Appeal dismissed, hunting quota suspension upheld for capercaillie under unfavorable conservation status

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 28.10.2022, reclamanta Asociaţia "A.", în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, prin ministru, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a solicitat suspendarea executării Ordinului Ministrului Mediului, Apelor şi Pădurilor nr. 2482/2022 privind aprobarea cotelor de recoltă pentru specia cocoş de munte (Tetrao urogallus), pentru perioada septembrie - 30 noiembrie 2022, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 960 din 03.10.2022, până la pronunţarea instanţei de fond

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 150 de la data de 10 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia lipsei de interes a reclamantei, excepţie invocată de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, prin întâmpinare.

A fost admisă cererea formulată de reclamanta Asociaţia "A.", înscrisă în Registrul Asociaţiilor şi Fundaţiilor al Judecătoriei Braşov sub nr. x/22.03.2012, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, fiind suspendate de executare dispoziţiile şi a anexa Ordinului Ministrului Apelor, Pădurilor şi Mediului nr. 2482/2022 privind aprobarea cotelor de recoltă pentru specia cocoş de munte (Tetrao urogallus), pentru perioada septembrie-30 noiembrie 2022 (publicat în Monitorul Oficial, partea I nr. 960/3. X.2022 din 03.10.2022), până la pronunţarea instanţei de fond.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în termenul legal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor invocând temeiul de drept de la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei civile atacate şi respingerea cererii de chemare în judecată.

În esenţă, în motivare, a arătat că instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, motivat de faptul că ar exista o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat, raportat la motivele de nelegalitate invocate de intimata - reclamantă.

Actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat, respectiv, Ordinul ministrului mediului apelor şi pădurilor nr. 2482/2022 privind aprobarea cotelor de recoltă ale speciei cocoş de munte (Tetrao urosallus) pentru perioada septembrie - 30 noiembrie are ca scop controlul echilibrat ecologic al speciei cocos de munte (Tetrao urosallus), conservarea biodiversităţii precum şi menţinerea echilibrului ecologic.

Se prevalează partea de disp. art. 5 alin. (4) C. proc. civ., potrivit cărora "este interzis judecătorului să stabilească dispoziţii general obligatorii prin hotărârile pe care le pronunţă în cauzele ce fi sunt supuse judecăţii" - cu menţiunea că practica judiciară invocată de partea procesuală adversă nu are relevanţă în speţă şi nici nu constituie izvor de drept(Decizia CCR nr. 23 din 20.01.2016).

Conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Astfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa era limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă. Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu trebuia să cerceteze îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie îi revenea instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei "cazului bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa trebuia să aprecieze necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauza dedusă judecăţii şi care trebuia să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza pe fond conţinutul actului administrativ.

A mai arătat că proiectul de ordin a fost însoţit de Referatul de aprobare nr. 104657/11.07.2022, întocmit conform prevederilor art. 31 alin. (2) din Legea 24/2000 care prevede "(2) în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act normativ, motivarea trebuie să cuprindă referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite."

În procedura de consultare publică nu au fost formulate observaţii sau propuneri şi nu s-a solicitat organizarea unei dezbateri publice.

După consultare, în baza procedurilor interne a fost întocmit si Referatul de aprobare nr. 104937/13.09.2022, referat care este menţionat în preambulul Ordinului nr. 2482/2022 împreună cu Referatul de aprobare nr. 104657/11.07.2022.

În toată această perioadă intimata-reclamantă nu a întreprins niciun demers pentru îmbunătăţirea proiectului de ordin sau prin care să îşi manifeste nemulţumirea faţă de acesta.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut faptul că Ordinul ministrului mediului, apelor şi pădurilor nr. 2482/2022 a încălcat normele de tehnică legislativă care reglementează motivarea şi fundamentarea temeinică a actelor normative, respectiv art. 6, art. 7, art. 20 alin. (1) şi alin. (3), art. 21, art. 22 coroborate cu art. 30 şi art. 31 din Legea nr. 24/2000 raportat la art. 56 din Legea nr. 407/2006, în sensul că evaluarea efectivelor de cocoş de munte(pe baza căreia s-a stabilit cota de recoltă) nu s-a făcut în temeiul unor acte administrative normative(regulamente, instrucţiuni, norme tehnice) în vigoare.

