Validity of public domain inventory act: declaratory nature of state property listings and irrelevance of subsequent civil property judgments for administrative legality

Şedinţa publică din data de 26 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 05.02.2021, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Guvernul României şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor, solicitând anularea parţială a H.G. nr. 1045 din 15 noiembrie 2000, privind aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului - poziţia 70 din Anexa 16 - pag 33 privind imobilul teren zbor + incinta B., sub aspectul scoaterii din domeniul public a suprafeţei de 50 ha, astfel cum a fost identificată în acest act normativ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 127 din 23 aprilie 2021 Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Statul Român, prin Ministerul Finanţelor.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond a încălcat limitele învestirii sale, pronunţându-se asupra unor aspecte cu care nu a fost învestită şi ignorând petitul reclamantului corelat cu motivaţia acestuia. Încălcarea principiului in limine litis reglementat expres de art. 22 pct. 6 C. proc. civ. atrage incidenţa cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Astfel, prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea parţială a H.G. nr. 1045/2000, în considerarea încălcării dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998, întrucât deşi la poziţia 70 din anexa 16 a hotărârii de guvern contestate se face menţiunea că terenul ar fi fost dobândit de Statul Român în anul 1938, acesta din urmă nu a putut opune niciun act de proprietate asupra terenului în litigiu, care a fost preluat abuziv cu ocazia cooperativizării forţate, împrejurare în care şi inventarierea acestuia în domeniul public apare ca fiind nelegală.

Instanţa de fond a reţinut în considerentele sale invocarea motivelor de fapt şi de drept în susţinerea cererii de chemare în judecată ca fiind cele generate de art. 6 din Legea nr. 213/1998, act în vigoare la data emiterii hotărârii contestate, însă ulterior ignoră acest motiv expres cu care a fost învestită şi analizează H.G. nr. 1045/2000 prin prisma normelor de tehnică legislativă impuse pentru elaborarea actelor normative, dar şi a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, care nu au fost invocate de către reclamant.

Recurentul a mai apreciat că prima instanţă a reţinut în mod greşit că prin acţiunea formulată nu s-ar fi invocat motive de drept substanţial care să atragă greşita încadrare a terenului în domeniul public al Statului Român şi nu a analizat tocmai incidenţa dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998.

De asemenea, instanţa a reţinut în mod eronat că reclamantul nu ar justifica un prejudiciu şi un interes în atacarea H.G. nr. 1045/2000, întrucât la momentul emiterii acesteia dreptul reclamantului nu fusese încă recunoscut, hotărârea judecătorească de reconstituire fiind presupus ulterioară acestui moment. În opinia recurentului, interesul trebuie apreciat în raport de momentul sesizării instanţei de contencios administrativ cu acţiunea în anulare, iar nu de momentul emiterii actului contestat. În acelaşi timp, momentul pronunţării sentinţei civile nr. 12098/22.11.2018 nu este unul atât de important, în condiţiile în care cererile de reconstituire şi indisponibilizările terenurilor se făcuseră cu mult înainte de adoptarea H.G. nr. 1045/2000 şi anume încă din anul 1991, odată cu apariţia Legii nr. 18/1991.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimaţii-pârâţi Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi Guvernul României au depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ H.G nr. 1045 din 15 noiembrie 2000 privind aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului - poziţia 70 din Anexa 16 - pag 33 privind imobilul teren zbor + incinta B..

Fiind învestită cu soluţionarea recursului declarat de reclamant împotriva soluţiei de respingere a acţiunii ca neîntemeiată, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al primului motiv de recurs invocat, art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., soluţia primei instanţe nefiind pronunţată cu încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Astfel, recurentul pretinde că instanţa a încălcat limitele învestirii sale şi a analizat hotărârea de guvern contestat prin prisma unor dispoziţii legale ce nu au fost invocate prin cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte constată că reclamantul a invocat nelegalitatea parţială a H.G. nr. 1045/2000 (poziţia 70 din Anexa 16 - pag 33), prin raportare la dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 213/1998, acesta apreciind că terenurile în discuţie au fost în mod nelegal incluse în inventarul centralizat al bunurilor aparţinând domeniului public al statului, în condiţiile în care nu s-a făcut dovada dobândirii lor în proprietatea statului în baza unui titlu valabil, prin vreunul dintre modurile prevăzute de lege.

Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare la data emiterii actului contestat, "(1) Fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat."

În acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte subliniază faptul că H.G. nr. 1045/2000, privind aprobarea inventarelor bunurilor din domeniul public al statului, a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 107 din Constituţia României şi ale art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, fiind un act administrativ care nu are caracter constitutiv sau translativ de drepturi, ci are exclusiv caracter declarativ de proprietate publică, fiind, în fapt, un act de aprobare a inventarelor întocmite şi, ulterior, însuşite prin acte ale autorităţilor desemnate şi învestite cu atribuţii şi competenţe legale în acest sens.

În acest context, instanţa de fond a apreciat, în mod corect, că susţinerile recurentului conform cărora Statul Român nu poate opune un act de proprietate/un titlu valabil asupra terenului în discuţie pot fi încadrate în dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, care reglementează modurile de dobândire a proprietăţii publice. În mod similar, s-a reţinut că invocarea încălcării dreptului propriu asupra bunului imobil, respectiv recunoaşterea şi ocrotirea dreptului de proprietate nu pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ, recurentul având posibilitatea exercitării mijloacelor legale specifice prevăzute în materia dreptului de proprietate.

Astfel, în cauză nu se poate vorbi despre analizarea actului contestat prin prisma unor dispoziţii legale ce nu au fost invocate prin cererea de chemare în judecată şi, implicit despre încălcarea vreunei reguli de procedură a cărei nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 nefiind incident.

În privinţa celui de al doilea motiv de recurs formulat de recurentă, Înalta Curte constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări greşite a normelor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Prin intermediul acestui motiv de recurs, recurentul continuă şirul argumentelor vizând dispoziţiile incidenţa dispoziţiilor art. 6, respectiv art. 7 din Lega nr. 213/1998, apreciind că hotărârea recurată a fost pronunţată cu interpretarea greşită a acestor norme.

Potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004 "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Vătămarea unui drept sau interes legitim reprezintă, aşadar, una dintre condiţiile prealabile necesare pentru ca o persoană să poată solicita instanţei de contencios administrativ anularea unui act administrativ sau recunoaşterea unui drept.

În prezenta cauză, susţinerile recurentului nu demonstrează nelegalitatea hotărârii adoptate de guvern şi nici vătămarea de către această autoritate a unui drept existent şi recunoscut de lege în favoarea sa.

Înalta Curte constată, astfel, că H.G. nr. 1045/2000 a fost adoptată cu respectarea atribuţiilor şi competenţelor legale ale Guvernului, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, fiind întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public al statului. De asemenea, înscrisul care atestă dreptul de proprietate invocat de recurent - sentinţa civilă nr. 12098 din 22.11.2018 pronunţată de Judecătoria Craiova în dosarul nr. x/2010, dar şi data înregistrării acţiunii respective sunt ulterioare momentului adoptării actului administrativ contestat.

În materia contenciosului administrativ, analiza legalităţii actelor administrative trebuie realizată în raport de situaţia existent la momentul emiterii acestora, iar nu prin raportare la situaţii de fapt sau de drept ce au avut loc ulterior. De asemenea, anularea actelor administrative poate fi dispusă doar dacă se dovedeşte, cu certitudine, încălcarea dispoziţiilor legale ce au constituit temeiul emiterii acestora.

Contrar susţinerilor recurentului, instanţa de fond a analizat legalitatea hotărârii de guvern, în limitele pe care legea contenciosului administrativ le prevede şi a reţinut, în mod corect, că aceasta a fost emisă cu respectarea prevederilor legale în baza şi în executarea cărora a fost emisă (Legea nr. 213/1998). De asemenea, la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000, privind tehnica legislativă, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001, în vigoare la acea dată, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia şi de către Ministerul Justiţiei, respectiv Consiliul Legislativ.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. (decedat pe parcursul procesului), moştenitor fiind C., împotriva sentinţei nr. 127 din 23 aprilie 2021 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 mai 2022.