Compelled budgetary allocation for public debt: classification of statutory obligation as "means" versus "result" under Law No. 22/2002

Şedinţa publică din data de 31 mai 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 14.06.2022, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Finanţelor şi Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a solicitat obligarea pârâtei Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului de a solicita Ministerului Finanţelor şi Guvernului României întocmirea bugetului propriu AAAS şi efectuarea demersurilor necesare pentru alocarea în bugetul AAAS a sumelor de bani necesare achitării către reclamantă a creanţei stabilite prin Hotărârea judecătorească definitivă nr. 3162 din 14.11.2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie în dosar nr. x/2009, care face obiectul procedurii de executare silită în dosarul de executare silită aflat pe rolul Biroului Executorilor Judecătoreşti B. nr. 808/2016, actualizată cu rata inflaţiei la momentul plăţii şi a cheltuielilor de executare silită.

De asemenea, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Finanţelor în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002, art. 19 lit. a) lit. g), art. 28 lit. e) din Legea nr. 500/2002, a jurisprudenţei CEDO din Cauza Sandor contra României, să prevadă în proiectele legilor bugetare anuale şi/sau ale legilor de rectificare bugetară în bugetul AAAS sumele necesare achitării către societate a creanţei cuprinse de titlu executoriu şi a accesoriilor acesteia actualizate, conform titlului executoriu cu rata inflaţiei la momentul plăţii şi a cheltuielilor de executare silita, precum şi obligarea pârâtului Guvernul României la adoptarea proiectele legilor bugetare anuale şi/sau de rectificare bugetară şi/sau a ordonanţelor de rectificare bugetară cu cuprinderea sumelor necesare achitării către reclamantă a creanţei constituită de titlu executoriu, a accesoriilor acesteia actualizate conform titlului executoriu cu rata inflaţiei la momentul plăţii şi a cheltuielilor de executare silită, obligarea Guvernului României la alocarea fondurilor din fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului prevăzut de art. 30 din Legea nr. 500/2002 în bugetul AAAS pentru plata sumelor către societate.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 1956 din data de 04.11.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia netimbrării cererii invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare. A respins ca neîntemeiate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia lipsei de interes invocate de pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului prin întâmpinare. A respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii capetelor de cerere formulate în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finantelor şi Guvernul României, invocată de către pârâţii Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului şi Guvernul României prin intâmpinări. A respins cererea privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Finanţelor şi Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 1956 din data de 04.11.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A. S.R.L., invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea primului motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine că sentinţa nu este coerent motivată în sensul că nu conţine un raţionament juridic fundamentat pe norme legale care să arate de ce acţiunea a fost respinsă.

Instanţa nu a examinat susţinerile recurentului-reclamant din cerere de chemare în judecată şi nu a motivat de ce nu a dat curs prevederilor Constituţionale şi legale din C. civ. invocate în ce priveşte înlăturarea de la aplicare a normelor din legislaţia internă care duc la încălcarea drepturilor omului garantate printre tratate internaţionale precum Convenţia CEDO, instanţa s-a mărginit să constate că intimatele îi încalcă drepturile garantate de CEDO dar nu a justificat de ce aceasta încălcare nu duce la înlăturarea de la aplicare a normelor interne care duc la menţinerea acestei încălcări.

Instanţa s-a mărginit a enumere normele legale incidente în materie de construcţie bugetară şi prevederile O.G. nr. 22/2002 fără a arăta cum aceste norme legale împiedică admiterea acţiunii.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine că odată stabilit, prin respingerea excepţiei inadmisibilităţii, faptul că acţiunea este admisibilă însemnă că aceasta intră în sfera art. 18 din Legea 554/2004 şi art. 126 din Constituţia României şi nu se mai putea reţine ca motiv de respingere astfel cum a stabilit instanţa prin ultimele 2 paragrafe din considerentele sentinţei.

Instanţa de fond nu a aplicat corect cadrul legal incident întrucât prin felul în care a aplicat normele de drept material a menţinut încălcarea drepturilor protejate prin tratate internaţionale precum Convenţia CEDO astfel cum a indicat prin cererea de chemare în judecată şi concluziile scrise depuse.

