Compatibility of public auditor duties with private censorships: application of Law 161/2003 on direct or indirect functional link

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamanta A., a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/29.04.2021.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 274 de la data de 16 decembrie 2021, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anulare act administrativ (dec. x).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii nr. 274 de la data de 16 decembrie 2021 pronunţate de instanţa de fond, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, următoarele:

Sentinţa recurată este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a legii în ceea ce priveşte art. 96 alin. (1) din Legea 161/2003, prin aceea că, prin raportul de evaluare contestat nu este identificată "legătura directă" între funcţiile pretins incompatibile.

De asemenea, sentinţa recurată este dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, prin aceea că instanţa a modificat/completat raportul de evaluare contestat, reţinând o altă faptă decât cea constatată de raport, şi anume aceea prin care ar exista o "legătură indirectă" între funcţiile pretins incompatibile.

Din analiza art. 21 alin. (3) din Legea 176/2010 rezultă că evaluarea elementelor de incompatibilitate presupune în primul rând o identificare exactă şi mai apoi o analiză concretă şi completă a presupuselor fapte care ar putea atrage starea de incompatibilitate.

Intimata-pârâta ANI nu a identificat în concret, în cuprinsul Raportului de evaluare, presupusele fapte generatoare ale stării de incompatibilitate şi a concluzionat că recurenta-reclamantă A. "deţine şi exercită simultan atât calitatea de funcţionar public cât şi funcţia de cenzor la Asociaţia de dezvoltare Intracomunitară Serviciul Regional pa Galaţi începând cu data de 11.10.2016, la Asociaţia de Dezvoltare Intercomunitară ECOSERV Galaţi începând cu data de 02.11.2017 şi la Casa de Ajutor Reciproc al Salariaţilor Spital Boii Infecţioase Galaţi începând cu martie 2019", indicând şi textele de lege pe care pretinde că le-ar fi încălcat Recurenta-reclamantă.

Referitor la art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 a susţinut că intimata-pârâta ANI trebuia să indice în mod concret şi neechivoc care este "legătura directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public", aspect care nu este conţinut în raportul de evaluare.

Susţinerile intimatei-pârâte ANI nu sunt apte să demonstreze niciun fel de legătură, nici directă, nici indirectă, cu atribuţiile exercitate de către Recurenta-reclamantă ca funcţionar public. Apreciem că aceste afirmaţii au fost inserate în documentele întocmite de ANI tocmai pentru a induce în eroare şi pentru a eluda obligaţia de motivare a Raportului de evaluare.

Prima instanţă nu a admis cererea de chemare în judecată şi a modificat/completat Raportul de evaluare, încercând să-i dea o aparenţă de legalitate prin corectarea erorilor/omisiunilor intimatei-pârâte Agenţia Naţionala de Integritate.

Astfel, nici intimata-pârâtă ANI prin Raportul de evaluare şi nici instanţa de fond prin Sentinţa recurată nu au explicat/argumentat de ce şi în ce modalitate activitatea din mediul privat a recurentei-reclamante interferează cu atribuţiile exercitate în considerarea funcţiei publice şi compromite exercitarea în condiţii de integritate a acestora.

Or, identificarea în concret a presupuselor fapte desfăşurate în situaţie de incompatibilitate cu indicarea expresă a legăturii directe sau indirecte este deosebit de importantă, atât din perspectiva obligaţiei de motivare a actelor administrative, respectiv a hotărârilor judecătoreşti, cât şi din prisma respectării dreptului la un proces echitabil în componentele sale referitoare la respectarea dreptului la apărare şi la dreptul la o hotărâre motivată.

În aceste condiţii, din cauza lipsei identificării şi analizării în concret a presupuselor fapte ce ar putea atrage starea de incompatibilitate şi a "legăturii directe sau indirecte" dintre acestea, Raportul de evaluare întocmit de ANI cât şi Sentinţa recurată sunt nelegale.

Sentinţa recurată este nelegală, având în vedere că prima instanţă a apreciat în mod greşit că Raportul contestat are temei legal (art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003), deşi acesta se întemeiază pe o serie de dispoziţii echivoce, neclare şi greu de înţeles, imprevizibilitatea acestora pentru Recurenta-reclamantă reprezentând o cauză care înlătură o eventuală răspundere juridică întemeiată pe acestea (acest aspect se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.).

Noţiunea de legătură indirectă, aşa cum a fost reţinută de instanţă nu este reglementată/explicată de nicio dispoziţie legală.

Menţionăm că o definiţie a noţiunii de legătură indirectă nu a fost stabilită nici ulterior intrării în vigoare a Codului Administrativ.

Or, pentru a putea fi aplicată şi a putea produce efecte juridice, orice dispoziţie legală trebui să fie suficient de precisă, clară, accesibilă oricărei persoane (indiferent de nivelul de pregătire) şi previzibilă, aspect ce este încălcat în prezenta speţă.

Altfel spus, dispoziţiile cuprinse în actele normative sunt legale, doar dacă sunt enunţate cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi adapteze conduita în funcţie de acestea şi să fie capabil să prevadă consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă/situaţie.

Raţionamentul pe baza căruia a fost emis Raportul de evaluare şi motivarea Sentinţei recurate cu privire la acest argument încalcă în mod flagrant principiul certitudinii juridice, componentă a principiului legalităţii, garantat de Constituţia României şi de CEDO, conform căruia aplicarea oricărei norme juridice trebuie să fie previzibilă pentru cei cărora li se adresează. O normă afectată de incertitudine juridică nu poate atrage aplicarea unor sancţiuni atât de grave, cum sunt cele care decurg din constatarea unei incompatibilităţi, şi trebuie să fie înlăturată de la aplicare.

Sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din legislaţia Uniunii Europene privind principiul general de drept al proporţionalităţii.

