Audit deadline extension characterized as procedural operation rather than administrative act, rendering challenge inadmissible for lack of independent legal effect.

Şedinţa publică din data de 26 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 1 noiembrie 2018, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României:

- anularea încheierii nr. 38 din 09.10. 2018 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Departamentului IV al Curţii de Conturi a României prin care s-a decis respingerea contestaţiei formulate de A. S.A. împotriva Deciziei nr. 12/1 din 29.07.2018 privind prelungirea termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12/27.12.2016;

- anularea Deciziei nr. 12/1 din 29.07.2018 privind prelungirea termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12 din 27.12.2016, emisă pentru A. S.A. de către Directorul Direcţiei 2 din cadrul Departamentului IV al Curţii de Conturi, ca fiind emisă de o autoritate necompetentă;

- încetarea pentru viitor a oricărui act de control al Curţii de Conturi asupra A. cu privire aspectele reţinute în cuprinsul deciziei iniţiale;

- cu suportarea cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1931 din 05 iunie 2019 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche a respins ca inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, având ca obiect "litigii Curtea de Conturi".

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra tuturor argumentelor reclamantei, iar motivarea hotărârii nu întruneşte cerinţele procedurale prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., câtă vreme nu arată, în concret, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei şi care au condus la admiterea excepţiei inadmisibilităţii, precum şi argumentele pentru care au fost înlăturate susţinerile părţilor.

Astfel, pe de o parte instanţa a omis să se pronunţe asupra argumentelor dezvoltate de reclamantă atât în acţiune, cât şi prin răspunsul la întâmpinare, printre altele, referitoare la: - faptul că decizia nr. 12/1/2018 este un act administrativ, întrucât privită ca act juridic, deţine toate elementele necesare cerute de definiţia actului administrativ, anume este un act unilateral, cu caracter individual, emis de către o autoritate publică, în vederea executării legii, care modifică raporturi juridice; - existenţa vătămării nu este necesară pentru anularea actului emis cu încălcarea normelor de competenţă, în plus, potrivit prevederilor aplicabile, în cazul încălcării normelor de competenţă, nulitatea nu este condiţionată de existenţa unei vătămări; - nulitatea absolută nu poate fi acoperită. Întrucât în cauză este incidentă o cauză de nulitate absolută, aceasta nu poate fi acoperită prin faptul că, fiind constrânsă, A. a executat o parte din măsuri şi a cerut prelungirea pentru o altă parte din acestea. Pe de altă parte, instanţa nu a expus motivele pentru care au fost înlăturate argumentele A. S.A. în susţinerea acţiunii.

În schimb, prima instanţă s-a degrevat de analiza impusă de prevederile art. 425 alin. (1) C. proc. civ., limitându-se, pe lângă indicarea unor aspecte generale privitoare la situaţia de fapt şi enumerarea unor prevederi legale, la următoarea "concluzie" insuficientă şi complet nelegală:

"Contestarea de către reclamantă a deciziei prin care a fost admisă cererea sa de prelungire, exact aşa cum aceasta a fost formulată, neaducând astfel prin ea însăşi nicio vătămare reclamantei...apare ca fiind inadmisibilă". Aceasta este singura menţiune din sentinţă cu privire la motivele care au condus la admiterea excepţiei inadmisibilităţii şi respingerea acţiunii.

Or, în aceste condiţii, a fost încălcat dreptul reclamantei la un proces echitabil şi i s-a cauzat o vătămare procesuală, care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 497 C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinţei atacate şi trimiterea spre rejudecare a cererii formulate, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauza.

Cel de al doilea motiv de recurs formulat a vizat soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii, urmată de respingerea acţiunii ca inadmisibilă.

Contrar argumentelor Curţii de Conturi din întâmpinare, preluate şi de instanţa de fond, în opinia recurentei Decizia nr. 12/1/2018 este un act administrativ, ea deţinând toate elementele necesare cerute de definiţia legală a acestuia: - este un act unilateral, - cu caracter individual, - emis de către o autoritate publică, - în vederea executării legii, - care modifică raporturi juridice.

Decizia nr. 12/1/2018 a modificat raportul juridic dintre A. S.A. şi Curtea de Conturi. În mod evident, drepturile şi obligaţiile ce reies din raportul juridic sunt afectate de un termen. Acest termen este un element component al raportului juridic. Astfel, orice modificare a termenelor duce la o modificare a drepturilor şi obligaţiilor părţilor, aşadar la o modificare a conţinutului raportului juridic.

De asemenea, contrar reţinerilor din sentinţă (pag 19, ultimul paragraf), condiţia vătămării este îndeplinită, întrucât în urma refuzului Curţii de Conturi de a-şi recunoaşte necompetenţa, A. S.A. se vede în continuare obligată să întreprindă demersuri în vederea conformării cu măsurile dispuse în mod nelegal de către autoritate, alocând resurse umane şi financiare pentru ducerea la îndeplinire a acestor măsuri.

Intervenţia Curţii de Conturi este o ingerinţă nejustificată în activitatea unei societăţi cu capital majoritar privat, care creează o stare de incertitudine cu privire la situaţia juridică a societăţii, putând impacta negativ valoarea acţiunilor pe piaţa de capital.