Instanţa a reţinut în mod eronat că intimata AAAS şi-a îndeplinit obligaţiile prevăzute de art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002, având în vedere că obligaţia prevăzută de aceste dispoziţii de bugetare a sumelor de plată stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor publice nu este o obligaţie de mijloace astfel cum a reţinut instanţa prin primul alineat de la pag. 10 din sentinţa, ci este o obligaţie de rezultat.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-pârâtă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului - A.A.A.S. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20 februarie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 31 mai 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat "obligarea pârâtei Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului de a solicita Ministerului Finanţelor şi Guvernului României întocmirea bugetului propriu AAAS şi efectuarea demersurilor necesare pentru alocarea în bugetul AAAS a sumelor de bani necesare achitării către reclamantă a creanţei stabilite prin Hotărârea judecătorească definitivă nr. 3162 din 14.11.2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie în dosar nr. x/2009, care face obiectul procedurii de executare silită în dosarul de executare silită aflat pe rolul Biroului Executorilor Judecătoreşti B. nr. 808/2016, actualizată cu rata inflaţiei la momentul plăţii şi a cheltuielilor de executare silită", precum şi "obligarea pârâtului Ministerul Finanţelor în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002, art. 19 lit. a) lit. g), art. 28 lit. e) din Legea nr. 500/2002, a jurisprudenţei CEDO din Cauza Sandor contra României, să prevadă în proiectele legilor bugetare anuale şi/sau ale legilor de rectificare bugetară în bugetul AAAS sumele necesare achitării către societate a creanţei cuprinse de titlu executoriu şi a accesoriilor acesteia actualizate, conform titlului executoriu cu rata inflaţiei la momentul plăţii şi a cheltuielilor de executare silita, precum şi obligarea pârâtului Guvernul României la adoptarea proiectele legilor bugetare anuale şi/sau de rectificare bugetară şi/sau a ordonanţelor de rectificare bugetară cu cuprinderea sumelor necesare achitării către reclamantă a creanţei constituită de titlu executoriu, a accesoriilor acesteia actualizate conform titlului executoriu cu rata inflaţiei la momentul plăţii şi a cheltuielilor de executare silită, obligarea Guvernului României la alocarea fondurilor din fondul de rezerva bugetară la dispoziţia Guvernului prevăzut de art. 30 din Legea nr. 500/2002 în bugetul AAAS pentru plata sumelor către societate".

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând în esenţă că, pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a îndeplinit obligaţia prevăzută de art. 2 din O.G. nr. 22/2002, efectuând în ultimii şase ani demersuri repetate către Ministerul Finanţelor, prin care a solicitat alocarea fondurilor necesare executării obligaţiilor de plată către creditorii care au obţinut titluri executorii împotriva acestei autorităţi publice, astfel cum reiese din Adresele nr. x/22.07.2016, nr. y/10.08.2016, nr. z/28.04.2019, nr. w/01.02.2021, iar în raport de răspunsul dat reclamantei A. S.R.L. (adresa nr. x/17.05.2022, emisă de pârâta Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului) nu se poate considera o exprimare explicită, cu exces de putere, a voinţei pârâtei de a nu rezolva cererea societăţii reclamante, privind efectuarea tuturor operaţiunilor şi demersurilor administrative, pentru asigurarea sumelor necesare efectuării plăţii integrale a debitelor stabilite prin cele două titluri executorii, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de Tribunalul Bucureşti în dosarele nr. x/2009, respectiv nr. x/2010, actualizate cu rata inflaţiei precum şi a accesoriilor acestora.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, prin primul motiv de recurs se invocă incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., conform căruia: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

În literatura de specialitate s-a precizat că, deşi la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare, şi anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin faptul că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

În speţă, recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea de fond nu cuprinde un raţionament juridic fundamentat pe norme legale care să arate de ce acţiunea a fost respinsă. Totodată, a susţinut că prin respingerea excepţiei inadmisibilităţii nu instanţa de fond nu mai putea motiva pe fond hotărârea că acţiunea vine în conflict cu puterea executivă.

Observând textul art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., se desprinde necesitatea arătării motivelor de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei, precum şi a celor pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, ea constituind astfel o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi, de altfel, singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, cu garanţiile date de art. 6.1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, aceasta implică mai ales în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real şi consistent al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României şi hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Circumstanţiind aspectele de ordin teoretic la speţa dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a făcut o justă analiză a susţinerilor părţilor şi a răspuns argumentelor acestora, expunând în mod logic şi gradual considerentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Astfel, este de observat că motivarea hotărârii atacate este clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, sub acest aspect Înalta Curte constatând că, în realitate, susţinerile recurentei-reclamante referitoare la motivele care au condus la respingerea acţiunii, reflectă dezacordul părţii în privinţa argumentelor ce au stat la baza soluţiei pronunţate de prima instanţă, fără a susţine motivul de casare invocat.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. nu este fondat.

Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivului de nelegalitate referitor la nemotivarea hotărârii, deoarece acest text de lege se referă la pronunţarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, ipoteză care, aşa cum s-a arătat, nu se verifică în speţă, partea neindicând în concret motivele pretins a fi străine de natura cauzei, pe care le conţine hotărârea atacată.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de către recurenta-reclamantă pe această cale s-ar putea reţine că partea a invocat, eventual, o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente, aspecte ce vor fi verificate şi analizate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., însă ipoteza că hotărârea recurată ar fi nemotivată nu poate fi primită.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub acest aspect se invocă interpretarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 şi art. 4 din O.G. nr. 22/2002 având în vedere că obligaţia de bugetare a sumelor de plată stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor publice nu este o obligaţie de mijloace, ci este o obligaţie de rezultat.

