Public official’s conflict of interest in processing spouse’s promotion from contractual to public employment

Şedinţa publică din data de 6 iunie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 04.11.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A., prin reprezentant legal, Sindicatul Naţional "Forţa Legii", în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/19.10.2021.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 14/2022 din 18 ianuarie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. prin reprezentant legal Sindicatul Naţional "Forţa Legii" împotriva pârâtei AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar, în subsidiar, rejudecarea cauzei şi admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurentul - reclamant a susţinut că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură impuse de art. 22 C. proc. civ., cu privire la rolul judecătorului în aflarea adevărului. Astfel, instanţa de fond nu a procedat la o analiză efectivă a apărării recurentului-reclamant, aşa cum impun dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susţinut că hotărârea pronunţată de instanţa de fond este nelegală întrucât cuprinde motive contradictorii şi motive străine de natura cauzei, nefăcând trimitere la motivele invocate de recurentul-reclamant prin contestaţia formulată, iar în ceea ce priveşte actele depuse la dosar, instanţa le-a dat o interpretare eronată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a arătat că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că recurentul-reclamant ar fi încălcat regimul juridic al conflictului de interese, prevăzut de dispoziţiile art. 70 şi 79 din Legea nr. 161/2003, considerând că recurentul ar fi încălcat în mod cumulativ cele două condiţii prevăzute de dispoziţiile conflictului de interese, respectiv: existenţa unei decizii luată în exercitarea funcţiei publice şi existenţa unui interes patrimonial al funcţionarului public, al soţului acestuia ori al rudelor sale de gradul I, de natură a influenţa deciziile pe care trebuia să le ia în exercitarea funcţiei publice.

În ceea ce priveşte prima condiţie, recurentul-reclamant a susţinut că, în cadrul funcţiei publice exercitate, nu a luat decizia transformării postului soţiei sale, acesta doar semnând pentru legalitate rapoarte şi referate prealabile actului administrativ de promovare.

Mai mult decât atât, recurentul-reclamant nu a avut calitatea de ordonator principal de credite, această calitate aparţinând Primarului comunei Sălcuţa, care a iniţiat proiectul de hotărâre pentru aprobarea modificării statutului de funcţii al Serviciului Public Comunitar Local de Evidenţă a Persoanelor Sălcuţa, prin care se propunea transformarea postului soţiei recurentului, din funcţie contractuală în funcţie publică de execuţie, motiv pentru care recurentul nu a deţinut şi nu şi-a arogat competenţa de numire în funcţie publică a soţiei sale, acesta doar semnând pentru legalitate acte administrative prealabile.

Cât priveşte cea de-a doua condiţie, referitoare la existenţa unui folos patrimonial al soţiei sale, instanţa de fond a reţinut în mod greşit faptul că soţia recurentului ar fi obţinut un folos patrimonial, pe motiv că salariul acesteia ar fi fost mai mare raportat la încadrarea pe un post superior celui deţinut anterior.

Prin transformarea postului soţiei recurentului-reclamant din studii medii în studii superioare nu s-a urmărit obţinerea unor foloase necuvenite, nefiind aduse niciun fel de prejudicii patrimoniale instituţiei, consecinţa acestei promovări fiind doar încadrarea salariatului potrivit nivelului de cunoştinţe dobândite, în urma efortului depus pentru parcurgerea şi absolvirea unei forme de învăţământ superior, toate cu aprobarea legală a conducătorului instituţiei angajatoare.

Salariul soţiei recurentului-reclamant s-a obţinut în mod legal, fiind un beneficiu patrimonial în cuantum de 145 RON/lună, ca urmare a promovării în mod legal a examenului.

În ceea ce priveşte reţinerea instanţei de fond conform căreia atribuţiile exercitate de reclamant în calitate de secretar general al Comunei Sălcuţa nu ar reprezenta simple formalităţi, ci ar fi contribuit la elaborarea şi adoptarea efectivă a deciziilor de transformare a postului contractual deţinut de soţia sa în funcţie publică, recurentul a susţinut că aceasta este eronată, în cadrul aparatului de specialitate al primarului comunei Sălcuţa neexistând la acea dată funcţionari publici care să aibă acelaşi nivel de pregătire sau experienţă ca reclamantul, în vederea întocmirii de rapoarte pe marginea proiectelor de hotărâre iniţiate de către primar cu privire la personalul din cadrul aparatului de specialitate şi cel al serviciilor publice de interes local.

