Admissibility of contesting salary-setting acts instead of preliminary objection decisions under strict interpretation of Annex V to Law 153/2017

Şedinţa publică din data de 26 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanţii A. şi B., personal auxiliar de specialitate în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, au solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Direcţia Naţională Anticorupţie, anularea Deciziei nr. 14 din data de 25.01.2019 emisă de procurorul şef al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, obligarea pârâţilor la recalcularea cuantumului sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică şi a cuantumului sporului de confidenţialitate, precum şi la plata diferenţelor restante .

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 524 din 02 octombrie 2019 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect "anulare act administrativ", formulată de reclamanţii A. şi B., ca inadmisibilă în contradictoriu cu pârâta Direcţia Naţională Anticorupţie, respectiv pentru lipsa calităţii procesuale pasive în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs reclamanţii A. şi B., solicitând casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului s-a arătat că prima instanţă a admis, în mod greşit, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Astfel, prin acţiunea formulată reclamanţii nu au urmărit numai anularea actelor administrative emise de Direcţia Naţională Anticorupţie, ci şi stabilirea unor drepturi ce rezultă din raporturile de muncă în care se află cu acest pârât.

Potrivit art. 70 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, privind organizarea judiciară, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie coordonează activitatea parchetelor din subordine, îndeplineşte atribuţiile prevăzute de lege, are personalitate juridică şi gestionează bugetul Ministerului Public. Conform alin. (3) al aceluiaşi text normativ, Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este ordonator principal de credite, iar potrivit art. I alin. (1) din O.U.G. nr. 43/2002, Direcţie Naţională Anticorupţie a fost înfiinţată ca structură ce face parte din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Totodată, potrivit art. 4 alin. (4) din O.U.G. nr. 43/2002, Procurorul şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie este ordonator secundar de credite. Finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale Direcţiei Naţionale Anticorupţie se asigură de la bugetul de stat, fondurile destinate acestei fiind evidenţiate distinct în bugetul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casatie si Justiţie.

Întrucât dispoziţiile mai sus citate stabilesc o obligaţie clară în sarcina Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în ceea ce priveşte evidenţierea în bugetul propriu a cheltuielilor efectuate de Direcţia Naţională Anticorupţie, iar admiterea cererii recurenţilor are drept consecinţă directă majorarea plafonului cheltuielilor ocazionate de salarizarea personalului, interesul acestora de a fi pronunţată o hotărâre în contradictoriu şi cu acest pârât apare ca fiind unul evident.

Recurenţii au criticat şi soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă şi au apreciat că din interpretarea dispoziţiilor art. 7 din capitolul VIII al Anexei V la Legea cadru nr. 153/2017, art. 8 alin. (1) şi art. 12 din Legea nr. 554/2004 rezultă că răspunsul la plângerea prealabilă nu reprezintă un act administrativ în sensul legii, susceptibil de a fi atacat în contencios administrativ.

Legea nr. 554/2004, care constituie dreptul comun în materie, conferă persoanei vătămate dreptul de a ataca exclusiv actul administrativ vătămător, nu şi răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva acestuia. Rolul plângerii prealabile, aşa cum este reglementată de art. 7 din lege, este acela de a da posibilitatea autorităţii publice de a reveni asupra actului vătămător prin revocarea acestuia, răspunsul la această solicitare nefiind dat în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, nereprezentând un nou act administrativ. Din modalitatea de redactare a cererii de chemare în judecată reiese cu claritate faptul că recurenţii au înţeles să formuleze plângere împotriva ambelor decizii emise de Direcţia Naţională Anticorupţie, faţă de maniera în care este reglementată procedura recursului graţios în cuprinsul legii speciale, făcând trimitere în mod expres în primele considerente ale cererii inclusiv la Decizia nr. 134 din 1.04.2019.

Cu toate acestea însă, instanţa de fond a apreciat, în mod nelegal, că stabilirea cadrului procesual trebuie să fie făcută prin raportare la decizia procurorului şef al Direcţiei Naţionale Anticorupţie, desi actul administrativ care stabileşte obligaţiile angajatorului faţă de reclamanţi şi care este în măsură să le vatăme interesele nu este decizia din 01.04.2019, ci decizia nr. 14/25.01.2019 prin care le-au fost stabilite drepturi salariale diminuate.

Curtea de Apel Bucureşti a dat o interpretare formală şi restrictivă dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din capitolul VIII al Anexei V la Legea cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, considerând că ceea ce se supune controlului instanţei este strict actul prin care este soluţionată contestaţia, iar nu modalitatea de stabilire a drepturilor de natură salarială la care poate ajunge doar în mod subsecvent.

Ori, de vreme ce raporturile dintre părţi nu sunt stabilite în conţinutul deciziei prin care se respinge contestaţia introdusă pe cale administrativă, ci prin ordinul de salarizare, au considerat recurenţii că intenţia legiuitorului nu a fost aceea de a învesti instanţa cu un obiect diferit de cel reglementat de dispoziţiile comune prevăzute în Legea nr. 544/2004, ci de a sublinia obligaţia pe care persoanele nemulţumite de modul de stabilire a drepturilor salariale o au, în sensul de a se adresa anterior sesizării instanţei emitentului actului administrativ pentru a da acestuia din urmă posibilitatea de a-l retrage fără parcurgerea inutilă a unei proceduri contencioase, singura diferenţă faţă de reglementarea generală fiind termenul mai scurt de formulare a contestaţiei pe cale administrativă.