Art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 încalcă mai multe dispoziţii din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Această prevedere legală are drept consecinţă, în privinţa recurentei-reclamante, faptul că domnia sa se expune unor sancţiuni grave şi anume încetarea funcţiei publice şi interdicţia de a mai ocupa orice funcţie publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestaţia sa împotriva Raportului de evaluare ANI este respinsă.

Legea 176/2010 este legislaţie de implementare pentru Decizia MCV.

Potrivit art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dispoziţiile Cartei se adresează şi statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.

Dat fiind că, prin adoptarea Legii 176/2010, România a pus în aplicare Decizia MCV, garanţiile conţinute de Cartă se aplică şi în privinţa Legii 176/2010.

În acest context, se pune problema dacă sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa orice funcţii alese timp de 3 ani (aşa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418/2014) - sancţiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, şi deci care nu poate fi aplicată proporţional cu abaterea reţinută - respectă o serie de drepturi şi principii garantate de Cartă.

A susţinut că această sancţiune încalcă articolul 47 din Cartă, care garantează dreptul la o cale de atac eficientă, prin aceea că sancţiunea intervine de drept, în baza legii (ope legis), fără a mai da posibilitatea unui control pe cale judecătorească asupra acestei sancţiuni.

De asemenea, încalcă articolul 49 din Cartă, care instituie principiul proporţionalităţii sancţiunilor şi art. 52 din Cartă, care instituie principiul proporţionalităţii restrângerilor drepturilor fundamentale prevăzute de Cartă, între care dreptul la muncă, garantat de articolul 15, alin. (1) din Cartă şi dreptul de a fi ales, garantat de articolele 39 şi 40 din Cartă, prin aceea că sancţiunea în cauză intervine de drept, în baza legii (ope legis), fără a mai da posibilitatea individualizării sancţiunii, proporţional cu fapta imputată.

Sentinţa recurată este nelegală fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la nulitatea absolută a tuturor actelor efectuate de intimata-pârată Agenţia Naţională de Integritate - ANI în lucrarea nr. x/20.02.2015, inclusiv a Raportului de evaluare nr. x/29.04.2021, cu care a fost finalizată această lucrare, în temeiul art. 13, alin. (2) din Legea 176/2010, dat fiind că solicitarea de date şi informaţii nepublice s-a făcut înainte de invitarea persoanei cercetate pentru a depune un punct de vedere (acest aspect se circumscrie dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Instanţa de fond a pronunţat ssentinţa recurată fără a avea în vedere garanţia procedurală instituită de art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, care reglementează procedura de desfăşurare a evaluării ANI în privinţa stării de incompatibilitate, împărţind-o în două etape: înainte şi respectiv după informarea persoanei evaluate.

Aşadar, potrivit dispoziţiilor acestor texte de lege, persoana evaluată trebuia informată şi invitată să depună un punct de vedere cu privire ia faptele ce constituie elementele constitutive ale incompatibilităţii, ce se reţine în sarcina acesteia de către ANI, înainte ca Agenţia să poată solicita informaţii care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

În acest sens, până la informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice, iar numai după informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

Cu privire la sancţiunea ce se aplică nerespectării de către ANI în decursul procedurii de evaluare a condiţiilor instituite de articolele legale evocate anterior, alin. (2) al aceluiaşi articol, 13, prevede şi sancţiunea care intervine în cazul în care inspectorul de integritate întocmeşte acte pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, fără ca persoana evaluată să fie invitată şi informată. Potrivit legii, toate aceste acte sunt lovite de nulitate absolută.

Informaţiile obţinute de către intimata-pârâta ANI referitoare la recurenta-reclamantă A. sunt, în mod evident, informaţii personale/nepublice, ce au fost obţinute înainte de informarea şi invitarea Recurentei-reclamante să formuleze un punct de vedere, motiv pentru care se impune anularea Raportului de evaluare.

Sentinţa recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor legale cu privire la protecţia datelor cu caracter personal.

În scopul soluţionării lucrării, Intimata-pârâtă ANI a solicitat şi a primit date cu caracter personal care o vizau de la mai multe entităţi/persoane juridice înainte de informarea acesteia.

Pentru a fundamenta această critică a invocat Cauza CJUE C-201/14 Bara şi alţii.

În drept, a întemeiat cererea de chemare în judecată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 4,6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondate, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate.

În esenţă, intimata-pârâtă consideră că prima instanţă a reţinut în mod corect că actul administrativ contestat conţine o motivare suficientă care să permită unui observator independent să identifice elementele de fapt şi de drept care au determinat reţinerea stării de incompatibilitate.

Mai mult decât atât, prin raportul de evaluare au fost indicate care sunt atribuţiile exercitate în domeniul privat care sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public.

În drept, au fost invocate dispoziţiile C. proc. civ., Legii nr. 176/2010, Legii nr. 161/2003, Legii nr. 554/2004.

II. Procedura de soluţionare a recursului

1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 01.04.2022, s-a fixat termen de judecată la data de 31.03.2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

2. La termenul de judecată din data de 31.03.2023, recurenta-reclamantă A. a depus o cerere de suspendare a cauzei până la soluţionarea trimiterii prealabile a Curţii de Apel Timişoara în cauza CJUE nr. C-40/21 şi cerere de sesizare a ÎCCJ - Completul pentru pronunţarea unei hotărâri privind dezlegarea unor chestiuni de drept.

Cauza a fost amânată la data de 26.05.2023 pentru a da posibilitatea pârâtului să formuleze un punct de vedere pe cererea de suspendare şi se sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

La termenul de judecată de la data de 26.05.2023, cererea de suspendare a cauzei în temeiul art. 413, până la soluţionarea trimiterii prealabile a Curţii de Apel Timişoara în cauza CJUE nr. C-40/21 a fost respinsă de către instanţa de control judiciar cu motivarea cuprinsă în încheierea de şedinţă de la acea dată iar recurenta - reclamantă a menţionat că nu mai susţine cererea de sesizare a Completului pentru pronunţarea unei hotărâri privind dezlegarea unor chestiuni de drept.

