute cu combaterea pandemiei de corronavirus.

În acest context, prima instanţă a reţinut în mod corect că pentru fiecare dintre judeţe, sumele alocate sunt cu mult mai mici decât nivelul sumelor solicitate, rezultând că sumele de bani disponibile nu au putut satisface decât într-o foarte mică măsură solicitările unităţilor administrativ - teritoriale, astfel că a fost adoptată soluţia de a acorda sume mult mai mici decât cele solicitate ori de a nu se acorda sume de bani unora dintre unităţile administrativ teritoriale.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., acesta vizează ipoteza în care prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Recurenta-reclamantă invocă ca neregulă procedurală faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat şi nu a pus în discuţie cererea sa, formulată prin răspunsul la întâmpinare, prin care a solicitat emiterea unei adrese către pârât, având în vedere faptul că acţiunea a fost formulată în contradictoriu cu Guvernul României, reprezentat legal de Prim-ministrul interimar C., însă ulterior Guvernul României a fost reprezentat legal de Prim-ministrul D., motiv pentru care a apreciat că se impune ca instanţa să solicite poziţia procesuală a actualului guvern faţă de acţiunea de faţă.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că potrivit art. 254 alin. (1) şi (2) C. proc. civ.:

"(1) Probele se propun, sub sancţiunea decăderii, de către reclamant prin cererea de chemare în judecată, iar de către pârât prin întâmpinare, dacă legea nu dispune altfel. Ele pot fi propuse şi oral, în cazurile anume prevăzute de lege.

(2) Dovezile care nu au fost propuse în condiţiile alin. (1) nu vor mai putea fi cerute şi încuviinţate în cursul procesului, în afară de cazurile în care:

1. necesitatea probei rezultă din modificarea cererii;

2. nevoia administrării probei reiese din cercetarea judecătorească şi partea nu o putea prevedea;

3. partea învederează instanţei că, din motive temeinic justificate, nu a putut propune în termen probele cerute;

4. administrarea probei nu duce la amânarea judecăţii;

5. există acordul expres al tuturor părţilor."

Or, în speţă, proba privind emiterea adresei a fost solicitată prin răspunsul la întâmpinare, şi nu prin cererea de chemare în judecată, iar pe de altă parte, în cauză nu este îndeplinit niciunul dintre criteriile de la alin. (2) al art. 254 din C. proc. civ., pentru ca proba să poată fi solicitată cu depăşirea termenului prevăzut în alin. (1) al articolului de mai sus.

În consecinţă, din această perspectivă, împrejurarea de mai sus nu este în măsură să atragă nulitatea sentinţei recurate.

Pe de altă parte, din argumentele expuse prin cererea de recurs reiese că partea a formulat critici şi cu privire la administrarea probariului, aspect cu privire la care Înalta Curte reţine că vizează temeinicia hotărârii recurate, or, în calea extraordinară de atac a recursului, instanţa de recurs analizează doar conformitatea hotărârii recurate cu normele de drept aplicabile.

Cu alte cuvinte, în cadrul procesual al recursului, instanţa de control judiciar analizează doar motivele de nelegalitate a hotărârii atacate, conform art. 483, coroborat cu art. 488 C. proc. civ., iar nu şi motivele de netemeinicie, cum ar fi modalitatea de interpretare şi apreciere de către instanţa de judecată a probatoriilor administrate în cauză.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă UAT Municipiul Topliţa împotriva sentinţei nr. 308 din 21 februarie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă UAT Municipiul Topliţa împotriva sentinţei nr. 308 din 21 februarie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 25 ianuarie 2023.