A mai invocat prev. art. 6 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000, acestea legiferând etape premergătoare adoptării actelor normative de rang superior şi nu a celor emise în aplicarea acestora.

Ordinul nr. 2482/2022 respectă integral art. 13 din Legea nr. 24/2000, fiind emise în aplicarea unei legi (Lege ant. 407/2006) şi corelat cu prevederile interne şi internaţionale transpuse în legislaţia României.

Elaborarea proiectului ordinului criticat a fost precedată, conform prevederilor art. 20 din Legea nr. 24/2000 de o documentare şi de o analiză efectuate de către gestionarii fondurilor cinegetice, pe fiecare fond cinegetic, în ultimii 10 ani precum şi de instituţii abilitate şi recunoscut pe plan intern şi internaţional cu privire la efectivele cocoşului de munte.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, a arătat recurentul faptul că Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, nu prevede obligativitatea invocării în documentul de prezentare a unui ordin, a regulamentelor şi directivelor europene care reglementează un anumit domeniu. Reţinerea celor menţionate în documente de lucru la nivel european, sunt informaţii care, practic nu au putut fi incluse în acte cu caracter normativ întrucât sunt prezentate la nivel de recomandare, motiv pentru care acest fapt nu poate fi reţinut de către instanţă ca motiv de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ edictat la nivelul statelor membre.

Ministerul a emis şi a transmis adresa nr. x/17.01.2022 structurilor teritoriale de specialitate cu scopul realizării unui mod unitar de lucru în ceea ce priveşte realizarea şi raportarea studiilor de evaluare pentru toate speciile de faună sedentară admise la vânătoare. Contrar celor reţinute de instanţa de fond subscrisul nu a susţinut niciodată că această scrisoare are caracter de reglementare, motiv pentru care nici nu a fost invocată în preambulul actului normativ.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reprezintă cazuri bine justificate împrejurările legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura să creeze o îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar, potrivit lit. ş), paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor si previzibil sau după caz, perturbarea gravă a funcţionarii unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În considerarea celor două principii incidente în materie a legalităţii actului administrativ şi al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării, constând în operaţiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor actului, constituie o situaţie de excepţie, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.

Aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" şi care rezultă dintr-o simplă analiză la prima vedere, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

Prin considerentele hotărârii recurate şi a încheierii emise la data de 09.11.2022 nu se demonstrează condiţia existentei cazului bine justificat, care presupune împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoiala serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, motiv pentru care aceasta a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material aşa cum reglementează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.

Al doilea motiv de recurs are ca şi temei disp. de la art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte "paguba iminentă", aceasta este definită de art. 2 alin. (1) Lit. s) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public." Aşadar aplicarea sancţiunii legale faţă de situaţia de fapt, nu poate fi considerată generatoare a unei pagube iminente.

Măsura suspendării executării, ca operaţiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia, reprezintă o excepţie de la regula executării din oficiu, astfel că, instanţa ar fi trebuit să aprecieze dacă acestea sunt de natură să cauzeze pagube grave.

Or, prima instanţă, în opinia recurentului - pârât, nu a precizat care ar fi paguba iminentă care va fi produsă în urma realizării cotelor de recoltă la specia cocoş de munte în perioada septembrie -30 noiembrie.

Mai mult decât atât, prima instanţă ar fi procedat la o prejudecare a fondului cererii iar nu doar la examinarea aparenţei de drept a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă A. a depus întâmpinare la recursul promovat de recurentul - pârât, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.1. Procedura de soluţionare a recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor este nefondat, pentru următoarele considerente:

Subsumat motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a arătat recurentul - pârât că hotărârea de fond este nemotivată, nefiind îndeplinită cerinţa legală de la art. 425 C. proc. civ.. Mai mult decât atât, în cadrul argumentaţiei acestui motiv de nelegalitate recurentul a invocat faptul că nu a fost demonstrată condiţia pagubei iminente de către partea solicitantă a suspendării actului administrativ atacat.

Analizând recursul de faţă întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), Înalta Curte îl apreciază a fi nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată, iar Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.

Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţa fondului care a dispus suspendarea actului administrativ contestat.