Înalta Curte a luat act de poziţia exprimată de partea procesuală recurentă cu privire la cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Ulterior, la acelaşi termen de judecată, recurenta-reclamantă a depus la dosar o cerere de sesizare a CEDO cu emiterea unui aviz consultativ privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor omului prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi o cerere cuprinzând critici suplimentare, denumite "motive de nulitate a sentinţei de fond".

Înalta Curte a acordat termen de judecată la data de 09.06.2023 pentru a da posibilitatea intimatei să ia cunoştinţă de cererile nou formulate de recurenta - reclamantă.

La data de 06.06.2023, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus note scrise, prin care a solicitat respingerea cererii de sesizare a CEDO pentru emiterea unui aviz consultativ precum şi respingerea motivelor de nulitate a sentinţei atacate, formulate de recurenta-reclamantă, în principal ca tardive şi, în subsidiar, ca neîntemeiate, întrucât acestea nu se circumscriu normelor legale ci reprezintă veritabile apărări de fond, formulate de recurentă cu încălcarea termenelor procedurale imperative.

Intimata invocă dispoziţiile art. 489 C. proc. civ. şi art. 20 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

3. Considerentele Înaltei Curţi

3.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Prin sentinţa civilă nr. 274 de la data de 16 decembrie 2021, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A..

Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea de apel a reţinut legalitatea raportului de evaluare în privinţa existenţei stării de incompatibilitate a reclamantei A., întrucât aceasta a nerespectat dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 coroborat cu dispoziţiile art. 96 alin. (1) din acelaşi act normativ, deoarece deţine şi exercită simultan atât calitatea de funcţionar public cât şi funcţia de cenzor al Asociaţiei de Dezvoltare Intercomunitară "Serviciul Regional Apă Galaţi" începând cu data de 11.10.2016, la Asociaţiei de Dezvoltare Intercomunitară ECOSERV Galaţi începând cu data de 02.11.2017 şi la Casa de Ajutor Reciproc al Salariaţilor Spital Boli Infecţioase Galaţi începând cu martie 2019.

Prima instanţă a reţinut că există o legătură între atribuţiile exercitate de reclamantă ca funcţionar public, respectiv auditor în cadrul Consiliului Judeţean Galaţi care examinează legalitatea, regularitatea şi conformitatea operaţiunilor, identificarea erorilor, risipei, gestiunii defectuoase şi a fraudelor şi, pe aceste baze, propune măsuri şi soluţii pentru recuperarea pagubelor şi sancţionarea celor vinovaţi; evaluează economicitatea, eficacitatea şi eficienţa cu care sistemele de conducere şi de execuţie existente în cadrul instituţiei publice ori la nivelul unui program/proiect finanţat din fonduri publice utilizează resurse financiare, umane şi materiale pentru îndeplinirea obiectivelor şi obţinerea rezultatelor stabilite şi identifică slăbiciunile sistemelor de conducere şi de control, precum şi riscurile asociate unor astfel de sisteme, unor programe/proiecte sau a unor operaţiuni şi propune măsuri pentru corectarea acestora şi pentru diminuarea riscurilor, şi atribuţiile avute în calitate de cenzor la cele 3 entităţi menţionate în raport; atribuţii care implică verificarea modulului în care este administrat patrimoniul acestora.

Deşi, sunt corecte susţinerile reclamantei, în ceea ce priveşte neîntrunirea condiţiilor prev. de art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 întrucât Asociaţiei de Dezvoltare Intercomunitară "Serviciul Regional Apă" Galaţi, a Asociaţia de Dezvoltare Intercomunitară ECOSERV Galaţi şi Casei de Ajutor Reciproc al Salariaţilor Spital Boli Infecţioase Galaţi, nu reprezintă regii autonome, societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public, fiind incidente dispoziţiile art. 1 din O.G. nr. 26/2000 în cazul primelor două şi art. 3 din Legea nr. 122/1996, instanţa apreciază că această împrejurare nu este de natură să atragă nulitatea actului administrativ contestat întrucât:

- dispoziţiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003, sunt norme juridice complete cu o configuraţie proprie, ele nefiind norme de trimitere la disp. art. 94 alin. (2) lit. c) din cadrul aceleiaşi legi.

- Cele două dispoziţii legale reglementează situaţii diferite ce constituie incompatibilităţi.

Astfel, dacă în cazul disp. art. 94 alin. (2) lit. c) simpla deţinere sau exercitare a unei activităţi în cadrul anumitor entităţi poate fi calificată drept situaţie de incompatibilitate, în cazul dispoziţiilor art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 este vorba despre orice funcţie din domeniul privat (indiferent de forma de organizare a entităţii) iar activitatea desfăşurată de funcţionar să fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public.

- În cauza de faţă funcţia de cenzor a fost exercitată în domeniul privat, iar între această activitate şi activitatea desfăşurată ca funcţionar public - auditor în cadrul Consiliului Judeţean Galaţi există o legătură indirectă (şi nu indirectă aşa cum a apreciat inspectorul de integritate) întrucât activităţile financiar - contabile desfăşurate de reclamantă în domeniul public şi privat, ce impun aceleaşi calificări din acelaşi domeniu, se suprapun.

- Dispoziţiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deţine funcţia publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activităţi care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Totodată, instanţa apreciază că este irelevantă numirea reclamantei de către Consiliul Judeţean Galaţi în funcţia de cenzor în cadrul celor două Asociaţii întrucât prin acceptarea criticilor privind neîntrunirea condiţiilor prev. de art. 94 alin. (2) lit. c) din Leg. nr. 161/2003, excepţiile prev. la alin. (2)1 care vizează doar alin. (2) lit. a) şi c), nu pot fi incidente în cauză.

Pentru toate aceste considerente, instanţa a respins cererea de chemare în judecată.