Întocmirea respectivelor acte administrative, dar şi semnarea pentru legalitate a HCL-ului menţionat a fost întreprinsă de recurentul-reclamant întrucât, la data respectivă, la nivelul Primăriei Sălcuţa nu erau desemnate persoane în vederea gestionării dosarelor angajaţilor din cadrul aparatului de specialitate al Primarul com. Sălcuţa şi din serviciile publice de interes local, această activitate fiind exercitată de recurent, în calitate de secretar general, neexistând totodată salariaţi care să aibă studiile necesare pentru urmărirea dosarelor de personal şi pentru întocmirea materialelor pe marginea proiectelor de hotărâri iniţiate de Primar.

În considerarea atribuţiilor de funcţionar public ce i-au fost dispuse de conducătorul instituţiei, recurentul-reclamant nu s-a aflat în postura să ia decizii sau să participe la luarea vreunor decizii.

De asemenea, nici interesele patrimoniale ale recurentului-reclamant şi ale soţiei sale nu puteau influenţa niciun fel de decizii ale recurentului, deoarece, în exercitarea funcţiei publice pe care a deţinut-o, nu a existat nicio marjă de apreciere la latitudinea acestuia care să poată intra în sfera de influenţă a conflictului de interese.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Contrar criticilor evocate prin cererea de recurs şi subsumate motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu respectarea exigenţelor impuse de art. 425 C. proc. civ. şi reflectă o interpretare şi aplicare corectă a prevederilor legale incidente materiei, nefiind, astfel, fondate criticile formulate de recurenţi.

În cauză, nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme judecătorul fondului a respectat rigorile art. 22 alin. (2) şi art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Sentinţa recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanţa a analizat în mod adecvat susţinerile părţilor, indicând elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, fiind expus în mod clar şi fără elemente de contradictorialitate silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza. Totodată, instanţa de control judiciar reţine că obligaţia instanţelor de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil fiind suficient ca motivarea să evidenţieze că judecătorul a examinat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu şi aspectele reţinute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerinţa existenţei unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanţiile unui proces echitabil şi ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispoziţiilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Analizând sentinţa de fond prin prisma criticilor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt şi a realizat o încadrare juridică adecvată, criticile recurentului-reclamant referitoare la interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70 şi art. 79 din Legea nr. 161/2003, fiind nefondate.

Prin Raportul de evaluare nr. x/19.10.2021 s-a reţinut, în esenţă, că reclamantul A., în calitate de secretar general al unităţii administrativ-teritoriale comuna Sălcuţa, judeţul Dolj, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese prevăzut de dispoziţiile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, pe motiv că ar fi redactat anumite acte administrative şi ar fi contrasemnat pentru legalitate anumite hotărâri ale Consiliului Local Sălcuţa, toate privind avansarea şi promovarea în funcţia contractuală a soţiei reclamantului, precum şi numirea acesteia în funcţia publică prin modificarea Statului de funcţii al Primăriei Sălcuţa.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediu de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative", iar potrivit art. 71: "principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Legea stabileşte, astfel, că persoanele care deţin funcţii publice sunt obligate să manifeste o atitudine neutră, imparţială şi obiectivă faţă de interesele lor de orice natură, acestor persoane fiindu-le interzis să abuzeze în orice fel de poziţiile pe care le deţin şi să obţină anumite beneficii pentru ei, soţi, rude sau alte persoane, în considerarea funcţiei lor.

Potrivit prevederilor art. 79 din Legea nr. 161/2003,

"(1) Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situaţii: … c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

(2) În cazul existenţei unui conflict de interese, funcţionarul public este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. Acesta este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoştinţă."

(3) În cazurile prevăzute la alin. (1), conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcţionarul public în cauza, va desemna un alt funcţionar public, care are aceeaşi pregătire şi nivel de experienţă.

(4) Încălcarea dispoziţiilor alin. (2) poate atrage, după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii."

Înalta Curte reţine că situaţia factuală descrisă în cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/19.10.2021 nu a fost contestată în cauză, chestiunea în discuţie fiind cea a calificării juridice a faptelor îndeplinite de recurentul-reclamant, în exercitarea atribuţiilor specifice funcţiei de secretar general al Comunei Sălcuţa.