Acest motiv de recurs nu este fondat şi va fi respins.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că dispoziţiile art. 2 din O.G. nr. 22/2002, privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, stabilite prin titluri executorii, menţionează că:

"dacă executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, instituţia debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată. Acest termen curge de la data la care debitorul a primit somaţia de plată comunicată de organul competent de executare, la cererea creditorului.

Or, din actele depuse în dosarul de fond (adresele nr. x/22.07.2016, nr. y/10.08.2016, nr. z/28.04.2019, nr. w/01.02.2021) rezultă că intimata-pârâtă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a îndeplinit obligaţia prevăzută de art. 2 din O.G. nr. 22/2002, efectuând în ultimii şase ani demersuri repetate către Ministerul Finanţelor, prin care a solicitat alocarea fondurilor necesare executării obligaţiilor de plată către creditorii care au obţinut titluri executorii împotriva acestei autorităţi publice.

Înalta Curte constată că între Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, Ministerul Finanţelor şi Guvernul României a existat o corespondenţă din care rezultă demersurile repetate în vederea obţinerii fondurilor necesare executării obligaţiilor de plată, context în care nu poate fi primită critica recurentei-reclamante conform căreia intimata-pârâtă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului nu ar fi depus suficiente diligenţe pentru obţinerea fondurilor necesare executării obligaţiilor de plată, ci s-ar fi limitat doar la obligaţia de a "trimite adrese", fără a primi răspuns.

Relevante sunt şi adresele nr. x/01.08.2016, nr. x/15.09.2016 şi nr. x/28.05.2019 prin intermediul cărora intimatul-pârât Ministerul Finanţelor a comunicat intimatei-pârâte Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului faptul că executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice, în temeiul titlurilor executorii, se realizează din sumele aprobate prin bugetul acestora cu titlul de cheltuieli, conform art. 1 din O.G. nr. 22/2002.

Faptul că recurenta-reclamantă a încasat o parte din suma datorată de intimata-pârâtă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului rezultă din încheierea întocmită la 17.12.2020 în dosarul de executare silită nr. x/2016, în care executorul judecătoresc a reţinut că în urma valorificării bunurilor imobile reprezentate de 11.448.753 acţiuni deţinute de pârâta debitoare la o societate comercială terţă, a fost recuperată numai suma de 3.029.340,04 RON, iar prin încheierea emisă la 16.12.2020 s-a dispus plata sumei de 1.752.504,63 RON către reclamanta creditoare cu titlul de creanţă parţial recuperată.

Totodată, executorul judecătoresc a dispus continuarea executării silite împotriva debitoarei pârâte Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului pentru recuperarea sumei de 29.566.900,87 RON diferenţa de creanţă.

Într-adevăr, prin cererea înregistrată sub nr. x/09.05.2022 la sediul pârâtei Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului, adresată atât acestei autorităţi publice cât şi pârâţilor Guvernul României şi Ministerul Finanţelor, societatea reclamantă a solicitat Autorităţii pentru Administrarea Activelor Statului să facă toate demersurile legale pentru asigurarea sumelor necesare efectuării plăţii debitelor stabilite prin titlurile executorii, reprezentate de hotărârile judecătoreşti definitive, însă prin Adresa nr. x din 17.05.2022, intimata-pârâtă Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului a comunicat reclamantei ca se află în imposibilitate de a face plăţi voluntare de altă natură decât cele prevăzute de art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii. Totodată, s-a mai precizat că Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică a Municipiului Bucureşti a luat act de înfiinţarea popririi de către creditorii A. S.R.L. şi C. S.A., în dosarele de executare silită nr. x/2016 şi nr. y/2016 înregistrate la D. şi Asociatii şi că urma să procedeze la consemnarea unei sume aferente, pe măsura creării de disponibil în conturile acestei autorităţi publice, cu respectarea prevederilor Ordinului Ministerului Finanţelor Publice nr. 2336/2011.

Prin urmare, în mod corect a reţinut prima instanţă că recuperarea integrală a acestui debit de către recurenta-reclamantă poate fi făcută numai în condiţiile art. 1 din O.G. nr. 22/2002 potrivit cărora, creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice se achită din sumele aprobate cu această destinaţie prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă, fără a se putea justifica obligarea pârâtului Ministerul Finanţelor de a prevedea în proiectele legilor bugetare anuale şi/sau ale legilor de rectificare bugetară în bugetul AAAS sumele necesare achitării integrale către societatea reclamantă a acestui debit.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 1956 din 4 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 31 mai 2023.