Analizând cererea de recurs, cererile ulterioare formulate de recurentă şi apărările intimatei-pârâte, în ordinea priorităţii acestora, în funcţie de efectele pe care le produce modul lor de soluţionare, Înalta Curte constată:

Excepţia tardivităţii motivelor de recurs depuse la termenul de judecată din 26.05.2023 este întemeiată.

Iniţial, recurenta a invocat disp. art. 488 alin. (1) punctele 4, 6 şi 8 C. proc. civ., însă au fost dezvoltate critici doar din perspectiva motivului vizând greşita aplicare a prevederilor ce reglementează incompatibilitatea, respectiv a inexistenţei unei legături directe sau indirecte între atribuţiile exercitate de reclamantă ca funcţionar public şi atribuţiile avute în calitate de cenzor la cele 3 entităţi menţionate în raportul emis de intimată.

Ulterior, aceasta a adus noi critici sentinţei pe care le-a intitulat "motive de nulitate a hotărârii instanţei de fond", care se referă, în esenţă, la faptul că:

Sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea dreptului Uniunii Europene, astfel cum a fost interpretat de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) prin Hotărârea din Cauza C-40/21 Agenţia Naţională de Integritate, prin aceea că instanţa de fond nu a analizat proporţionalitatea sancţiunilor incidente în cauză, încetarea mandatului înainte de termen şi interdicţia de 3 ani de a mai ocupa funcţii publice .

CJUE s-a pronunţat în cauza C-40/21, stabilind, între altele că instanţa învestită cu controlul de legalitate a raportului de evaluare al ANI trebuie să analizeze şi proporţionalitatea sancţiunii interdicţiei de 3 ani, în special dacă severitatea sancţiunii aplicate reclamantului este adecvată gravităţii conflictului de interese constatat prin acest raport

Aceste noi critici au fost scoase intenţionat din sfera motivelor de recurs, întrucât tardivitatea formulării lor, ca motive de recurs, este o chestiune necontestată.

Lămurind sintagma "motive de nulitate a hotărârii instanţei de fond" versus "motive de recurs", Înalta Curte face trimitere la art. 405 C. proc. civ., potrivit căruia: "Nulitatea unei hotărâri nu poate fi cerută decât prin căile de atac prevăzute de lege, în afară de cazul când legea prevede în mod expres altfel."

Această dispoziţie consacră principiul potrivit căruia nulitatea unei hotărâri nu poate fi cerută decât prin intermediul căilor de atac, principiul valabil pentru orice fel de hotărâre, astfel că, în materia nulităţii hotărârilor, nu sunt aplicabile dispoziţiile articolului 178, dispoziţii generale referitoare la mijloacele de invocare a nulităţii absolute a actelor de procedură.

Dacă articolul 178 reglementează regimul invocării nulităţii absolute a actelor de procedură, în orice stare a judecăţii cauzei, dacă legea nu prevede altfel, şi instituie regula că toate cauzele de nulitate a actelor de procedură deja efectuate trebuie invocate deodată, sub sancţiunea decăderii părţii din dreptul de a le mai invoca, articolul 405 reprezintă o dispoziţie derogatorie aplicabilă hotărârilor judecătoreşti.

Chiar şi în accepţiunea normei generale, reprezentată de articolul 178, invocarea unităţii absolute "în orice stare a judecăţii cauzei" presupune mai multe distincţii printre care şi aceea că, în primă instanţă, nulitatea absolută a actului de procedură poate fi invocată oricând, până la momentul închiderii dezbaterilor în fond, dacă legea nu dispune altfel, iar în căile de atac nulitatea absolută a actului de procedură efectuat în primă instanţă, nu poate fi invocat decât ca motiv de apel ori de recurs. Modul de invocare a nulităţii actelor de procedură, ca normă generală, este excepţia procesuală însă, dacă în cauză a fost pronunţată o hotărâre judecătorească, neregularităţile procedurale ce privesc judecata acesteia pot fi susţinute exclusiv prin intermediul căilor de atac, întrucât legea prevede altfel.

Revenind însă la norma specială cuprinsă de articolul 405, aplicabil în speţă, se va reţine că principiul în discuţie este un reflex al principiului legalităţii căii de atac, hotărârea judecătorească fiind supusă controlului judiciar ierarhic, doar în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege.

Întrucât excepţiile de la regulă sunt de strictă interpretare şi aplicare, concluzionând, Înalta Curtea constată că, în speţă, toate "motivele de nulitate a hotărârii instanţei de fond" sunt chestiuni de nelegalitate ale hotărârii atacate, de drept material, care pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de articolul 488 aliniatul 1 punctul 8 C. proc. civ. şi care trebuiau invocate fie prin cererea de recurs, fie prin cerere separată, dar în termenul de recurs, în conformitate cu dispoziţiile art. 487 alin. (1) C. proc. civ.

În plus, chestiunile ridicate de reclamantă prin această cerere nu sunt de ordine publică, cu menţiunea că instanţa este singura în drept să invoce motive de casare de ordine publică după împlinirea termenului de recurs, conform art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, având în vedere că aceste motive noi de recurs au fost invocate cu nerespectarea termenului de recurs, Înalta Curte va admite excepţia invocată şi, le va respinge, ca tardive.

Consecinţa acestei soluţii este aceea că "motivele de nulitate a hotărârii" invocate prin cererea din data de 26.05.2023 nu vor fi analizate de instanţa de recurs, legal investită doar cu motivele de casare (şi criticilor subsumate) din cuprinsul cererii de recurs formulată în termen legal.

În continuare, procedând la analiza motivelor de recurs cu care Înalta Curte este legal sesizată, instanţa de control judiciar reţine că recurenta a invocat art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 însă, în concret, a formulat critici doar din perspectiva greşitei aplicări a normelor de drept material de către prima instanţă .