În ceea ce priveşte cererea de recurs întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), apreciază Înalta Curte că aceasta este nefondată.

Înalta Curte aminteşte că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Rezultă că, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia De contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Aşa cum s-a precizat anterior, prin memoriul de recurs, recurentul - pârât a încercat să evidenţieze că actul administrativ a cărui suspendare se solicită se bucură de prezumţia de legalitate şi de veridicitate şi nu se impunea a fi suspendat pe cale judiciară.

Dimpotrivă, prima instanţă a constatat că fundamentarea Ordinului este precară, şi astfel, contrară art. 6, art. 7 şi art. 20 din Legea nr. 24/2000, la baza adoptării ordinului stând Decizia Ministerului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului nr. 10152/1995, act nepublicat în Monitorul Oficial, emis în baza Legii 26/1976, căzut astfel în desuetudine şi Scrisoarea MMAP nr. 55005/17.01.2022, care nu este un act administrativ normativ ci o simplă adresă de corespondenţă către gărzile de mediu, soluţie care este îmbrăţişată şi de instanţa de control judiciar.

Totodată, la o cercetare sumară a aparenţei de drept, prima instanţă în mod corect a identificat că prin prevederile OMMAP nr. 2482/2022 s-a încălcat Directiva 2009/147/CE a Consiliului -Directiva "Păsări", în special prevederile pct. 10 şi pct. 13 din preambul, art. 2, art. 4 alin. (2), art. 7 alin. (1) şi alin. (4), art. 10, Anexa nr. V, precum şi normele naţionale de transpunere a Directivei, respectiv art. 19 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, art. 37 alin. (1), art. 33 alin. (8) şi Anexa nr. 8 la O.U.G. nr. 57/2007, norme care condiţionează vânătoarea de stabilirea unor limite compatibile cu menţinerea speciilor vânate la un nivel de conservare favorabil.

Aprobarea, prin ordinul contestat, a cotelor de recoltă pentru specia cocoş de munte având în vedere că această specie se află într-o stare de conservare nefavorabilă, fiind încadrată la statusul "epuizat" (depleted), stare de conservare a păsărilor la nivelul UE stabilită în urma raportărilor statelor membre în baza art. 12 din Directivă, încalcă în mod aparent prevederile Directivei "Păsări" şi ale normelor de aplicare, respectiv art. 37 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2007.

Mai mult decât atât, aparenţa de legalitate a actului administrativ nu este dovedită de recurentul -pârât care a încercat să acrediteze ideea că anterior emiterii actului contestat s-a efectuat o documentare şi o analiză de către gestionarii fondurilor cinegetice, pe fiecare fond cinegetic, pentru ultimii 10 ani, precum şi de instituţii abilitate şi recunoscute pe plan intern şi internaţional cu privire la efectivele cocoşului de munte. Aceste studii nu sunt apte a conduce la ideea că actul administrativ care a avut la bază o astfel de cercetare este legal întocmit deoarece aceasta este doar una dintre cerinţele de legalitate pe care trebuie să le respecte emitentul actului, care bifează doar dimensiunea formală a emiterii acestuia.

Prin urmare, criticile expuse de recurentul - pârât în cadrul motivului de casare de faţă nu sunt în măsură a determina reformarea sentinţei civile atacate din perspectiva dorită de partea declarantă a căii de atac.

Totodată, Înalta Curtea are în vedere şi faptul că cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea ordinului nr. 2482/2022 în privinţa căruia s-a formulat prezenta cerere de suspendare a fost admisă de instanţa de fond, care fiind învestită cu cercetarea legalităţii actului administrativ a stabilit că acesta nu se poate bucura de prezumţia de legalitate.

O astfel de soluţie prezintă un argument în plus în sensul că cererea de suspendare formulată în dosarul de faţă era una întemeiată câtă vreme judecătorul care a fost învestit cu cercetarea pe fond a acţiunii în anulare, ca urmare a administrării unui probatoriu vast, incompatibil cu analiza cererii de suspendare de faţă în care se verifică doar aparenţa de drept a actului contestat, a stabilit că actul atacat se impune a fi anulat deoarece este nelegal.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa primei instanţe este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind legală şi temeinică.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei nr. 150/2022 din 10 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2023.