Internal administrative control report excluded from administrative litigation as non-final preparatory operation

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2023

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 06.03.2020, reclamantul A. a formulat contestaţie şi cerere de suspendare, în contradictoriu cu AGENŢIA PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢIILOR RURALE (AFIR), instituţie aflata in subordinea Ministerului Agriculturii si Dezvoltării Rurale, împotriva Notei privind concluziile rezultate in urma controlului intern si administrativ nr. 872/17.12.2019, efectuat în baza Tematicii de Control nr. 265/04.04.2018 la CRFIR 4 S-V Craiova înregistrata la AFIR sub nr. x/17.12.2019, precum si împotriva Adresei nr. x/24.02.2020 emisă de AFIR prin care i-a fost respinsa plângerea prealabila.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 78 de la data de 25 martie 2022 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia inadmisibilităţii şi respinsă cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENŢIA PENTRU FINANŢAREA INVESTIŢIILOR RURALE, ca inadmisibilă.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în termenul legal, a declarat recurs reclamantul A., solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea sentinţei civile atacate, iar în urma rejudecării fondului cauzei, să se admită cererea de chemare în judecată.

În esenţă, în motivarea cererii de recurs a susţinut că, în mod greşit, prima instanţă a considerat că acţiunea sa este inadmisibilă din perspectiva faptului că actul atacat nu este un act administrativ în sensul cerut de legea nr. 554/2004.

După o scurtă prezentare a teoriei actului administrativ, recurentul - reclamant a precizat că în urma controlului intern administrativ efectuat la sediul Centrului Regional 4 SV Oltenia de către Serviciul de Control Intern Şi Administrativ al AFIR pe baza tematicii de control nr. 265/04.04.2018, a fost emisă nota nr. x/17.12.2019.

Prin control s-a urmărit verificarea respectării obligaţiilor angajaţilor, respectarea disciplinei în muncă, a procedurilor de lucru însă acest control s-a extins pe o perioadă de 2 ani şi a îngreunat activitatea instituţiei.

În nota de control s-a reţinut că recurentul, în calitate de director general adjunct, a exercitat un management defectuos la nivelul structurii pe care o coordonează fiind conturate elemente ale încălcării politicii de securitate a informaţiei, a încălcării de către angajaţi a obligaţiilor stabilite prin fişa postului, precum şi alte deficienţe.

La nivelul arhivei instituţiei au fost relevate o serie de abateri disciplinare săvârşite de recurent şi de o altă persoană care avea calitatea de salariat. În această situaţie, a apreciat recurentul - reclamant că se justifică contestarea raportului de control deoarece, dacă acest act rămâne în fiinţă, AFIR va proceda la sancţionarea sa disciplinară.

Ca şi temei de drept, a invocat recurentul-reclamant prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi pe cele ale art. 497 C. proc. civ. .

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a depus întâmpinare la recursul promovat de recurentul - reclamant A., prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca fiind nulă pentru nemotivare, iar în subsidiar, ca fiind nefondată, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate.

2.1. Procedura de soluţionare a recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prin cererea de chemare în judecată reclamantul a învestit instanţa cu contestaţie împotriva Notei privind concluziile rezultate in urma controlului intern si administrativ nr. 872/17.12.2019, efectuat în baza Tematicii de Control nr. 265/04.04.2018 la CRFIR 4 S-V Craiova înregistrata la AFIR sub nr. x/17.12.2019, precum si împotriva Adresei nr. x/24.02.2020 emisă de AFIR prin care i-a fost respinsa plângerea prealabila.

Cererea de chemare în judecată a fost respinsă, ca inadmisibilă, cu motivarea că actul primar contestat în cauză nu este act administrativ în sensul dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi, în consecinţă, nu poate face obiectul acţiunii în temeiul art. 1 din acelaşi act normativ.

Nemulţumit de soluţia primei instanţe, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8, reclamantul a formulat prezenta cale de atac, solicitând casarea sentinţei civile de la fondul cauzei şi admiterea cererii de chemare în judecată.

Cu titlu prealabil, se impune a preciza că excepţia de nulitate a cererii de recurs, invocate prin întâmpinare de către intimata AFIR, a fost respinsă cu motivarea cuprinsă în practicaua şedinţei de la data de 9 iunie 2023.

Înalta Curte, în continuare, cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Înalta Curte reţine că, deşi recurentul a precizat că prima instanţă a interpretat greşit normele legii contenciosului administrativ, respectiv dispoziţiile de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, această critică nu se confirmă în cauză, sentinţa civilă atacată fiind la adăpost de orice critică subsumată cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de casare recurentul a încercat să repună în discuţie situaţia de fapt şi să determine instanţa de control judiciar să reanalizeze probele administrate în cauză însă în calea de atac a recursului, care nu are caracter devolutiv, nu se pot repune în discuţie elementele circumscrise situaţiei de fapt şi nici probele administrate de prima instanţă.

Astfel, în cadrul recursului va fi analizată sentinţa civilă atacată prin raportare la dispoziţiile legale incidente cauzei, la modalitatea de aplicare a acestor texte de lege, verificându-se dacă norma legală a fost încălcată în litera sau în spiritul său.

Aplicând aceste consideraţii speţei deduse judecăţii, rezultă faptul că prima instanţă, în mod legal şi temeinic, cu o argumentaţie solidă care a avut la bază analiza elementelor de fapt dar şi de drept a procedat la emiterea unei soluţii corecte şi pertinente care nu se impune a fi reformată în cadrul căii de atac de faţă.

În acest sens, în mod corect, a reţinut prima instanţă că incidenţă în cauză prezintă disp. art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevede că "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public". Art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004 defineşte actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Operaţiunile administrative nu pot fi atacate separat în justiţiei, ci numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevăzând, în acest sens, că instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza actului supus judecăţii. Operaţiunile administrative sau actele premergătoare nu produc efecte juridice prin ele însele, ci sunt emise în vederea pregătirii unui act administrativ propriu-zis. S-a apreciat că fac parte din această categorie avizele, acordurile, proiectele, anchetele sau cercetările administrative, rapoartele de control etc.

Or, procedând la analiza conţinutului actului atacat şi având în vedere măsurile care au fost dispuse prin acesta, Înalta Curte reţine că acesta nu prezintă valenţele actului administrativ tipic în sensul cerut de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, aşa cum recurentul a acreditat ideea în cadrul prezentei căi de atac motiv pentru care acesta nu poate fi supus controlului instanţei de contencios administrativ.

În acest context, prima instanţă, în mod legal şi temeinic, a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii de fond şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de recurentul - reclamant cu motivarea că actul contestat nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate administrativă, nu a fost emis în regim de putere publică, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar propunerea de masuri de monitorizare a activităţii, care ar putea eventual să stea la baza declanşării unor proceduri vizate de Codul muncii, respectiv de Codul Administrativ.

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte reţine că, în mod just, prima instanţă a procedat la respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată faţă de împrejurarea că actul contestat nu este un act administrativ care poate fi supus cenzurii în faţa instanţei de contencios administrativ, în temeiul Legii nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant A. împotriva sentinţei nr. 78/2022 din 25 martie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2023.