Argumentele recurentei se referă, însă, la o singură chestiune privită din mai multe perspective, şi anume: inexistenţei unei legături directe sau indirecte între atribuţiile exercitate de reclamantă ca funcţionar public şi atribuţiile avute în calitate de cenzor la cele 3 entităţi menţionate în raportul emis de intimată.

Or, numai în raport de acest motiv şi aceste argumente trebuie soluţionate şi celelalte cereri ale recurentei, întrucât orice cereri excedentare nu prezintă relevanţă în soluţionarea cererii de recurs.

Cu privire la cererea de aviz consultativ CEDO

Recurenta solicită sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului:

1. Procedura de evaluare a situaţiilor de incompatibilitate desfăşurată de ANI în temeiul Legii 176/2010, care potrivit legislaţiei naţionale este o procedură civilă, este o procedură penală prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii?

2. Dacă răspunsul la chestiunea de principiu evocată anterior este afirmativ, procedurii de evaluarea a situaţiilor de incompatibilitate i se aplică principiul proporţionalităţii sancţiunilor şi pedepselor?

3. Sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice (alese) pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, care se aplică direct/automat, în virtutea legii, în cazul constatării definitive a unei situaţii de incompatibilitate este compatibilă cu principiul proporţionalităţii şi pedepselor (art. 3, 6 şi 7 CEDO)?

4. Imposibilitatea de a contesta sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, sancţiune care intervine automat, în temeiul legii, reprezintă o ingerinţă nejustificată/disproporţionată a dreptului de acces la justiţie/la o cale de atac efectivă şi astfel contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie?

În susţinerea acestei cereri, recurenta arată că procedura solicitării de emitere a unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu a fost instituită în scopul asigurării unei jurisprudenţe cât mai unitare între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum şi al degrevării instanţei europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, sens în care a fost adoptat Protocolul nr. 16 la Convenţie, ratificat şi de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în monitorul oficial, partea I nr. 560 din 08.06.2022).

Raportat la dosarul cauzei, cu privire la primele două chestiuni de principiu, subliniază că domeniul incompatibilităţilor este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - incompatibilitate cât şi prin gravitatea sancţiunilor aplicabile.

Potrivit unei jurisprudenţe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului naţional {primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracţiuni, ci şi unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcţie de alte două criterii alternative, aşa cum a decis Curtea în Cauza Engel ş.a. c. Olandei:

În privinţa naturii abaterii, dacă aceasta urmăreşte un scop punitiv, şi nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenţiei.

Referitor la abaterea disciplinară a incompatibilităţilor, din conţinutul art. 25 din Legea 176/2010, a susţinut recurenta că aceasta are un caracter exclusiv punitiv: atât sancţiunea principală a eliberării din funcţie, cât şi sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa orice funcţie publică electorală timp de 3 ani sunt sancţiuni cu caracter punitiv (de pedeapsă).

De asemenea, sfera persoanelor cărora li se aplică trebuie luată în calcul: cu cât sfera este mai largă, este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală. Or, sfera de aplicabilitate a incompatibilităţilor este foarte largă, vizând practic toate persoanele care îşi desfăşoară activitatea în sectorul public, potrivit datelor statistice publicate în 2017 fiind vorba de 1,35 milioane de persoane, adică 30% din totalul angajaţilor din economie3. Mai mult, în 2020, ministrul muncii în funcţie avansa o cifră de 1,7 milioane angajaţi (în creştere, aşadar), 4,5 milioane în sectorul privat, de unde rezultă aprox. 27% din total în sectorul public.

Cu alte cuvinte, una din trei persoane angajate în România se supune acestui regim al incompatibilităţilor.

Totodată, CEDO a stabilit că o procedură este penală atunci când este desfăşurată de o autoritate publică cu competenţe legale privind aplicarea unor măsuri de constrângere. Or, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfăşurată de Agenţia Naţională de Integritate - ANI, autoritate administrativ autonomă, care are competenţa legală de a emite rapoarte care, dacă devin definitive, conduc la aplicare unor sancţiuni de constrângere, care reprezintă restrângeri ale unor drepturi fundamentale - încetarea funcţiei, interdicţii ale drepturilor de a fi ales, de a munci sau de a desfăşura o activitate economică pentru o perioadă predefinită de 3 ani.

Această sancţiune de o gravitate extremă se aplică fără a fi individualizată, potrivit principiului proporţionalităţii, atât sub aspectul duratei, cât şi a sferei funcţiilor interzise: se aplică exclusiv pentru o durată de 3 ani, iar funcţiile interzise sunt toate funcţiile alese, de la consilier local până la Preşedintele Republicii.

In acest context, se pune problema dacă sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa orice funcţii alese timp de 3 ani, sancţiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, şi deci care nu poate fi aplicată proporţional cu abaterea reţinută - respectă drepturile şi principiile garantate de Convenţie.

Severitatea unei sancţiuni trebuie să corespundă gravităţii încălcării în cauză, o astfel de cerinţă decurgând din articolele 3, 6 şi 7 din Convenţie (a se vedea în acest sens cauza Vinter şi alţii împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09,130/10 şi 3896/10, punctul 83B şi 1027).

În concluzie, principiul proporţionalităţii impune, pe de o parte, ca sancţiunea aplicată să corespundă gravităţii încălcării şi, pe de altă parte, ca la determinarea sancţiunii, precum şi la stabilirea cuantumului sancţiunii să se ţină seama de împrejurările individuale ale speţei. Or,

Imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicţiei de a mai ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie?

Art. 13 CEDO impune/garantează existenţa (în dreptul intern) unei căi de atac în faţa unei "instanţe naţionale competente" care să ofere posibilitatea Recurentului de a obţine examinarea conţinutului unui capăt de cerere justificabil precum şi acordarea unei reparaţii corespunzătoare (a se vedea în acest sens cauzele Powell şi Rayner împotriva Regatului Unit, 1990, pct. 31, De Souza Ribeiro împotriva Franţei (MC), 2012, pct. 78; Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu împotriva României (MC), 2014, pct. 148]

Astfel, recurenta-reclamantă A. trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunţarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenţia sa (respectiv analiza interdicţiei prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporţionalităţii).