A mai apreciat recurenta că existenţa vătămării nu este necesară pentru anularea actului emis cu încălcarea normelor de competenţă, iar nulitatea absolută nu poate fi acoperită. Întrucât în cauză este incidentă o cauză de nulitate absolută, aceasta nu poate fi acoperită prin faptul că, fiind constrânsă, A. S.A. a executat o parte din măsuri şi a cerut prelungirea pentru o altă parte din acestea. De asemenea, această solicitare de prelungire a termenului nu poate echivala cu o recunoaştere a competenţei Curţii de Conturi sau cu o renunţare la invocarea nulităţii absolute a actelor emise de o autoritate necompetentă, drept la care nu se poate renunţa, datorită caracterului său de ordine publică, astfel încât decizia nr. 12/1/2018 este atacabilă conform prevederilor general aplicabile.

Faptul că RODAS nu prevede o procedură specială de atacare a unui act emis de Curtea de Conturi nu atrage după sine imposibilitatea atacării respectivului act. În lipsa unei prevederi speciale, vor fi aplicabile regulile generale referitoare la atacarea actelor administrativ, anume supunerea acestora controlului instanţelor de contencios administrativ.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamanta A. S.A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ încheierea nr. 38 din 09.10. 2018 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Departamentului IV al Curţii de Conturi a României şi Decizia nr. 12/1 din 29.07.2018 de prelungire a termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12 din 27.12.2016.

Fiind învestită cu recursul reclamantei declarat împotriva soluţiei de respingere ca inadmisibilă a acţiunii, Înalta Curte reţine că primul motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Sentinţa recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanţă a constatat că acţiunea promovată de recurenta reclamantă este inadmisibilă, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susţinerile şi apărările părţilor, iar pe de altă parte, la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii.

Astfel, Înalta Curte nu poate primi susţinerile recurentei referitoare la neanalizarea tururor argumentelor de nelegalitate invocate cererea de chemare în judecată, câtă vreme prima instanţă s-a pronunţat, conform art. 248 alin. (1) C. proc. civ., mai întâi asupra excepţiei inadmisibilităţii, soluţia de admitere a acesteia nepermiţându-i să treacă şi la cercetarea în fond a cauzei.

Neanalizarea fondului acţiunii de către prima instanţă, ca efect al admiterii excepţiei inadmisibilităţii nu atrage casarea hotărârii astfel pronunţate, deoarece nu este rezultatul unei greşeli de judecată, ci este o consecinţă a interpretării dispoziţiilor legale incidente.

Prin urmare, invocarea art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nejustificată, acest motiv nefiind incident în cauză, faţă de aspectele dezvoltate de recurenta-reclamantă.

Potrivit celui de al doilea motiv de casare invocat - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material raportat la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Astfel, se reţine că prin Decizia nr. 12/2016 au fost dispuse 9 măsuri în sarcina conducerii reclamantei, în temeiul art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, cu termen de îndeplinire 31 mai 2017.

Decizia nr. 12/2016, precum şi încheierea nr. 12/2017 dată în soluţionarea contestaţiei împotriva acesteia fac obiectul acţiunii în anulare din dosarul nr. x/2017 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

Prin Decizia nr. 12/1 din 29.07.2018 privind prelungirea termenului pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 12 din 27.12.2016, adoptată urmare a solicitării reclamantei, pârâta a dispus prelungirea până la data de 31.01.2019 a termenului pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse printr-o decizie anterioară a Curţii de Conturi, respectiv Decizia nr. 12/2016, iar prin încheierea nr. 38 din 09.10. 2018 emisă de Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor din cadrul Departamentului IV al Curţii de Conturi a României s-a decis respingerea contestaţiei formulate împotriva Deciziei nr. 12/1 din 29.07.2018.

Înalta Curte reţine caracterul nefondat la susţinerilor recurentei referitoare la caracterul de act administrativ al deciziei contestate şi apreciază că Decizia nr. 12/1 din 29.07.2018 nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice. Această decizie nu vizează o situaţie de fapt şi de drept nouă, ci vizează situaţiile de fapt şi de drept care au format obiectul Decizia nr. 12/2016, act administrativ contestat pe cale separată, în cadrul unui alt dosar nr. x/2017 al Curţii de Apel Bucureşti.

Pentru ducerea la îndeplinire a măsurilor de implementate prevăzute în Decizia nr. 12 din 27.12.2016, pârâta a procedat, la solicitarea reclamantei, la prelungirea termenului pentru îndeplinirea acestora. Efectul direct al deciziei contestate în cauza de faţă este cel de acordare a unui termen suplimentar pentru a se duce la îndeplinire în mod corespunzător obligaţiile stabilite prin decizia anterioară, astfel că nu se poate susţine că Decizia nr. 12/1 din 29.07.2018 conţine măsuri proprii.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 actul administrativ este definit ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice."

Or, deciziile prin care se stabilesc termene de ducere la îndeplinire a măsurilor nu sunt acte administrative în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, deoarece prin acestea nu se dispun noi măsuri în sarcina entităţii verificate, ci doar se prelungesc termene pentru măsurile nerealizate.

Procedura de verificare a modului de ducere la îndeplinire a măsurilor stabilite prin decizii, precum şi actele emise în cadrul acestei proceduri sunt prevăzute la pct. 230-240 din Hotărârea nr. 155 din 29 mai 2014 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi. Aceste dispoziţii nu reglementează o procedură de contestare a deciziei de prelungire a termenelor de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizia emisă în baza raportului de audit.

Prin urmare, nu pot fi primite argumentele recurentei referitoare la modificarea raportului juridic dintre A. S.A. şi Curtea de Conturi prin decizia contestată, deciziile prin care se stabilesc noi termen de ducere la îndepliniere a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi reprezentând operaţiuni procedurale fără efecte juridice de sine stătătoare, iar nu acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma motivelor de recurs invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1931 din 05 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 26 mai 2022.