Deşi au fost legal citaţi, intimaţii-pârâţi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Direcţia Naţională Anticorupţie nu au depus întâmpinare şi nu au formulat apărări în cauză.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanţii A. şi B., personal auxiliar de specialitate în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, au supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Decizia nr. 14 din data de 25.01.2019 emisă de procurorul şef al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, solicitând şi obligarea pârâţilor Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Direcţia Naţională Anticorupţie la recalcularea cuantumului sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică şi a cuantumului sporului de confidenţialitate, precum şi la plata diferenţelor restante .

Fiind învestită cu soluţionarea recursului declarat de reclamanţi împotriva soluţiilor de respingere a acţiunii formulate în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru lipsa calităţii procesuale pasive, respectiv ca inadmisibilă a acţiunii formulate în contradictoriu cu pârâta Direcţia Naţională Anticorupţie, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe nu este afectată de nelegalitate şi nu este rezultatul interpretării şi aplicării eronate a dispoziţiilor legale.

Astfel, potrivit art. 7, sectiunea 1, cap. VIII din Anexa V a Legii nr. 153/2017

"(1) Prin derogare de la art. 37 din lege, personalul salarizat potrivit prezentului capitol, nemulţumit de modul de stabilire a drepturilor salariale, poate face contestaţie, în termen de 20 de zile calendaristice de la data comunicării actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, la organele de conducere ale Ministerului Justiţiei, Consiliului Superior al Magistraturii, Inspecţiei Judiciare, Institutului Naţional al Magistraturii şi Şcolii Naţionale de Grefieri, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, la colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori la colegiile de conducere ale curţilor de apel sau parchetelor de pe lângă acestea sau la organele de conducere ale celorlalte instituţii din sistem care au stabilit drepturile salariale, după caz. Contestaţiile se soluţionează în termen de cel mult 30 de zile calendaristice. (2) Împotriva hotărârilor organelor prevăzute la alin. (1) se poate face plângere, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti" .

Dispoziţiile legale anterior menţionate sunt de strictă interpretare şi aplicare, iar prima instanţă, verificând obiectul cererii de chemare în judecată, a constatat, în mod corect, că reclamanţii au înţeles să solicite anularea doar a deciziei nr. 14 din data de 25.01.2019 emisă de procurorul şef al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, prin care, la art. 3, se stabileşte cuantumul sporurilor cuvenite începând cu data de 1.01.2019, iar nu decizia nr. 134/1.04.2019 de respingere a contestaţei formulate împotriva deciziei nr. 14/2019.

Aşadar, obiect al controlului de legalitate exercitat de secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti este hotărârea organului vizat de art. 7 alin. (1) din Capitolul VIII, Anexa V, respectiv hotărârea Procurorului şef al D.N.A., prin care se soluţionează contestaţia formulată împotriva actului de stabilire a drepturilor lor salariale, iar nu actul de stabilire a drepturilor salariale, la a cărui analiză se ajunge subsecvent, în condiţiile regulatei investiri a instanţei.

De asemenea, reclamanţii nu au înţeles să îşi precizeze/completeze obiectul acţiunii nici după momentul depunerii întâmpinării în faţa instanţei de fond şi invocării excepţiei inadmisibilităţii raportat la dispoziţiile art. 7, sectiunea 1, cap. VIII din Anexa V a Legii nr. 153/2017 şi susţin, chiar şi în calea de atac promovată, că actul în măsură să le vatăme interesele nu este decizia din 01.04.2019 de soluţionare a contestaţiei, ci decizia nr. 14/25.01.2019 prin care le-au fost stabilite drepturi salariale diminuate.

În acest context, Înalta Curte nu poate primi interpretarea dată de recurenţi textului de lege aplicabil şi, în acord cu cele reţinute de prima instanţă, constată caracterul inadmisibil al acţiunii formulate, prin raportare la dispoziţiile art. 7, sectiunea 1, cap. VIII din Anexa V a Legii nr. 153/2017, conform cărora obiectul acţiunii în contencios este hotărârea pronunţată în urma soluţionării contestaţiei, iar nu actul de stabilire a drepturilor salariale.

În mod similar, faţă de obiectul acţiunii deduse judecăţii anterior menţionat, respectiv anularea deciziei nr. 14/25.01.2019 emisă de Procuror Şef Direcţie - Direcţia Naţională Anticorupţie, prima instanţă a apreciat în mod corect că Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu are calitate procesuală pasivă în cauză, câtă vreme acesta nu a emis actul contestat, nu este angajatorul recurenţilor-reclamanţi, iar calitatea de ordonator principal de credite a conducătorului acestuia nu îi conferă legitimare procesuală în prezenta cauză.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei nr. 524 din 02 octombrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 mai 2022.