Caracterul ope legis. al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicţii (sancţiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept:

"51. Cât priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de trei ani(...)

52. Această sancţiune operează automat atunci când sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege, fără a fi necesar un act de autoritate prin care să se constate intervenită decăderea. (...) Faptul că în ordinul prin care prefectul constată că a încetat de drept mandatul de primar sunt enunţate aceste consecinţe juridice este lipsit de relevanţă, decăderea decurgând oricum din lege, independent de poziţia prefectului cu privire la această sancţiune, iar instanţa dejudecată nu ar putea înlătura aceste consecinţe pe criterii de oportunitate, întrucât ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat, substituindu-se puterii legislative".

Lipsa unei alte proceduri în cadrul căreia interdicţia de a mai ocupa funcţii publice pe o perioadă de 3 ani să fie analizată/individualizată rezultă şi din analiza comparată a actualei reglementări (art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010) şi a reglementării anterioare (art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007). Astfel, art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007 prevedea "Interdicţia se dispune ca sancţiune complementară, prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, în cazul confiscării unei părţi din averea dobândită sau a unui bun determinat ori în cazul conflictelor de interese". Spre deosebire de vechea reglementare, în Legea 176/2010 nu mai există nicio dispoziţie similară, care să reglementeze procedura de aplicare a interdicţiei.

Cu alte cuvinte, este evident că sancţiunea interdicţiei intervine automat, de drept (ope legis), sancţiune care nu mai face obiectul unei alte proceduri, administrative sau judiciare, aşa că aplicarea, întinderea si efectele ei se impune a fi clarificate prin solicitarea de emitere a unui aviz consultativ, pentru că, odată încheiată această procedură şi rămas definitiv raportul ANI, interdicţia începe să producă efecte în temeiul legii.

Aşadar, chestiunea de principiu vizată de recurenta-reclamantă derivă din imposibilitatea de a contesta sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, aspect ce pune în discuţie compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac efectivă, garantat de art. 13 din Convenţie

Intimata consideră, în apărare, că cererea nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 173/2022, în sensul în care, dispoziţiile legale supuse interpretării sunt clare şi concise, fără a prezenta dificultate serioasă de interpretare.

Pe de altă parte, susţine că obiectul cauzei nu vizează legalitatea sau proporţionalitatea unei măsuri aplicate reclamantului, ci verificarea legalităţii raportului de evaluare.

Înalta Curte reţine că, în temeiul art. 2 alin. (1) Legea nr. 173 din 8 iunie 2022, "Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie poate solicita Curţii Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau la protocoalelor la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunţării hotărârii:

a) în materie civilă, când este investită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;…"

26. Din cuprinsul prevederilor legale enunţate se desprind condiţiile de admisibilitate a cererii de aviz consultativ al CEDO:

i) existenţa unei cauze în materie civilă, aflată în curs de judecată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;

ii) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în recurs sau în procedura sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;

iii) solicitarea să privească chestiuni de principiu de interpretare ori aplicare a drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau din protocoalele la aceasta;

iv) soluţionarea cauze (ori doar anumite aspecte ale acesteia) să depindă de chestiunea de principiu a cărei lămurire se cere.

În plus, din modul de redactare a textului de lege rezultă că solicitarea avizului consultativ este o chestiune lăsată la libera apreciere a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nefiind obligatoriu.

Dacă primele condiţii sunt îndeplinite, cauza aflându-se în recurs pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie iar solicitarea recurentei priveşte, la nivel de aparenţă, interpretarea art. 6 CEDO, se impune a reţine, fără putinţă de tăgadă, că ultima condiţie nu este îndeplinită.

Raportat la motivul de recurs şi argumentele ce îl susţin natura abaterii, natura şi gravitatea sancţiunii, aplicarea sau nu a principiului proporţionalităţii sancţiunii sunt chestiuni care nu fac obiectul analizei în recurs.

Recurenta nu a investit legal instanţa de recurs cu analiza acestor chestiuni, ridicate tardiv şi respinse, ca atare, de Înalta Curte (a se vedea concluziile expuse supra).

În consecinţă, în contextul arătat, limitele învestirii Înaltei Curţi şi motivele recursului formulat de reclamantă în termen legal, obligă instanţa de recurs, conform art. 477 din C. proc. civ. (aplicabil şi în recurs, în temeiul art. 494 C. proc. civ.), să dezlege numai chestiunea existenţei stării de incompatibilitate în dreptul reclamantei ca urmare a exercitării de către aceasta a atribuţiilor specifice funcţiei publice concomitent cu atribuţii în domeniul privat.

Chestiunea naturii abaterii şi sancţiunii ori modalitatea aplicării sancţiunii nu au fost contestate de reclamantă prin cererea de recurs.

Mai mult, în consens cu poziţia intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că obiectul judecăţii este reprezentat de un raport de evaluare prin care nu sunt aplicate sancţiuni ci doar se constată existenţa unor incidente de integritate, sancţiunea fiind aplicată, ulterior, în situaţia rămânerii definitive a raportului de evaluare, de instituţia din care face parte persoana evaluată, în urma unei proceduri disciplinare, aşa cum dispune art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Numai în cazul reţinerii unei abateri şi aplicării unei sancţiuni, actul de sancţionare (sau actul prin care se constată decăderea persoanei din dreptul de a ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de 3 ani) poate fi supus cercetării legalităţii de către instanţa de judecată, cale pe care pot fi ridicate şi pot fi soluţionate, criticile de nelegalitate cu privire la natura abaterii şi sancţiunii aplicate, inclusiv modul de aplicare automată a decăderii din dreptul de a ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de trei ani.