În conduita recurentului-reclamant se relevă, în raport de maniera în care acesta şi-a îndeplinit atribuţiile conferite de funcţia de secretar general al Comunei Sălcuţa, prin elaborarea rapoartelor şi referatelor menţionate în raportul de evaluare, respectiv contrasemnarea, pentru legalitate, a H.C.L Sălcuţa nr. 42/26.09.2019 şi nr. 52/22.11.2019, toate privind avansarea şi promovarea în funcţia contractuală a soţiei sale, precum şi numirea acesteia în funcţie publică prin modificarea Statului de funcţii al Primăriei Sălcuţa, existenţa unui interes patrimonial pe care reclamantul l-a urmărit, toate aceste acte ce au fost identificate de pârâtă ca fiind determinante în reţinerea conflictului de interese, fiind şi în opinia instanţei susceptibile de a fi apte în crearea premiselor necesare pentru existenţa acestui conflict.

Legiuitorul a stabilit că există conflict de interese, nu numai dacă este dovedită exercitarea unei influenţe sau lipsă de obiectivitate, ci şi atunci când reclamantului, prin situaţia juridică în care se află, i-ar fi afectată obiectivitatea în îndeplinirea atribuţiilor funcţiei în care a fost ales, de natură a influenţa activitatea instituţiei, prin exercitarea competenţelor în favoarea unui membru al familiei sale, urmărind propriile interese patrimoniale.

Raţiunea instituirii acestei stări de conflict interese e aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către funcţionarii publici, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituţiilor publice sau a bugetului statului.

Prin urmare, reclamantul s-a aflat în conflict de interese, fiind previzibilă nu numai obţinerea unui folos de către soţia sa, ci chiar şi pentru sine, în condiţiile în care salariul încasat conducea la sporirea surselor de venit familial.

Întocmirea şi semnarea documentelor reţinute prin raportul de evaluare de către recurent reprezintă o manifestare de voinţă săvârşită cu intenţia de a produce efecte juridice, aflându-se în situaţia în care, datorită interesului personal de natură patrimonială, nu a îndeplinit atribuţiile ce îi revin, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcţiei sale publice.

Potrivit prevederilor art. 79 alin. (1) lit. şi) c) din Legea nr. 161/2003, întocmirea rapoartelor/referatelor respective şi contrasemnarea pentru legalitate a HCL-urilor menţionate anterior de către recurentul-reclamant, nu reprezintă o simplă formalitate.

Recurentul-reclamant s-a implicat în procesul de elaborare a documentelor în urma cărora s-a adoptat decizia de transformare a postului contractual deţinut de soţia sa în funcţie publică.

Scopul legiuitorului, după cum reiese din chiar titlul Legii nr. 161/2003, a fost acela de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoana care deţine o demnitate/funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să o împiedice să ajungă într-un conflict de interese.

Recurentul-reclamant avea obligaţia să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor legale, tocmai pentru a preveni situarea sa într-o poziţie care ar conduce la încălcarea principiilor instituite de legiuitor.

Mai mult decât atât, acesta avea obligaţia, şi nu facultatea, să se abţină de la îndeplinirea atribuţiilor şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic după cum prevăd disp. art. 79 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, o conduită contrară fiind, de altfel, sancţionată de legiuitor prin atragerea după caz, a răspunderii disciplinare, administrative, civile sau penale, potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol.

Din conţinutul dispoziţiilor art. 79 din Legea nr. 161/2003 rezultă ca legea prezumă că funcţionarul public se află în culpă, pentru faptul că nu a sesizat existenţa unei situaţii, pe de o parte, iar pe de altă parte, pentru că nu s-a abţinut să rezolve o cerere, să ia o decizie sau să participe la luarea unei astfel de decizii şi în final că nu a anunţat şeful ierarhic.

Prin urmare, recurentul-reclamant se află în culpă întrucât trebuia să sesizeze că în calitate funcţionar public, nu putea să fie implicat în procesul privind transformarea postului contractual deţinut de soţia sa în funcţie publică.

În consecinţă, criticile aduse sentinţei recurate sunt neîntemeiate, fiind reţinută corect existenţa conflictului de interese reglementat de prevederile art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, ivit prin faptele identificate în cuprinsul raportului de evaluare, reţinute în sarcina persoanei evaluate.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 14/2022 din 18 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 iunie 2023.