Aceste argumente sunt suficiente, în opinia Înaltei Curţi, pentru a fundamenta concluzia lipsei de legătură a cererii de aviz CEDO cu cauza aflată pe rolul instanţei de recurs, motiv pentru care cererea recurentei va fi respinsă.

3.2. Considerentele Înaltei Curţi asupra motivelor de recurs

Cu privire la motivul de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte reţine faptul că acest motiv de casare se poate invoca în condiţiile în care se relevă imixtiuni din partea instanţei în atribuţiile puterii legislative sau ale puterii executive. Acest motiv de recurs nu poate fi interpretat extensiv ci poate fi invocat doar dacă instanţa a admis cererea prin care s-a solicitat luarea unei măsuri pe care numai un organ al puterii legislative sau executive îl putea face.

Raportând aceste consideraţii teoretice la speţa de faţă, rezultă că cererea reclamantei a fost respinsă de prima instanţă, fără a se putea considera că prin soluţia de respingere instanţa fondului a realizat imixtiuni în activitatea unui organ al puterii legislative sau executive.

În consecinţă, faţă de argumentaţia expusă, Înalta Curte va respinge motivul de recurs întemeiat pe punctul 4 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. ce vizează încălcarea atribuţiilor puterii judecătoreşti, inclusiv cu motivarea suplimentară că Legea nr. 176/2022 conferă posibilitatea atacării raportului de evaluare la instanţa de judecată.

Cu privire la motivul de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că toate criticile expuse de parte şi subsumate acestui caz de casare sunt nefondate.

Ca urmare, instanţa de recurs va reţine că sentinţa supusă controlului judiciar în cauza dedusă judecăţii răspunde exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. cuprinzând în considerentele sale, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, cu arătarea motivelor pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Instanţa de recurs subliniază că prin prisma motivelor de casare reglementate de legea de procedură nu trebuie confundată ipoteza lipsei motivării hotărârii judecătoreşti, ce poate fi cenzurată de instanţa de control judiciar prin intermediul motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., cu ipoteza în care partea este nemulţumită de raţionamentul logico-juridic expus de instanţă în considerentele hotărârii pronunţate, apreciind că acesta nu corespunde în mod satisfăcător argumentelor prezentate în susţinerea pretenţiilor sau apărărilor sale, respectiv acestea nu au fost reţinute ca întemeiate.

Ulterior, în ceea ce priveşte încălcarea normelor de drept unional privind principiul general al proporţionalităţii, Înalta Curte va reţine că principiul proporţionalităţii presupune ca orice măsură luată de o autoritate publică care afectează drepturile indivizilor trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp cea mai rezonabilă.

În speţa de faţă, prin emiterea raportului de evaluare nu au fost luate, contrar alegaţiilor părţii recurente, măsuri complementare în ceea ce o priveşte pe dna. A. şi nu i-a fost aplicată acesteia nicio sancţiune în privinţa căreia să prezinte relevanţă aplicarea principiului unional al proporţionalităţii.

Ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţionala de Integritate, legea prevede interzicerea pentru subiectul evaluării a dreptului de a mai ocupa funcţii publice sau chiar pierderea funcţiei publice, însă această măsură nu are caracterul unei sancţiuni complementare şi nu este dispusă în cauza de faţă ci este consecinţa deţinerii de către parte a celor două funcţii incompatibile. Totodată, o asemenea măsură se poate lua faţă de parte, aşa cum am precizat şi anterior, doar în temeiul art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, respectiv în urma desfăşurării unei proceduri disciplinare faţă de recurentă, aspecte care exced cadrului procesual de faţă în care s-a solicitat doar anularea raportului de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate.

În ceea ce priveşte recursul recurentei-reclamante, judecând în limitele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a argumentelor recurentei şi apărărilor intimatei (rezumate la punctele 3 şi 4 din prezenta hotărâre), Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru următoarele considerente:

Motivul de casare invocat şi prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este incident în cazul în care hotărârea a fost dată cu interpretarea ori aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003.

Primul argument al recurentei se referă la greşita aplicare a acestor prevederi întrucât nu este îndeplinită condiţia legăturii directe sau indirecte între funcţia publică exercitată de reclamantă şi funcţiile deţinute în sistemul privat.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 96 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 161/2003 se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deţine funcţia publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activităţi care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Totodată, Înalta Curte constată că, raportat la obiectul cauzei deduse judecăţii, se relevă legătura de cauzalitate directă între atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului şi atribuţiile de cenzor din cadrul CAR al Spitalului de Boli Infecţioase Galaţi şi celor două asociaţii deoarece pentru funcţia de auditor şi funcţiile de cenzor se solicită studii superioare economice. Mai mult decât atât, reţine instanţa de control judiciar că atribuţiile de cenzor sunt similare chiar dacă-şi persoana desfăşoară activitatea în cadrul unei societăţi comerciale sau în cadrul unei asociaţii fără scop patrimonial.

În consecinţă, corect a reţinut prima instanţa că există o legătură între atribuţiile exercitate de reclamantă ca funcţionar public, respectiv auditor în cadrul Consiliului Judeţean Galaţi, şi atribuţiile avute în calitate de cenzor la cele 3 entităţi menţionate în raport; atribuţii care implică verificarea modulului în care este administrat patrimoniul acestora.

Astfel, aşa cum rezultă din înscrisurile de la dosar, reclamanta are(potrivit fisei postului) în calitatea sa de funcţionar public, respectiv de auditor în cadrul Consiliului Judeţean Galaţi, atribuţii potrivit cărora examinează legalitatea, regularitatea şi conformitatea operaţiunilor, identificarea erorilor, risipei, gestiunii defectuoase şi a fraudelor şi, pe aceste baze, propune măsuri şi soluţii pentru recuperarea pagubelor şi sancţionarea celor vinovaţi; evaluează economicitatea, eficacitatea şi eficienţa cu care sistemele de conducere şi de execuţie existente în cadrul instituţiei publice ori la nivelul unui program/proiect finanţat din fonduri publice utilizează resurse financiare, umane şi materiale pentru îndeplinirea obiectivelor şi obţinerea rezultatelor stabilite şi identifică slăbiciunile sistemelor de conducere şi de control, precum şi riscurile asociate unor astfel de sisteme, unor programe/proiecte sau a unor operaţiuni şi propune măsuri pentru corectarea acestora şi pentru diminuarea riscurilor.

Totodată, potrivit atribuţiilor de cenzor în cadrul CAR al Spitalului de Boli Infecţioase Galaţi şi al celor două asociaţii, reclamanta avea sarcina de a supraveghea gestiunea societăţii, de a verifica dacă situaţiile financiare sunt legal întocmite şi în concordanţă cu registrele, dacă acestea din urmă sunt ţinute regulat şi dacă evaluarea elementelor patrimoniale s-a făcut potrivit regulilor stabilite pentru întocmirea ţi prezentarea situaţiilor financiare.

Toate aceste activităţi presupun aplicarea aceloraşi cunoştinţe de specialitate pentru care recurenta - reclamantă are pregătire superioară în domeniu economic. Altfel spus, cele doua activităţi fac parte din acelaşi domeniu de activitate, al auditului financiar .

Aşa cum s-a arătat deja şi de prima instanţă nu este necesar pentru existenţa cazului de incompatibilitate să existe o suprapunere a atribuţiilor sau o intersectare a lor, ci doar o legătură care poate fi directa sau indirectă. Or, existenţa acestei legături în cauza de faţă este neechivocă.

Referitor la criticile recurentei - reclamante cu privire la caracterul sancţionator sau punitiv al interdicţiilor de a ocupa funcţii alese pentru o perioadă de 3 ani, Înalta Curte reţine că acestea sunt neîntemeiate din perspectiva faptului că prin emiterea raportului de evaluare nu au fost dispuse măsuri complementare de natura interdicţiilor în ceea ce o priveşte. Ulterior stabilirii legalităţii raportului de evaluare emis de Agenţia Naţionala de Integritate, vor putea fi luate astfel de măsuri faţă de recurenta - reclamantă şi doar dacă se va impune.

În continuare, analizând cererea de recurs din perspectiva criticilor recurentei cu privire la nulitatea actelor emise de intimata - pârâtă Agenţia Naţionala de Integritate care şi-a întemeiat raportul pe disp. art. 96 alin. (1) Teza a II-a din Legea nr. 161/2003, texte de lege echivoce, neclare şi greu de înţeles, se impune a menţiona faptul că prima instanţă, în mod corect, a indicat în cuprinsul sentinţei civile atacate modalitatea de interpretare a textelor de lege incidente speţei. În opinia Înaltei Curţi textul de lege indicat ca şi temei de drept al incompatibilităţii reţinute în ceea ce o priveşte pe recurenta-reclamantă nu este deloc neclar sau echivoc şi se interpretează de maniera indicată şi de instanţa fondului, în sensul că norma legală are în vedere orice funcţie din domeniul privat (indiferent de forma de organizare a entităţii) iar activitatea desfăşurată de funcţionarul public trebuie să fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în domeniul privat.

Totodată, în ceea ce priveşte critica din recurs relativă la încălcarea dispoziţiilor legale de la art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte reţine în această privinţă că, art. 20 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 conţine norme de trimitere, în sensul că în situaţia descrisă sunt aplicabile prevederile din materia evaluării averii cuprinse la art. 13 şi 15 din Legea nr. 176/2010 şi care arată la ce informaţii şi date poate să se raporteze inspectorul de integritate atunci când evaluează existenţa incompatibilităţii, în funcţie de momentul informării şi invitării persoanei în cauză, pentru prezentarea unui punct de vedere.

Potrivit art. 13 din Legea nr. 176/2010, până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice. Rezultă cu evidenţă faptul că anterior informării şi invitării persoanei pentru exprimarea unui punct de vedere, inspectorul de integritate nu se poate raporta la informaţii care nu sunt publice.

În speţa de faţă, informaţiile solicitate de inspectorul de integritate sunt obţinute ulterior informării persoanei care s-a efectuat la data de 15.03.2015 şi vizează încadrarea reclamantei pe postul din cadrul consiliului judeţean, fişa postului acesteia şi hotărârile adunărilor generale ale asociaţiilor în care reclamanta avea calitatea de cenzor.

Nu în ultimul rând, critica in memoriul de recurs cu privire la încălcarea dispoziţiilor legale cu privire la protecţia datelor cu caracter personal este o critică adusă doar prin recurs, nu a făcut obiect al analizei primei instanţe, nefiind formulată prin cererea de chemare în judecată, astfel că nu va face obiect nici al analizei instanţei de recurs.

Prin urmare, Înalta Curte împărtăşeşte concluzia primei instanţe în sensul că, în speţă, s-a dovedit existenţa unei stări de incompatibilitate în ceea ce o priveşte pe recurenta - reclamantă, astfel că raportul de evaluare emis de Agenţia Naţionala de Integritate precum şi sentinţa de fond a primei instanţe sunt la adăpost de critică şi nu se impune a fi modificate în calea demersului procesual de faţă.

3.3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, având în vedere că prima instanţă a realizat o legală interpretare şi aplicare a normelor de drept material, în temeiul art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a CEDO şi va respinge, ca nefondat, recursul reclamantei. În acelaşi timp, faţă de momentul procesual al depunerii motivelor de recurs suplimentare, va respinge cererea adiţională de recurs, ca tardivă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge motivele de recurs invocate de recurenta - reclamantă prin cererea depusă la dosar la data de 26.05.2023, ca fiind tardiv formulate.

Respinge cererea de sesizare a Curţii Europene A Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului, ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 274/2021 din 16 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2023.